Intervention de Général Pierre de Villiers

Madame la présidente, Mesdames et Messieurs les députés, je vous remercie très sincèrement de m'accueillir, une nouvelle fois, au sein de votre commission. Vous le savez, j'attache la plus grande importance à cet exercice attendu à cette époque de l'année. C'est l'occasion, pour moi, de vous délivrer quelques messages et d'essayer, modestement, de répondre à vos interrogations.

Permettez-moi de vous dire, pour commencer, à vous, Madame la présidente et à l'ensemble des membres de votre commission toute ma reconnaissance pour le soutien sans faille – et je suis sincère – et la dynamique que vous avez su insuffler aux débats sur la défense, tout au long de ces quatre dernières années. Le contexte y a certes contribué mais j'ai été très attentif à vos interventions, à vos prises de positions qui ont eu un écho important et ont constitué des réflexions structurantes pour l'avenir. Je vous remercie à nouveau, donc, pour cette relation de confiance et cette convergence entre vous, députés, et nous, militaires. J'y suis très sensible, ainsi que l'ensemble de la communauté militaire.

À la suite des attentats du 13 novembre dernier, le président de la République a décidé, sous l'impulsion du ministre de la Défense, Jean-Yves Le Drian, que vous avez auditionné récemment, d'adopter un certain nombre de mesures fortes.

C'est à ce titre que le conseil de défense du 6 avril 2016 dernier a reconnu des besoins supplémentaires. Je ne vais pas chercher à vous convaincre de la pertinence de la loi de programmation actualisée qui doit beaucoup à votre engagement. Je n'entrerai pas non plus trop avant dans le détail chiffré du projet de loi qui vous est exposé, par le menu, dans le cadre des autres auditions que vous conduisez en ce moment. Je m'attacherai plutôt à vous présenter les enjeux du projet de loi de finances pour 2017, du point de vue du chef d'état-major des armées.

Pour moi, chef militaire, j'attends tout simplement de ce budget qu'il garantisse la cohérence entre les menaces auxquelles nous faisons face, les missions qui nous sont confiées et les moyens qui nous sont octroyés. J'aborderai cette question en articulant mon propos en trois parties :

– le contexte sécuritaire, à savoir le cadre de notre action, dans sa globalité ;

– le PLF 2017, le coeur de notre sujet, en insistant sur ses caractéristiques essentielles ;

– enfin, en toute transparence et vérité, comme d'habitude, mes points de vigilance.

Je commence donc par le contexte sécuritaire.

La force régulatrice des États souverains, comme celle des pôles de sécurité collective, est fortement fragilisée par l'affirmation de deux menaces distinctes, mais non disjointes.

La première est constituée par le terrorisme islamiste radical. Il s'agit d'une idéologie nihiliste qui envisage la violence barbare comme une fin. Pour reprendre les mots même du ministre de la Défense, Jean-Yves Le Drian, il s'agit « d'un terrorisme purement destructif dans ses buts ». Deux types de vecteurs mettent en oeuvre cette stratégie d'expansion et de destruction : d'un côté, des réseaux structurés, préparés, entraînés, capables de frapper à grands coups – l'exemple le plus récent est le Bataclan, à Paris – ; de l'autre, des individus radicalisés et isolés, parfois sous influence, capables de frapper partout – Nice et Saint-Étienne du Rouvray en constituent les deux derniers exemples sur notre territoire.

La seconde, à côté de la menace terroriste, et qu'il nous faut garder à l'esprit, est que subsiste la menace résultant du retour des États-puissances. Aux portes de l'Europe, en Asie, au Proche et Moyen Orient, de plus en plus d'États mettent en oeuvre des stratégies qui reposent sur le rapport de force, voire le fait accompli ; tous réarment. La dynamique stratégique mondiale est de plus en plus agressive. Elle fait la part belle au déni d'accès qui met en cause ce que nous tenions pour acquis, c'est-à-dire la liberté de circulation et la liberté d'action, dans le respect du droit international. Il y a là un risque majeur – et qui s'accroît – de déstabilisation qu'on aurait tort d'ignorer ou, tout simplement, de sous-estimer.

