Intervention de Dominique Lefebvre

J'ai déposé jeudi dernier une proposition de loi cosignée par notre président, Gilles Carrez, ainsi que par Olivier Dussopt, rapporteur pour avis de la mission Relations avec les collectivités territoriales (RCT), Eduardo Rihan Cypel, Emeric Bréhier et Olivier Faure.

Nous souhaitons que cette proposition de loi soit adoptée avant la fin de la présente session, c'est-à-dire avant la fin février, dans les mêmes termes par l'Assemblée nationale et par le Sénat – ce qui est possible, puisque nous nous sommes concertés à cette fin avec nos collègues sénateurs et avec le Gouvernement.

Cette proposition de loi vise à revenir sur l'article 79 de la loi de finances rectificative pour 2016, qui a modifié les modalités de calcul des potentiels fiscaux des communautés d'agglomération issues de la transformation de syndicats d'agglomération nouvelle (SAN). Je suis bien conscient du fait que ce n'est pas une procédure habituelle qui vous est proposée : si l'Assemblée nationale, le Sénat et le Gouvernement travaillent main dans la main pour atteindre rapidement cet objectif, c'est à la fois pour des raisons de méthode et de fond.

Pour ce qui est de la méthode, l'amendement qui a conduit à l'introduction d'un article additionnel après l'article 26 a été déposé très tardivement – le jour même de la séance, à quinze heures trente. Présenté dans la soirée, il a été adopté sans débat et avec un avis de sagesse du Gouvernement. En commission des finances du Sénat, il a été adopté de manière conforme, mais sur la base d'une motivation différente de celui de l'Assemblée nationale. À l'Assemblée, il avait été expliqué que, du fait de sa rédaction, une disposition de la loi de finances pour 2016 relative aux communautés d'agglomération (CA) issues de SAN dépassait l'intention du législateur – ce qui n'était pas le cas ; au Sénat, la chose a été présentée comme une disposition particulière de calcul des potentiels fiscaux des communautés d'agglomération issues de SAN, qui n'avait pas vocation à s'appliquer de manière durable – ce sur quoi tout le monde est d'accord. À aucun moment il n'a été proposé de procéder à une étude d'impact des conséquences pour les collectivités concernées. Ces conséquences étant désormais connues, nous sommes maintenant obligés d'avoir, dans l'urgence, un débat qui aurait pu être organisé plus tôt, de manière sereine, si nous avions fait en sorte d'examiner dans de bonnes conditions cette affaire qui pose un problème tout à fait réel et sérieux.

Sur le fond, les CA issues de SAN bénéficient d'un dispositif dérogatoire de calcul du potentiel fiscal avec un coefficient de pondération qui remonte à la « loi Chevènement » de 1999, laquelle a unifié les modalités de calcul pour l'ensemble des groupements de ces dotations. Il se trouve que les SAN, qui avaient une mission particulière, se voyaient appliquer des dispositions spécifiques : du fait de la charge qui leur revenait, consistant à construire des logements et des équipements pour accueillir les populations nouvelles, ils ont atteint des niveaux d'endettement très importants, alors même que le développement économique et les recettes fiscales n'augmentaient que très progressivement. Un certain nombre de ces communautés d'agglomération issues de SAN continuent d'ailleurs à produire une grande quantité de logements : ainsi, à Cergy-Pontoise, nous construisons toujours 2 000 logements par an, alors que l'établissement public d'aménagement (EPA) n'a jamais dépassé les 2 500 dans ses plus belles années.

En rejoignant le « pot commun » en 1999, les SAN auraient dû perdre une très grande partie de leurs dotations, ce qui aurait rendu intenable leur situation financière ; c'est précisément pour éviter cela que l'on a mis en place un coefficient de pondération du potentiel fiscal. Et lorsque les SAN ont presque tous disparu au début des années 2000 – j'avais personnellement plaidé pour cette évolution –, les CA qui les ont remplacés ont continué à bénéficier de cette disposition.

