Intervention de Jean-Michel Baylet

J'entends vous présenter, en guise de propos liminaire, les grandes orientations budgétaires relatives à la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Je serai ensuite, malheureusement, dans l'obligation de vous quitter, car je dois me rendre au Sénat pour l'examen du projet de loi relatif au Grand Paris, auquel il est impossible que je ne participe pas. Mme Estelle Grelier, secrétaire d'État chargée des collectivités territoriales, restera évidemment parmi vous pour répondre à vos questions. Je vous prie de bien vouloir m'excuser pour ce contretemps.

Dans le projet de loi de finances pour 2017, les crédits de la mission que nous examinons aujourd'hui s'élèvent à un peu plus de 4 milliards d'euros. Au-delà de cette enveloppe, les différents prélèvements sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales s'établissent à plus de 44 milliards d'euros. Ils s'ajoutent aux plus de 11 milliards d'euros prévus au titre du financement par l'État de différents dégrèvements d'impositions locales.

Cette mission poursuit trois objectifs principaux : attribuer aux collectivités les ressources nécessaires à l'exercice de leurs missions en tenant compte de leur situation financière ; accompagner l'investissement local dans une logique de financement de projets et d'effet de levier ; compenser les charges transférées aux collectivités dans le cadre des lois de décentralisation, tout particulièrement concernant les textes récemment votés qu'il s'agit de mettre en oeuvre.

Depuis 2014, il faut reconnaître que les collectivités territoriales ont pris toute leur part dans l'effort de redressement des finances publiques, et qu'elles ont contribué à ramener le déficit sous la barre des 3 % du PIB. Dans le PLF 2017, le total des transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales est en diminution de 2,8 milliards d'euros. Des débats animés ont eu lieu lors de l'examen de l'article 14, car, pour respecter cette trajectoire budgétaire dans un contexte de forte progression de certains versements aux collectivités – notamment la compensation par l'État de mesures d'exonération de taxe d'habitation –, il faut en minorer d'autres. Ce sont les fameuses variables d'ajustement. Comme j'ai eu l'occasion de le dire au congrès des départements de France, je suis soucieux d'aboutir à un compromis équilibré sur ce sujet. L'amendement du Gouvernement voté en première partie a déjà permis de progresser dans cette direction. Il faudra vraisemblablement aller plus loin.

Néanmoins, la situation financière des collectivités reste contrainte, et je tiens à souligner que les élus locaux ont su, face à cette diminution notable des concours de l'État, faire preuve de réactivité et de responsabilité.

Cela a été dit, la contribution des collectivités territoriales s'élèvera à 2,63 milliards d'euros en 2017. Ce montant tient compte de la réduction de moitié de l'effort des communes et des intercommunalités, conformément aux engagements pris par le Président de la République lors du congrès des maires de juin dernier. Cette décision contribue à un juste équilibre, me semble-t-il.

S'agissant du bloc communal, je me suis attaché à corriger une injustice dans la répartition de l'effort. Certaines communes, qui bénéficient de recettes particulièrement importantes, ne perçoivent plus de DGF, et ce, parfois, depuis 2015. Elles acquittent cependant leur contribution de l'année par un prélèvement sur leurs recettes fiscales. En 2016, ce prélèvement est égal, comme pour toutes les communes, à 1,8 % des recettes totales. En 2017, ce sera moitié moins pour toutes, mais le prélèvement 2016 sera ajouté à celui de 2017 pour assurer une parfaite égalité de l'effort avec les autres communes pour lesquelles la DGF a été réduite en base.

S'agissant de la contribution des régions, j'ai déposé un amendement visant à revoir le calcul de celle applicable à la Corse. Elle est, en effet, répartie en fonction des recettes totales de chaque région. Pour la Corse, cela représente un prélèvement de 23 euros par habitant, quand la moyenne se situe entre 5 et 8 euros par habitant – 6 euros, par exemple, en Île-de-France. Cela s'explique par l'importance des recettes spécifiques de l'île. Afin de ne pas pénaliser cette collectivité, il est proposé de retirer ces dernières du calcul des recettes totales.

