Intervention de Jean-Pierre Lacroix

Réunion du 30 novembre 2016 à 9h45
Commission des affaires étrangères

Jean-Pierre Lacroix, directeur des Nations unies, des organisations internationales, des droits de l'homme et de la francophonie au ministère des affaires étrangères et du développement international :

Je vous remercie, madame la présidente, de nous avoir invités, le colonel Jean-François Calvez, conseiller militaire à la direction des Nations unies, et moi-même. C'est l'occasion pour moi de souligner la qualité de la coopération – quotidienne – entre le ministère de la défense et le ministère des affaires étrangères, et plus spécifiquement la direction des Nations unies.

Je souhaite insister, en préambule à mon propos, sur l'importance qu'il y a à ce que les parlementaires se mobilisent en faveur de l'action de la France aux Nations unies. Compte tenu de notre statut particulier, les Nations unies sont un effet pour nous un démultiplicateur de puissance, un vecteur qui nous permet de prendre l'initiative et de peser sur le cours de nombreuses crises. J'ajoute que le soutien parlementaire doit également porter sur les efforts financiers que nous pouvons consentir en matière de contributions volontaires au système des Nations unies car, si l'influence de la France est d'abord liée à son statut et à ce qu'elle en fait, c'est-à-dire aux initiatives que nous prenons et à notre capacité à être moteur, il ne faut pas non plus négliger le complément d'influence que peuvent apporter nos contributions aux différentes agences des Nations unies.

Cela étant dit, je concentrerai mon propos sur les crises au Proche-Orient. Avant de les aborder spécifiquement, je voudrais souligner que jamais le Conseil de sécurité n'a vu s'inscrire à son ordre du jour autant de crises : le nombre de décisions et de réunions a doublé en dix ans ; deux fois plus de textes ont été adoptés. Cette prolifération des crises n'a pas été sans conséquence en termes de moyens, puisqu'elle a augmenté le nombre d'opérations de maintien de la paix et le nombre de casques bleus déployés dans le monde, ne faisant qu'accroître la tension qui pèse sur le système.

J'insiste également sur un autre point, à savoir notre capacité à travailler avec nos partenaires du Conseil de sécurité. La valeur ajoutée des Nations unies, c'est que l'institution vaut mieux que la somme des États qui la composent, à condition toutefois que les membres du Conseil de sécurité – et notamment les membres permanents – parviennent à s'entendre. Or c'est compliqué. Sur certains sujets – et c'est malheureusement le cas pour la Syrie –, nous ne somme pas en mesure de prendre des décisions permettant d'aboutir à un processus de paix. Quant aux sujets sur lesquels le dialogue reste possible, les échanges ne sont pas non plus exempts de tensions – je pense entre autres à la question des sanctions ou à certaines prises de position que certains de nos partenaires, notamment les Russes et les Chinois, considèrent comme de l'ingérence, au Burundi, par exemple. Travailler quotidiennement avec ces partenaires pour tenter de surmonter ces difficultés partout où cela est possible nous impose donc des efforts toujours accrus.

Vous avez évoqué le terrorisme. Il s'agit pour le coup d'un ciment important qui fédère les membres du Conseil de sécurité. La lutte contre le terrorisme emporte l'unanimité et nous permet de travailler non seulement sur cette menace directe mais également sur les crises susceptibles de la nourrir. Je pense notamment à la crise malienne, dans laquelle la France a, dès le début, pris l'initiative et à propos de laquelle nous avons pu obtenir un consensus, en faisant valoir la menace terroriste dont la situation était porteuse.

J'aimerais pouvoir en dire autant de la Syrie, compte tenu de la menace terroriste qui pèse sur nous. Malheureusement, ce n'est pas le cas. Je ne reviendrai pas sur ce qui a conduit à cette situation : l'engagement russe subitement accru aux côtés du régime, le retrait américain à certains moments cruciaux, doublé d'un refus de s'engager sur le terrain, à quoi il faut ajouter, pour parler clair, le manque de cohésion de l'opposition non terroriste, à la fois au plan politique et sur le terrain. Si l'on considère de surcroît le jeu complexe des différents acteurs régionaux, on aboutit à un tableau particulièrement sombre.