Au total, les rapports de puissance qui existent entre nous et nos adversaires potentiels – je parle ici autant de l'ennemi terroriste que de l'État-puissance, tels que je viens de les caractériser – sont profondément modifiés.

Trois remarques à cet égard.

D'abord, l'adversaire profite d'un environnement propice à la montée des tensions avec, d'une part, le cadre espace-temps qui ne cesse de se contracter, alors que la résolution d'une crise demande, en moyenne, quinze années de constance et de persévérance ; et, d'autre part, l'accès aux technologies qui se banalise et ouvre sur des possibilités infinies en matière d'agression, notamment dans le champ immatériel.

Ensuite, l'« adversaire » sait opportunément exploiter toute faille ou toute faiblesse pour servir sa logique de conquête. Ainsi, toute stratégie insuffisamment claire, toute impasse sur un seul des segments du spectre des menaces ou la méconnaissance des intentions profondes de l'ennemi sont immédiatement utilisées contre nous-mêmes et nos alliés.

Enfin, l'« adversaire » est difficile à cerner. L'action terroriste n'est pas exclusive d'une intervention ou d'une instrumentalisation menée, en sous-main, par un État-puissance, au service de sa stratégie hybride. Il s'agit de deux menaces, je l'ai dit, distinctes mais pas disjointes. Il y a là comme une ambiguïté qui accroît le degré de complexité du contexte dans lequel nous devons évoluer et sur lequel nous voulons peser. Il faut réapprendre à penser la guerre.

L'ensemble de ces facteurs modifie en profondeur la physionomie des crises, dont l'intensité et la simultanéité conduisent à un engagement important des armées. Ce dernier passe d'abord par la dissuasion nucléaire. Strictement défensive, elle protège la France de toute agression d'origine étatique contre ses intérêts vitaux, d'où qu'elle vienne et quelle qu'en soit la nature. C'est la première mission de nos armées et notre ultime assurance. Elle écarte toute menace de chantage qui paralyserait notre liberté de décision et d'action. Je ne développerai pas davantage ce point, ici.

L'engagement de nos armées passe aussi par les deux postures permanentes.

La posture permanente de sûreté aérienne, d'une part, qui garantit le respect de la souveraineté de la France dans son espace aérien. C'est dans ce cadre que nos Rafale ont intercepté deux bombardiers russes lourds Tupolev 160, au large de la Bretagne, le 22 septembre dernier. Il s'agit là d'un exemple parmi d'autres.

La posture permanente de sauvegarde maritime, d'autre part, qui concourt directement à la protection des approches du territoire, dans un milieu où l'activité des États-puissances est croissante sans omettre les flux liés aux migrations, aux trafics et au terrorisme.

L'engagement de nos armées passe ensuite, bien évidemment, par nos opérations extérieures, dont je tiens à vous faire un rapide tour d'horizon.

Au Sahel, nous pouvons être fiers du rôle que la France a tenu depuis l'opération Serval. Par notre action, comme leader, nous avons contré l'installation et le développement d'un sanctuaire islamiste menaçant directement la stabilité et la sécurité de toute la région. La force Barkhane poursuit résolument son action contre les terroristes tout en s'appuyant, jour après jour et toujours davantage, sur son partenariat avec les forces du G5 Sahel qui montent en puissance et prennent déjà à leur compte une partie de la sécurité de la région, notamment dans les zones transfrontalières particulièrement sensibles.