Concernant les départements, je souhaite dire à nouveau ma déception devant l'échec des négociations pour la recentralisation du RSA, car il y avait là le moyen de leur rendre des marges de manoeuvre. À la demande du Premier ministre, je menais ces négociations, je peux donc témoigner que nous étions très proches d'un accord : il aurait suffi d'un peu de bonne volonté et d'un peu moins d'interférences politiques liées à la période actuelle pour pouvoir conclure. Néanmoins, comme j'en ai pris l'engagement devant le congrès de l'Assemblée des départements de France (ADF), un fonds exceptionnel de 200 millions d'euros figurera en loi de finances rectificative afin d'apporter le soutien nécessaire à ces collectivités.

La recherche d'une plus grande équité a également guidé la répartition des concours financiers de l'État. Dans cette logique, la progression de la péréquation financière au sein de la DGF atteindra en 2017 un niveau sans précédent. Ainsi, la première partie du PLF, telle qu'adoptée par votre assemblée, prévoit une augmentation de 380 millions d'euros de la péréquation, qui se décompose de la manière suivante : 180 millions pour la dotation de solidarité urbaine (DSU), 180 millions pour la dotation de solidarité rurale (DSR), 20 millions pour les dotations de péréquation des départements.

Pour répartir plus équitablement le financement de cette mesure entre les communes, le Gouvernement propose de relever le plafond de l'écrêtement de 3 % à 4 %, reprenant les préconisations des groupes de travail parlementaires sur la DGF. Cette progression des mécanismes de péréquation, dans un contexte d'allégement de la contribution au redressement des finances publiques du bloc communal, assure le maintien d'un haut niveau de solidarité entre les collectivités – j'insiste à nouveau sur ce point.

Cela permettra, en outre, de mener à bien la refonte de la DSU dans de bonnes conditions. Malgré le report de la réforme de la DGF, sur lequel je reviendrai, j'ai souhaité reprendre certaines des propositions formulées par les parlementaires et le Comité des finances locales, pour une meilleure répartition de la DSU. Ces propositions, travaillées au CFL, font l'objet, sinon d'un consensus, au moins d'un large accord.

Plusieurs d'entre elles figurent dans le projet de loi initial. Il en est ainsi de la prise en compte accrue du critère « revenu » en contrepartie d'une baisse du poids du potentiel financier. On peut citer également la réduction du nombre de communes bénéficiaires. Cette réduction sera limitée – on passerait, selon les données de l'année 2016, de 751 à 668 communes de plus de 10 000 habitants éligibles en 2017 –, mais elle permettra de redéployer progressivement en leur faveur des moyens supplémentaires. Il ne faut pas oublier, enfin, la suppression de l'effet de seuil. Cette suppression peut faire l'objet de discussions, mais je suis convaincu que le maintien d'un tel effet de seuil aurait eu pour conséquence de contrarier la logique de progression de la péréquation, pourtant indispensable entre les collectivités bénéficiaires de la DSU. Certains d'entre vous souhaitent réduire l'écart entre la première et la dernière commune éligible, c'est aussi ma position. D'autres veulent, à l'inverse, l'accroître. Je pense, pour ma part, que la répartition proposée permet l'équilibre entre un soutien renforcé aux communes les plus en difficulté et la suppression de l'effet de seuil créé par le mécanisme actuel.

Toujours dans cette logique, j'ai souhaité que la DSU soit désormais versée par mensualités, comme la dotation forfaitaire, et non plus en milieu d'année, comme c'est le cas actuellement. Cela répond à une demande de nombreux élus, dont certains parlementaires. En effet, sous l'impact de la baisse des dotations et de la progression de la péréquation, la DSU de certaines communes est parfois plus importante que leur dotation forfaitaire. Cette évolution contribue à améliorer concrètement la gestion par l'État des dotations aux collectivités. Nous y avons particulièrement veillé, car des marges de progression existent dans ce domaine.

S'agissant toujours de la péréquation, ce PLF modifie la dotation d'aménagement des communes d'outre-mer (DACOM), suite au rapport du sénateur Georges Patient et au constat des effets insuffisants de cette dotation. Le rapport majoré de population utilisé pour son calcul est ainsi porté de 33 % à 35 % ce qui, compte tenu de la progression de la péréquation, devrait porter la DACOM à 233 millions d'euros en 2017.