La phase qui s'ouvre pour l'heure est une période d'atonie ou de transition que le régime syrien et ses soutiens entendent mettre à profit pour modifier le rapport de forces en leur faveur et pouvoir ainsi aborder en position de force l'étape suivante, qui débutera avec l'entrée en fonction de la nouvelle administration Trump. C'est dans ce contexte que nous assistons à une intensification de leur action militaire, notamment à Alep.

Que pouvons-nous faire dans ces conditions ? Pour ce qui concerne notre action dans le cadre des Nations unies, nous pouvons préparer l'avenir, c'est-à-dire les conditions qui mettront fin à l'impunité pour ceux qui se sont rendus coupables de crimes graves. Nous devons également continuer d'user de notre position au Conseil de sécurité pour exiger à la fois la cessation des hostilités et l'acheminement de l'aide humanitaire.

C'était l'objectif du projet de résolution que nous avons déposé au Conseil de sécurité et qui a réuni le soutien de onze membres, mais s'est vu opposer le veto de la Fédération de Russie. Il est clair que la position russe est minoritaire et que notre message, qui exige, conformément au droit international, que l'aide humanitaire puisse être acheminée sans entraves et que soient respectées les résolutions du Conseil de sécurité prévoyant la cessation des hostilités et une transition politique, recueille l'adhésion de la plupart de nos partenaires.

Le scénario qui semble malheureusement se dessiner aujourd'hui et peut donner l'illusion de permettre un retour à la stabilité est celui d'une partition de la Syrie en plusieurs zones : l'une contrôlée par le régime, l'autre par les Kurdes, une petite zone frontalière contrôlée par la Turquie, et enfin une dernière zone sous influence de l'opposition sunnite. Or nous avons la certitude que ce n'est pas une solution stable, car les conditions d'une partition selon des lignes qui garantiraient un arrêt des combats et la résorption du risque terroriste ne sont pas réunies, et une partition du pays risque, au contraire, d'exacerber la menace terroriste.

C'est la raison pour laquelle, même si cela semble aujourd'hui un objectif fort éloigné, il est de notre devoir de continuer à plaider pour le bon sens, c'est-à-dire pour une transition politique qui garantisse l'unité de la Syrie, ce qui ne passe pas nécessairement par la disparition du régime mais par l'effacement progressif de Bachar el-Assad.

L'attentisme américain est évidemment au coeur du problème. Nous le ressentons non seulement sur le terrain mais également pour ce qui concerne la question des armes chimiques. Sur ce point, nous insistons pour que soit dénoncée leur utilisation et surtout pour que les coupables soient traduits devant la justice internationale. Nous avons plaidé auprès des Américains pour qu'ils soutiennent le combat que nous menons en la matière avec nos partenaires britanniques, au motif qu'il ne s'agit pas d'une question strictement syrienne mais de la lutte globale contre la prolifération. Certes, il y a encore une marge de progression importante s'agissant du soutien qu'ils peuvent nous apporter, mais nous continuerons d'agir très résolument dans les jours qui viennent pour faire adopter une résolution – ou en tout cas pour accroître la pression des Nations unies au sujet des armes chimiques, dont les utilisateurs ne doivent en aucun cas rester impunis. C'est en tout cas la position de la majorité des membres du Conseil de sécurité.

S'agissant de l'aide humanitaire, depuis un peu plus d'un mois elle s'est quasiment tarie, parce que le régime ne délivre plus d'autorisations. Les Nations unies avaient développé un plan d'assistance pour Alep, comprenant notamment un volet d'assistance médicale et d'évacuation des victimes ; il n'a pu être mis en oeuvre faute d'autorisations. Par ailleurs, quand ces autorisations sont délivrées, le régime les assortit souvent de telles restrictions que les livraisons ne peuvent s'opérer.