Cette approche transrégionale et transfrontalière de la lutte antiterroriste, telle que nous l'avons conduite dans la bande sahélo-saharienne (BSS), a, désormais, valeur d'exemple ; ainsi, lors de la conférence consacrée au volet militaire de l'approche globale, en matière de lutte antiterroriste, qui se tiendra lundi prochain, à Washington, les chefs d'état-major du G5 Sahel ont été invités à témoigner des succès enregistrés devant une cinquantaine de leurs homologues, venus des cinq continents. Il s'agit là d'une reconnaissance explicite de notre stratégie.

Nous savons, cependant, que les succès militaires enregistrés dans le cadre de cette stratégie n'auront d'effets durables que s'il existe une volonté politique forte de les exploiter. La conservation de l'initiative passe par une prise de relais diplomatique, politique et économique résolue. Le thème de l'approche globale, largement débattu lors de l'université d'été de la défense les 5 et 6 septembre derniers, est plus que jamais actuel.

Sur la Libye, quelques mots. La situation reste très préoccupante. Les difficultés des deux parties à s'entendre enferment le pays dans une impasse, alors que la lutte contre notre ennemi commun, Daech, est loin d'être terminée. Même si Daech est, militairement, en perte de vitesse, notamment dans le Golfe de Syrte, les désaccords persistants entre le gouvernement d'entente nationale du premier ministre Sarraj, à Tripoli, et le camp du maréchal Haftar, en Cyrénaïque, offrent aux terroristes l'occasion de conserver un réel pouvoir de nuisance qui se fonde sur leur capacité à proliférer et à muter.

Abordons à présent le Levant. Le combat contre Daech continue. Le groupe aéronaval va y contribuer directement pendant quelques semaines, en complément du remarquable travail réalisé par nos avions de l'armée de l'air, depuis plus de deux ans maintenant. Le renfort ainsi apporté en matière de renseignement, de frappes – à raison de 24 avions supplémentaires – et de coopération au sein de la coalition nous rend encore plus crédibles, et au bon moment. Au sol, un groupement tactique d'artillerie fournit d'ores et déjà un appui-feu aux forces irakiennes pour la préparation de la reconquête de Mossoul.

Reste que la multiplicité des acteurs et la diversité de leurs agendas font de la scène irako-syrienne le lieu des retournements de situation et des excès de toutes natures, à commencer par ceux – inacceptables – commis à l'encontre des populations civiles. En outre, en l'absence d'une stratégie commune, la question de l'après-Daech demeure entière. Or, comme vous m'avez déjà entendu le dire : « Gagner la guerre ne suffit pas à gagner la paix. »

Au terme de ce tour rapide et parcellaire de nos opérations extérieures – j'aurais pu évoquer l'opération Daman au Liban ou encore Sophia en Méditerranée qui tente de répondre au défi des trafics illicites –, je ne peux m'empêcher de constater que l'espace méditerranéen est à la confluence de toutes les crises qui représentent une menace pour la sécurité de l'Europe et de la France. Sa stabilité constitue un enjeu majeur pour notre pays et pour le continent.

Je terminerai ce tour d'horizon par notre engagement terrestre sur le territoire national. La menace terroriste est réelle. Face à elle, notre réponse s'est adaptée. Durant ces trois derniers mois, en étroite coordination avec le ministère de l'Intérieur, nous avons fait trois progrès essentiels pour l'opération Sentinelle, dont nous n'avons peut-être pas assez parlé : nous sommes redescendus à 7 000 hommes, tout en conservant une réserve stratégique de 3 000 hommes susceptible d'être employés avec un préavis maximal d'une semaine ; nous avons ensuite rééquilibré notre dispositif, distribué pour moitié à Paris et pour moitié en province – contre 70 % à Paris et 30 % en province auparavant ; ce rééquilibrage est très important pour assurer la confiance des Français en leur protection – ; enfin et surtout, nous avons totalement abandonné la posture statique, héritée de Vigipirate. Désormais, la quasi-totalité de nos forces patrouille en dynamique ce qui rend les missions beaucoup plus intéressantes et efficaces. Dès que nous sommes en statique, nous sommes vulnérables.