Plus globalement, la recherche d'une plus grande justice entre les collectivités passera inévitablement par la réforme de la DGF, comme vous venez de le dire, madame la rapporteure spéciale. Conformément aux décisions du Président de la République, cette réforme structurelle fera l'objet d'un texte spécifique intégré dans le projet de loi de financement des collectivités (PLFC), à partir de 2018. Monsieur Fourage, nous avons lancé des consultations avec Estelle Grelier, pour voir comment, à côté du PLF et du PLFSS (projet de loi de financement de la sécurité sociale), il pourrait y avoir un PLFC. Les discussions qui ont entouré l'article 14 du PLF sur la question des variables d'ajustement, montrent combien nous avons besoin d'un examen encore plus approfondi des finances locales devant le Parlement. J'espère pouvoir compter sur votre aide pour accompagner et faire avancer cette proposition importante.

En cohérence, ce texte prévoit la suppression de l'article 150 de la loi de finances de 2016. Je sais que certains d'entre vous le regrettent, et que des amendements seront probablement déposés pour reprendre tout ou partie de la réforme reportée, mais j'ai acquis la conviction que ce chantier ne pourra être achevé que par le biais d'une loi spécifique, construite dans une large concertation dès le début de la prochaine mandature, et non en fin de mandature.

Au-delà du Gouvernement, il faudra aussi que les associations d'élus qui, unanimes, réclament à cor et à cri cette réforme, parviennent à harmoniser leur position sur la manière de procéder. Chacun voyant midi à sa porte, cela ne facilite pas la tâche du ministre en charge – et je pourrais en dire à peu près autant s'agissant des groupes, ô combien compétents et spécialisés, qui se sont créés à l'Assemblée et au Sénat sur le sujet.

Parallèlement au redressement des comptes publics et à la recherche d'une plus grande équité entre les collectivités, le Gouvernement a décidé de renforcer, en 2017, le soutien à l'investissement local et à la politique d'aménagement du territoire.

Le texte initial met en oeuvre les annonces du Président de la République, en reconduisant le Fonds de soutien à l'investissement local instauré par la précédente loi de finances. Il passera de 1 milliard d'euros, en 2016, à 1,2 milliard d'euros, en 2017. Ce fonds, dont la gestion est assurée par mon ministère et qui a pour vocation de porter les projets que les collectivités sont prêtes à engager, sera réparti en deux parts égales de 600 millions d'euros.

La première enveloppe permettra, comme cette année, de soutenir des projets répondant aux grandes priorités nationales d'investissement public. Elle financera également le pacte de coopération entre l'État et les métropoles,signépar le Premier ministre, le 2 juillet dernier.

J'ai souhaité que la seconde enveloppe constitue un signal fort qui viendra concrétiser la politique du Gouvernement en faveur du monde rural. Elle financera notamment les contrats de ruralité – qui connaissent déjà un certain engouement alors que leur mise en place n'est prévue que pour 2017 –, à hauteur de 216 millions d'euros, ainsi qu'une hausse significative de la DETR de 384 millions d'euros pour la porter à 1 milliard d'euros en 2017, soit une hausse de 62 % en trois ans. Ce renforcement significatif permet également de faire évoluer cette dotation pour une répartition plus homogène des crédits supplémentaires entre les départements. Les années précédentes, compte tenu des critères d'attribution de la DETR, certains départements avaient pu être désavantagés sous l'effet d'une évolution de leur carte intercommunale.

Monsieur le rapporteur, vous m'avez interrogé sur les critères d'attribution du FSIL. J'ai souhaité une déconcentration des fonds vers les préfets de région plutôt qu'un système d'appel à projets, certes séduisant, mais si lourd, complexe et long que l'ingénierie territoriale qu'il demande en exclut de fait certaines collectivités. Chaque début d'année, le ministère fait part aux préfets de région des enveloppes dont ils disposent. Ils sont ensuite chargés de répartir les fonds en liaison avec les préfets de département et, selon mes instructions, avec les parlementaires et les élus locaux. Ces fonds sont cumulables avec la DETR, avec le Fonds national pour l'aménagement et le développement du territoire (FNADT) et avec les fonds LEADER européens. Une seule condition est posée : les dossiers doivent concerner des projets prêts à être lancés immédiatement. Le FSIL est destiné à relancer l'investissement des collectivités ; il n'est donc pas question de demander des subventions pour des projets qui ne seraient prêts que dans deux ans.