En Irak, la coordination entre les différentes forces militaires engagées dans la reconquête de Mossoul est bonne, ce qui est plutôt positif. De même, la coordination entre le gouvernement irakien et les Kurdes est satisfaisante, et les autres éléments militaires, notamment les milices populaires chiites, semblent jusqu'à présent sous contrôle.

Le gouvernement irakien a par ailleurs élaboré un plan pour la gouvernance de Mossoul après la reconquête. Une réunion ministérielle a récemment été organisée à Paris pour faire le point sur la question. Tout cela est bien sûr encourageant, mais à suivre malgré tout de très près.

Au plan humanitaire, le nombre de personnes déplacées depuis Mossoul est à l'heure actuelle sensiblement inférieur à nos prévisions, puisqu'il oscille, selon les estimations, entre 50 000 et 70 0000 personnes. Les Nations unies et les différentes agences engagées sont d'ores et déjà en capacité d'accueillir jusqu'à 100 000 déplacés, sachant que des camps supplémentaires sont en cours de construction, ce qui permettra de tripler ou de quadrupler ce nombre.

L'essentiel demeure qu'au-delà des opérations militaires, dont nul ne peut exactement prédire le terme et les conditions dans lesquelles elles s'achèveront, le gouvernement irakien soit capable de restaurer l'unité d'un pays dans lequel les facteurs de tension sont importants, notamment entre les Kurdes, les milices chiites et la Turquie, dont les forces militaires sont présentes au nord-ouest de l'Irak, ce qui suscite de fortes protestations dans la population.

Pour ce qui est du Yémen, j'insisterai d'abord sur la situation humanitaire, extrêmement critique, dans un pays qui est déjà l'un des plus pauvres de la région. Par ailleurs, les protagonistes du Golfe, au premier rang desquels l'Arabie saoudite, souhaitent en finir avec la belligérance. Nos amis saoudiens ont en effet compris qu'il n'y aurait pas de solution militaire, de même que leurs partenaires émiriens, qui semblent s'orienter de plus en plus vers la stricte défense de leurs intérêts et de leur sécurité, en particulier la protection du détroit de Bab-el-Mandeb, leur objectif étant plus largement de contenir la réelle menace que constitue le développement d'Al-Qaïda dans la péninsule arabique.

Cela étant et malgré les efforts déployés par l'émissaire des Nations unies, le Mauritanien Cheikh Ahmed, homme de très grande qualité, et par John Kerry, les deux parties en présence continuent de camper sur des positions antagonistes qui ne laissent nullement présager la conclusion d'un accord. Du côté des Houthis et du président Saleh, on a le sentiment que, malgré de nombreuses concessions des Saoudiens, qui font pression sur le président Hadi et sur son vice-président, la volonté de parvenir à un accord de paix est assez faible. Cela peut s'expliquer par le fait que la rébellion houthiste, qui, au départ, n'avait pas grande envergure, s'est trouvée plutôt grandie par la guerre et la nouvelle importance que celle-ci lui confère. Ils n'ont rien cédé sur l'essentiel, refusant le retrait de leurs forces de Sanaa, qu'ils entendent marchander contre des gains politiques en permanence revus à la hausse. Il faut ajouter que le président Saleh a tous les moyens financiers d'entretenir l'instabilité. Il est assez difficile de voir clair dans son jeu, mais beaucoup considèrent qu'il joue le pourrissement de la situation. Du côté de la coalition, il semble que les Saoudiens et leurs alliés souhaitent parvenir à un règlement. Mais ils doivent tenir compte du président Hadi et de son vice-président Mohsen, dont le retrait est, semble-t-il, préalable à toute forme d'accord.

J'en viens à la Libye. L'accord de Skhirat et la formation du gouvernement d'entente nationale avaient constitué une avancée considérable, bien supérieure aux espoirs que nourrissaient alors les Nations unies. Nous nous trouvons malheureusement aujourd'hui face à un gouvernement qui a du mal à établir son autorité, tandis qu'à l'extérieur, les acteurs régionaux – l'Égypte, l'Algérie – qui, au lendemain de Skhirat, avaient joué la carte de l'entente, se recentrent sur leurs propres intérêts, avec toutes les conséquences que cela emporte en termes de flux migratoires et de danger terroriste.