Il nous reste, d'ailleurs, encore du chemin à parcourir en matière de partage d'information avec les forces de sécurité intérieures ; l'utilisation de nos moyens et de notre spécificité militaire peut être optimisée – en particulier dans le domaine de la connaissance de l'ennemi ou de la mise en oeuvre du principe de surprise – ; nous devons, par ailleurs, faire un effort important quant à la protection de nos militaires et de nos emprises. J'y reviendrai. Mais nous sommes dans la bonne direction, en mouvement et en adaptation permanente pour cette opération Sentinelle.

Pour en terminer avec nos opérations, j'observe que la guerre sort du cadre dans lequel on l'avait assignée. Les équilibres sont durablement bousculés. Nous sommes, au total, dans un monde où se superposent les crises : crise sécuritaire, bien sûr, mais aussi crises économique, migratoire et institutionnelle. Nous ignorons quelle sera, dans le détail, la dynamique des forces en présence dans les dix ans qui viennent. Une chose est sûre cependant : ce retour de l'histoire a sonné la fin du confort stratégique.

Plus que jamais, nous devons oeuvrer, et j'essaie modestement au quotidien de le faire, pour multiplier les coopérations entre les pays européens, en s'appuyant en particulier sur le pilier franco-allemand, mais aussi, simultanément, sur les accords de Lancaster House. Nous avons lancé ces derniers jours, avec mes homologues anglais et allemands, un cycle de rencontres à trois – c'est la première fois –, conscients que nous sommes, ensemble, de cette nécessité de contribuer utilement à la défense de l'Europe.

La tendance est donc à un engagement accru de nos armées, quelle que soit la forme qu'il prenne. Ainsi que le président de la République l'a récemment rappelé, nous avons « le devoir de nous préparer à une guerre longue ». Nous sommes dans une période volatile pendant laquelle nous devons, tout à la fois, nous assurer que nos armées disposent bien des ressources dont elles ont besoin pour assurer leurs missions actuelles, mais également dans une période où il nous faut jeter les bases à partir desquelles nous produirons sans tarder ce que j'appelle l'effort de guerre.

Cela m'amène à ma deuxième partie consacrée à ce qu'autorise le projet de loi de finances.

Pour commencer, sachez que je considère que le PLF 2017 est la traduction fidèle des mesures votées dans le cadre de la loi actualisant la LPM et qu'il prend en compte les décisions prises par le président de la République. C'est ce que je pense même si, croyez-moi, il n'a pas été facile d'obtenir ces fameux 600 millions d'euros supplémentaires.

Néanmoins, avant d'aborder le PLF 2017, proprement dit, je souhaite faire quelques remarques préliminaires sur deux points qui me paraissent importants : d'une part, les besoins reconnus par le conseil de défense du 6 avril dernier et, d'autre part, la fin de gestion 2016.

Pour ce qui est des besoins reconnus en conseil de défense, trois grands domaines sont concernés :

– d'abord les effectifs, pour lesquels, je l'ai dit, une nouvelle trajectoire a été définie, avec la décision d'arrêter les déflations, ce qui se traduit par la sauvegarde de 10 000 postes pour la période 2017-2019. Le ministre de la Défense a par ailleurs confirmé l'accélération de la montée en puissance de la réserve opérationnelle en fixant l'objectif de 40 000 réservistes, à atteindre avant la fin de l'année 2018 ;

– ensuite, la condition du personnel, à travers, notamment, la compensation de la suractivité et l'impératif d'équité ;

– le volet capacitaire, enfin, avec des besoins identifiés dans les domaines du renseignement et du cyber et un effort marqué pour l'équipement des forces sur le territoire national.

Cette reconnaissance de besoins s'est traduite par un ajustement à la hausse de la trajectoire financière de la LPM actualisée. Au total, ce sont trois milliards d'euros de crédits budgétaires qui seront nécessaires, pour la période 2017-2019.