Il est vrai qu'il y a eu, dans quelques régions, des difficultés avec des préfets qui avaient du mal à accepter le cumul des fonds, et aussi dans les relations avec certains élus. Tout cela n'est pas normal ! J'ai donc rappelé aux préfets, de façon ferme et précise, les conditions de fonctionnement du FSIL, lors de l'une de leurs réunions mensuelles au ministère de l'intérieur. Cela devrait maintenant aller mieux. Il faut évidemment que les élus locaux et les parlementaires soient associés à la répartition de ces fonds. Il faut aussi que les préfets de région et leur secrétaire général pour les affaires régionales (SGAR) associent les préfets de département. C'était la première année d'application, il a fallu procéder à des réglages : les choses se passent désormais au mieux.

Le PLF prévoit qu'aucune enveloppe départementale de DETR ne baissera en 2017 par rapport à 2016. En outre, un amendement du Gouvernement vise à augmenter de moitié la dotation politique de la ville (DPV), dont j'ai la responsabilité avec Patrick Kanner, pour la porter à 150 millions d'euros. Ces moyens supplémentaires permettront d'aider davantage de communes – 180 au lieu de 120 – et d'accompagner au mieux les effets de la nouvelle géographie prioritaire sur la répartition de la DPV. Les territoires les plus en difficulté bénéficieront ainsi de moyens renforcés pour investir dès 2017.

Au total, l'effort accompli par l'État pour soutenir l'investissement local atteindra en 2017 un niveau sans précédent.

La dernière commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) se tient aujourd'hui dans l'Aude. Nous en sommes donc à la dernière étape de cette évolution très importante pour nos collectivités que sont les nouveaux SDCI et la création des nouvelles intercommunalités. Au 1er janvier prochain, la France comptera donc 1 263 intercommunalités contre 2 062 actuellement. Dans ce contexte, je souhaite évoquer certaines des mesures d'accompagnement que nous mettons en oeuvre.

Au-delà de la DGF, les nouveaux schémas ont aussi un impact sur le FPIC. Pour apporter de la stabilité, le Premier ministre avait annoncé, sur ma proposition, le gel du FPIC à 1 milliard d'euros en 2017, sa montée en charge à 2 % des recettes étant reportée à 2018. D'aucuns auraient souhaité aller plus loin, mais cette position d'équilibre vise à maintenir une ambition forte en matière de péréquation tout limitant les variations trop importantes en cette année de changement des périmètres intercommunaux. En outre, la progression inédite de la péréquation au sein de la DGF accroît l'effort de solidarité entre collectivités. Comme l'indique le rapport récemment remis au Parlement, les estimations réalisées sur la base de cette stabilisation montrent que le FPIC atteint globalement l'objectif fixé.

Un amendement gouvernemental vient faciliter les ajustements financiers au sein des nouvelles intercommunalités. Il vise, d'une part, à améliorer le fonctionnement des commissions locales d'évaluation des charges transférées et, d'autre part, à assouplir les modalités de détermination et de révision des attributions de compensation versées par les EPCI à leurs communes membres.

Chaque année, vous êtes nombreux à déposer des amendements visant à assouplir les conditions de révision des attributions de compensation. Il vous est régulièrement opposé l'inconstitutionnalité de vos propositions au regard du principe de libre administration des communes. J'ai pris l'initiative de saisir le Conseil d'État sur ce point, et j'ai souhaité que soit rendu public l'avis où il donne les marges d'évolution possibles.

L'amendement proposé s'inscrit dans ce cadre. Il permet de prolonger d'une à deux années après une fusion la période durant laquelle une révision dérogatoire des attributions de compensation est possible. Il permet également aux EPCI de conduire soit une révision libre dès la première année si la commune manifeste son accord, soit une révision à la majorité des deux tiers de l'organe délibérant de l'EPCI avec des marges de manoeuvre élargies par rapport au droit actuel.