Du fait de la faiblesse de la Ligue arabe et de la division des pays arabes, les Nations unies ont un rôle à jouer en Libye, mais le Conseil de sécurité aura peu de latitude pour faire davantage que ce qu'il a déjà fait – avec un succès qui est loin d'être total –, à savoir définir les principes qui fondent la mise en place du nouveau régime, soutenir le gouvernement d'entente nationale issu de l'accord de Skhirat, mettre enfin en place des mesures permettant de mieux contrôler l'embargo sur les armes et les flux de migrants.

Il y a là un défi majeur pour le futur secrétaire général, qui devra tenter de remobiliser les partenaires régionaux, de mettre fin à leurs divergences et de les réunir autour d'un objectif commun qui va dans le sens de leurs intérêts : le retour de la Libye à la stabilité, sous l'autorité d'un gouvernement. Pour cela, un gouvernement a besoin de s'appuyer sur des forces militaires crédibles, ce qui ne repose pas uniquement sur Haftar, qui n'est pas le général en chef de l'armée libyenne, mais seulement le commandant d'une force importante, qui compte pour beaucoup mais n'est pas la seule sur le terrain.

Pour ce qui concerne le processus de paix au Proche-Orient, notre initiative a eu le mérite de remettre en lumière la dimension politique d'une question qui occupe tous les esprits dans la région mais qui, par réalisme diront certains, parce que des crises plus brulantes en avaient détourné l'attention, diront les autres, n'avait pas connu d'évolution significative dans la période récente.

Nous avions pu réunir en juin les ministres des affaires étrangères des principaux pays concernés, l'objectif étant de préparer la voie à une conférence internationale dans le cadre de laquelle les parties seraient à même de réengager un processus politique.

Nous considérons particulièrement important de réaffirmer la pertinence et la préférence internationale pour la solution pérennisant deux États, dans la mesure où ni le contexte politique israélien ni sans doute le nouveau contexte politique aux États-Unis ne sont les plus propices à cette solution, cependant que la progression sur le terrain de la colonisation constitue un obstacle supplémentaire.

Quoi qu'il en soit, l'ambassadeur Pierre Vimont poursuit ses consultations dans le but de réunir une conférence avant la fin de l'année. Se pose d'emblée la question de la participation des protagonistes, puisqu'il est vraisemblable qu'Israël ne souhaitera pas y participer.

En parallèle, le Conseil de sécurité peut à tout moment se saisir de la question pour, éventuellement, comme le souhaitent les Palestiniens, condamner l'accélération de la colonisation ou réaffirmer le principe de deux États, étant entendu qu'il ne faudrait pas qu'une intervention du Conseil interfère avec la préparation de notre conférence internationale. Par ailleurs, une grosse incertitude demeure sur la position que pourrait adopter l'administration Obama, qui est sur le départ, par rapport à de tels projets de résolution. De même, l'Égypte, qui siège actuellement au Conseil, s'inscrit plutôt dans une logique de coopération avec Israël pour ce qui concerne les questions de sécurité. Elle a par ailleurs d'autres soucis, soit à l'extérieur avec la Libye, soit internes, et l'ensemble de ces raisons font qu'elle ne manifeste pas beaucoup d'enthousiasme à l'idée que le Conseil de sécurité prenne une nouvelle initiative. Cela ne nous empêche pas d'avancer sur notre projet de conférence, qui devra également aborder la question du soutien économique et le soutien aux institutions palestiniennes.

Vous m'avez enfin interrogé sur l'évolution interne des Nations unies. Vous avez très justement observé que la Chine développait son influence au sein des Nations unies, en augmentant sa participation aux opérations de maintien de la paix, en multipliant sa présence à la tête de plusieurs agences des Nations unies, à travers enfin des contributions financières volontaires importantes. Récemment encore, Hervé Ladsous m'expliquait que les Chinois avaient signé un chèque de 200 millions de dollars sur cinq ans au bénéfice de son département, pour financer des programmes et des actions de soutien et de préparation au maintien de la paix.