Une nouvelle difficulté est apparue au moment où a été institué le Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), à la suite d'autres réformes, notamment celle de la taxe professionnelle : on n'a alors pas repris la pondération du potentiel fiscal des SAN, ce qui s'est traduit par un alignement sur le régime de droit commun, avec des effets financiers toujours aussi incompatibles avec le poids historique de leurs investissements et leur endettement. Par le biais d'un amendement gouvernemental, la loi de finances pour 2013 a introduit le coefficient de pondération dans la mécanique du FPIC.

En loi de finances pour 2016, l'article auquel se rattache l'amendement de Christine Pires Beaune n'avait pas pour objet d'étendre cet avantage spécifique, mais de le maintenir pour les parties de territoire des communautés d'agglomération qui en bénéficiaient antérieurement. À défaut, la fusion dans le cadre de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) d'Évry avec Corbeil-Essonnes et d'autres établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), par exemple, aurait eu pour conséquence une perte intégrale et brutale de l'avantage.

Y a-t-il lieu de maintenir ces dispositions spécifiques ? Pour ce qui est des CA issues de SAN, le maintien de cet avantage particulier peut se justifier par le poids de la dette historique correspondant aux investissements réalisés pour la construction des équipements liés à l'accueil des populations nouvelles, mais aussi par le niveau des investissements indispensables à la poursuite du développement.

En tout état de cause, l'impact de cet amendement est passé inaperçu du fait des conditions dans lesquelles s'est faite son adoption, et ce sont finalement les cabinets financiers, qui préparent les budgets pour les collectivités et simulent les dotations, qui se sont rendu compte qu'il y avait un problème. C'est donc il y a dix jours seulement que les collectivités concernées, notamment en Île-de-France, mais également à Fos, ancienne ville nouvelle, ont été alertées. Quand une communauté d'agglomération perd le bénéfice du FPIC, cela se fait de façon dégressive sur trois ans ; mais quand elle devient contributeur, l'effet est immédiat et « plein pot »…

Ainsi, une communauté d'agglomération comme Saint-Quentin-en-Yvelines, contributeur net au FPIC, voit sa contribution passer de 3 millions d'euros à 15 millions d'euros entre 2016 et 2017 – soit 12 millions d'euros de plus pour une communauté d'agglomération dont les recettes réelles de fonctionnement doivent se situer entre 130 et 140 millions d'euros. Pour ce qui est de la communauté d'agglomération d'Évry, l'impact est, à l'horizon 2020, de 15 millions d'euros, dont 6 millions dès 2017 ; pour les communautés d'agglomération de la Vallée de la Marne – anciennement Marne-la-Vallée – et de Cergy-Pontoise, l'impact est de 9 millions d'euros, dont 3,8 millions d'euros dès cette année.

Comme vous le voyez, la suppression du dispositif se traduit par des conséquences insoutenables et brutales pour les collectivités concernées. Certes, plutôt que de revenir au système tel qu'il existait en 2016, il aurait mieux valu organiser dès à présent une sortie en sifflet. Nous n'en aurons malheureusement pas le temps, du fait de l'interruption des travaux parlementaires au 28 février. Il convient donc de se livrer à une analyse approfondie pour s'assurer que ce dispositif particulier, applicable aux CA issues de SAN, a vocation à disparaître : il n'a aucune raison, au regard de l'histoire, de durer ad vitam aeternam – auquel cas il conviendrait de se mettre d'accord sur un dispositif de lissage : dans l'exposé des motifs, j'ai proposé dix ans, ce pourrait être un peu moins. Mais il faut ménager un délai supportable pour les collectivités.

Les finances locales font partie de ces sujets sur lesquels il vaut mieux procéder à des études d'impact préalables. Certes, ce qui est accordé à ces collectivités, c'est autant qui ne bénéficiera pas à d'autres, et le montant du FPIC s'élève à 1 milliard d'euros. Mais la perte de son bénéfice aura des conséquences particulièrement brutales pour les collectivités concernées, alors même que les avantages que d'autres pourront retirer de cette évolution sont très limités. Dans ces conditions, il me semble que la meilleure solution consiste à revenir au dispositif antérieur, tout en prenant l'engagement de trouver une sortie en sifflet dans le cadre de la prochaine législature.