La réforme des EPCI a fait apparaître, cette année, des difficultés concernant le financement de la dotation d'intercommunalité pour les communautés d'agglomération. Ce n'est rien de le dire et nombre de parlementaires sont venus m'en parler ! En 2016, la transformation de vingt-huit communautés d'agglomération ou leur intégration dans des communautés urbaines ou des métropoles a fondamentalement modifié les équilibres internes. Cette évolution a souvent abouti à une diminution de la dotation pour les communautés d'agglomération préexistantes. Pour les communautés d'agglomération créées en 2016, la progression de cette dotation a été faible voire inexistante. Sans modification, la situation ne manquerait pas de s'amplifier en 2017, compte tenu de la refonte des schémas intercommunaux. C'est pourquoi le PLF prévoit d'augmenter le montant de la dotation d'intercommunalité des communautés d'agglomération, en le faisant passer de 45 à 48 euros par habitant. Comme adopté en première partie, le coût de cette mesure, estimé à 70 millions d'euros, sera assumé par le budget général.

En direction des départements, le texte initial apporte une modification relative au Fonds de péréquation sur la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). La garantie actuelle pour les départements subissant une perte supérieure à 5 % du produit de cette contribution n'est plus opérante en raison du transfert de 25 points de CVAE aux régions. Cette garantie est donc supprimée, même si le Fonds n'est pas remis en cause.

Toujours dans un objectif d'accompagnement des territoires, le PLF prévoit de maintenir les dotations de péréquation des anciennes régions au même niveau qu'en 2016, et de ne pas les recalculer en fonction du nouveau périmètre.

L'article 89 de la loi de finances pour 2016 prévoyait la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur les ajustements à opérer dans le cadre des transferts de compétences induits par la loi portant sur la nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe). Sur la base de ce rapport, le Gouvernement propose, à l'article 62, de s'assurer que la région Île-de-France verse bien une dotation de compensation aux départements, en contrepartie du transfert de 25 points de leur CVAE. En 2017, ce transfert sera donc neutre. Au-delà, la dynamique de la CVAE bénéficiera à la région Île-de-France et servira à financer le nouveau réseau de transports en commun.

Les régions sont aussi concernées par l'amendement du Gouvernement visant à mettre en oeuvre les engagements pris par le Premier ministre lors du congrès de Reims. Pour soutenir leurs actions dans le cadre des responsabilités renforcées en matière de développement économique et notamment la délivrance d'aides aux entreprises, cet amendement institue, en 2017, un fonds exceptionnel de soutien doté de 450 millions d'euros. Ce fonds sera réparti en fonction des dépenses de développement économique engagées par les régions, de leurs recettes fiscales et de leur population. Un acompte de 200 millions d'euros sera versé dès 2017. Le versement du solde, soit 250 millions d'euros, sera conditionné à l'augmentation des dépenses consacrées au développement économique, au minimum à hauteur de ce solde.

Cet amendement prévoit aussi que les régions partageront les recettes de la TVA avec l'État à partir de 2018. La DGF des régions sera supprimée et remplacée par des fractions de TVA qui évolueront au rythme de la TVA nationale. Ce progrès considérable en termes d'autonomie financière répond à une demande forte des régions qui avaient perdu l'essentiel de leur fiscalité lors de la réforme de la taxe professionnelle. Cette évolution constitue donc un véritable acte de décentralisation, cohérent avec les orientations de la réforme territoriale.

En conclusion, le PLF pour 2017 s'inscrit dans la ligne politique que nous avons définie, à savoir la poursuite du redressement indispensable de nos finances publiques, la poursuite de la correction des écarts de richesse via le renforcement de la péréquation, et l'accompagnement des collectivités dans la mise en oeuvre de la réforme territoriale.

Voilà ce que je souhaitais dire en ce début de réunion. Je vous demande encore de bien vouloir m'excuser d'avoir à rejoindre vos collègues du Sénat. Je laisse Estelle Grelier, qui connaît bien ces sujets, poursuivre la discussion à vos côtés.