L'ancien Premier ministre australien Kevin Rudd, bon connaisseur de la Chine, explique que cette dernière perçoit les Nations unies comme un possible vecteur d'influence sans oublier qu'elles sont également une création des Occidentaux et des anciennes puissances coloniales. D'où le dessein qu'elle poursuit non seulement d'y accroître son influence, mais également de transformer à terme l'organisation en infléchissant ses priorités.

Il faudra donc compter avec la Chine, dont le poids de plus en plus déterminant aura nécessairement des incidences sur toutes les questions relatives aux droits de l'homme, qui ne sont pas nécessairement parmi ses préoccupations prioritaires. De même, bien que la Russie semble en première ligne sur les questions de souveraineté et de non-ingérence, les positions des Chinois en la matière seront déterminantes et devront être prises en compte.

Quant à l'attitude de la future administration américaine, nous n'avons pour l'heure que les déclarations globalement assez négatives faites par Trump sur les Nations unies. La nouvelle représentante permanente est une jeune gouverneure pleine d'entrain, figure montante du parti républicain, sans expérience. Reste à découvrir la personnalité du futur secrétaire d'État, qui sera évidemment déterminante, en particulier s'il s'avérait qu'il s'agit de John Bolton, dont le nom est cité.

Si Donald Trump ne s'est pas fait élire sur un programme interventionniste mais plutôt sur la promesse d'un retrait des affaires internationales, il est à l'heure actuelle difficile de décrypter quelles seront les orientations de sa politique étrangère. Reste que nous partageons de forts intérêts communs, s'agissant notamment de la lutte contre le terrorisme. Par ailleurs, une puissance qui ne souhaite pas s'exposer en première ligne sur tous les fronts doit compter sur des relais, et les pays comme la France n'ont pas les moyens, ni politiques, ni matériels, d'assumer seuls le règlement de certains conflits. En d'autres termes, il y a sans doute moyen de faire comprendre à nos partenaires américains que les Nations unies ont un vrai rôle à jouer en matière de sécurité et de paix internationale.

Dans ces conditions, le risque majeur est financier, car il est facile de dresser le Congrès américain contre les Nations unies : au cours du dernier quart de siècle, les années où les États-Unis ont été en retard dans leurs contributions ont été plus nombreuses que celles où ils étaient à jour – et je ne parle pas uniquement d'administrations républicaines. Nous sommes donc à la merci de voir des slogans aussi simplistes que ceux qui dénoncent dans les Nations unies un ennemi des États-Unis ou d'Israël faire preuve de leur efficacité. C'est un risque à ne pas négliger mais sur lequel nous avons peu de prise.

C'est la raison pour laquelle il est important d'engager très en amont les discussions avec la future administration. En ce qui concerne les Nations unies, cela sera surtout de la responsabilité d'António Guterres.

Vous avez raison, sa nomination est une bonne nouvelle. La nouvelle procédure de sélection du secrétaire général, qui contraint tous les candidats à exposer leur projet devant l'Assemblée générale, a montré de manière éclatante que c'était un candidat de très grande qualité, à qui ses compétences, sa hauteur de vue, sa connaissance du système et sa profondeur d'analyse ont valu un très grand succès.

Ce sera un atout très important. Il est proche de la France et francophone, et ce retour du multilinguisme au plus haut niveau des Nations unies est essentiel. Ne nourrissons pas cependant l'espérance irréaliste qu'il puisse être assimilé à un secrétaire général français, ce serait en décalage avec la réalité. Redisons néanmoins qu'il s'agit d'une très bonne nouvelle, en particulier au regard de la mission qui l'attend dans les toutes prochaines semaines et qui consistera à convaincre la nouvelle administration américaine et le Congrès que les Nations unies ont un rôle à jouer, et ce dans l'intérêt des États-Unis et de leurs alliés.

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