Pour 2017, l'ajustement a été partiellement réalisé par un abondement des ressources budgétaires. Comme le ministre de la Défense l'a précisé devant vous lors de son audition du 4 octobre, le solde sera couvert par le redéploiement de ressources internes issues, pour l'essentiel, des gains sur le coût des facteurs. C'est un risque en gestion que nous prenons qui doit être mis à notre crédit. J'y reviendrai.

Au-delà de 2017, en l'absence d'une nouvelle actualisation, la couverture des besoins pour 2018 et 2019 – évalués respectivement à un milliard d'euros et à 1,2 milliard d'euros – est renvoyée aux négociations budgétaires des deux prochaines années. En conséquence, je considère que le rapport d'information, qui devrait être joint au PLF 2017, constitue le socle de référence pour les besoins reconnus en conseil de défense et non encore honorés ; il convient de sécuriser la ressource dans un contexte exigeant de remontée en puissance de l'effort de défense, tout en donnant un éclairage pluriannuel pour construire l'avenir.

Second point, après le conseil de défense, j'en viens à la fin de gestion 2016.

C'est elle, comme d'habitude, qui conditionne la sincérité du PLF 2017. L'ensemble des crédits de la mission « Défense » doit être au rendez-vous en fin de gestion 2016, selon le volume prévu par la loi de finance initiale, soit 33,5 milliards d'euros, conformément à la LFI de 32,1 milliards d'euros, auxquels il faut ajouter 850 millions d'euros de surcoûts liés à l'engagement massif des forces armées – en opérations extérieures comme sur le territoire national – et 590 millions d'euros de reports de crédits de 2015.

J'ajoute qu'en raison de la fragilité de l'équilibre trouvé en 2016, la défense doit être exonérée de la cotisation interministérielle au titre de la loi de finance rectificative de fin d'année. Toute autre option reviendrait à remettre en cause la sincérité du PLF 2017.

J'en arrive maintenant au PLF 2017, proprement dit.

Il accorde aux armées, directions et services les moyens strictement nécessaires à l'exécution de leurs missions actuelles et préserve la cohérence de notre modèle qui repose, je le rappelle, sur l'équilibre entre les cinq fonctions stratégiques : dissuasion, protection, intervention, connaissance-anticipation et prévention.

En termes de ressources, le PLF 2017 est conforme à la LPM actualisée et permet de financer les besoins reconnus en conseil de défense, avec un budget de 32,68 milliards d'euros, soit 600 millions d'euros supplémentaires par rapport à la loi de finances pour 2016.

Il consacre les trois priorités suivantes.

La première concerne les effectifs. Le conseil de défense a entériné la sauvegarde de 10 000 postes. Pour le PLF 2017, cela se traduit par la création nette de 400 postes en 2017, alors que 2 600 postes devaient être supprimés. La hausse des crédits du titre 2, de 355 millions d'euros, prend en compte, par ailleurs, une partie des mesures destinées à l'amélioration de la condition du personnel.

La deuxième priorité est la consolidation au profit du capacitaire avec 17,3 milliards d'euros, en augmentation de 1,8 % par rapport à 2016, avec un effort marqué sur l'infrastructure, en raison de l'arrêt des déflations, ainsi que sur les munitions et les équipements individuels.

La troisième priorité touche au renforcement de la fonction « connaissance et anticipation », avec un effort en hausse de 20 millions d'euros, soit une augmentation de 8 % par rapport à 2016.

Ces points méritaient d'être soulignés : ils attestent de la prise en compte des besoins immédiats liés à l'engagement accru de nos armées.

Néanmoins, l'annuité 2017 reste soumise à plusieurs risques et je me dois de vous en faire part en toute vérité. Je pense d'abord à ceux dont je viens de parler en évoquant la fin de gestion 2016, et j'y suis très vigilant…