Intervention de Éric Straumann

Monsieur le président, mes chers collègues, lors d'un point d'étape, le 3 avril dernier, nous faisions état de difficultés majeures inhérentes au processus de remise en concurrence des concessions hydroélectriques tel qu'il avait été lancé en 2010.

Ces difficultés majeures étaient au nombre de cinq : la non-réciprocité du processus de remise en concurrence, la France étant le seul pays à ouvrir ses barrages à des producteurs étrangers de la façon proposée ; la hausse mécanique du prix de l'électricité, pour les ménages comme pour les électro-intensifs, qu'une telle remise en concurrence produirait mécaniquement ; les incertitudes pour le personnel des concessionnaires sortants non directement affecté aux ouvrages sous concession ; le manque de garanties offertes par la formule du cahier des charges en matière de régulation locale des usages de l'eau ; les risques qu'entraînerait une fragmentation des vallées pour la sécurité de notre système électrique.

Face à un tel constat, la nécessité d'élaborer des scénarios alternatifs à la remise en concurrence telle qu'elle avait été prévue s'imposait. Comment, en effet, se lancer dans un processus aussi lourd de conséquences pour notre mix énergétique, comment prendre une décision de politique énergétique aussi décisive, tout en ayant mené un travail soulignant les nombreuses imperfections de la solution envisagée ?

C'est à cette tâche que nous nous sommes attelés au cours des cinq mois qui ont suivi notre première présentation. Il devait s'agir d'une « mission flash ». Mais devant l'importance du sujet, nous avons demandé au président de la Commission, très impliqué dans notre réflexion, de nous octroyer un temps supplémentaire, de façon à approfondir nos recherches et notre travail. L'objet de la présentation d'aujourd'hui est de vous retranscrire les résultats auxquels nous sommes parvenus.

Confrontés à un choix de politique énergétique majeur, nous avons d'abord mené une réflexion sur les objectifs poursuivis. Bien sûr, nous avons particulièrement étudié le cadre juridique posé par le droit communautaire de la concurrence, dont nous nous sommes attachés à respecter les contraintes. Mais il nous a semblé qu'une approche où l'on définirait une politique à partir de contraintes juridiques, n'était pas suffisante, ou du moins n'était pas ce que l'on pouvait attendre d'une mission parlementaire. A travers une démarche constituant le « pendant positif » de notre travail critique sur le processus de remise en concurrence des concessions, nous avons tenté de mener une réflexion de politique énergétique. Cela impliquait de définir quels étaient les critères que devait remplir un scénario idéal de transition vers un nouveau mode de gestion des ouvrages hydrauliques.

Premier objectif : limiter la hausse des prix de l'électricité pour les ménages. Conséquence d'une succession de décisions passées, nous sommes désormais acculés à une gestion énergétique de l'urgence. La hausse des tarifs réglementés de 5 % du 1er août n'est qu'une étape, et sans doute faut-il s'attendre à ce qu'il y en ait d'autres d'une ampleur similaire. Il n'est que de rappeler les montants d'investissements à réaliser sur le parc nucléaire – 55 milliards d'euros –, le poids du financement des énergies renouvelables et des tarifs sociaux – couverts par les charges de CSPE, qui atteindront 10 milliards d'euros annuels en 2020 – pour mesurer à quel point les inquiétudes de nos concitoyens sur la hausse de leur facture d'électricité sont fondées. Vous les relayez d'ailleurs ici-même, lors de chaque réunion de commission dédiée au secteur de l'énergie, prouvant ainsi qu'il s'agit d'un enjeu économique et social central.

Dans un tel contexte, toute mesure permettant de nous donner un peu d'air sur les tarifs est la bienvenue. La proposition de loi du président de notre commission proposait de rebrasser les cartes par une facturation moins aveugle des énergies de réseau, qui aurait été fonction des besoins de chaque ménage. Mais l'on connaît tous quel fut son sort, en raison de la trop grande complexité du mécanisme.

Deuxième objectif : donner accès aux électro-intensifs à une électricité bon marché en période de pointe. Les ménages ne sont pas les seuls consommateurs à subir la hausse des prix de l'électricité. Alors que les électro-intensifs installés sur notre territoire disposaient autrefois d'un environnement très compétitif, avec un prix de l'électricité rivalisant avec les concurrents mondiaux, c'est de moins en moins le cas.

Lorsque nous avons rencontré leurs représentants au cours de la mission, ils nous ont fait part de la nécessité qu'ils avaient, pour maintenir une implantation durable en France, de disposer à la fois d'une grande visibilité, avec un cadre clair dès aujourd'hui et pour plusieurs décennies, et d'une électricité au coût de production, comme dans le cadre de l'ARENH.

Historiquement, nous sommes toujours parvenus à trouver des solutions pour maintenir une activité électro-intensive sur notre territoire. C'est ainsi que la France a longtemps compté parmi les pays leaders en matière de production de l'aluminium, par exemple.

Le processus de libéralisation du marché de l'électricité nous prive peu à peu de toute possibilité de faire du « sur-mesure », que ce soit par la suppression des tarifs verts ou par la très grande difficulté pour EDF de conclure des contrats de long terme,… Ainsi, dans le cas de Rio Tinto Alcan à Saint-Jean de Maurienne, il a été nécessaire d'investir en capital pour avoir le droit de fournir de l'électricité au coût de production. Vous voyez donc bien à quelles constructions contre-nature – ce n'est pas le métier d'EDF que de devenir producteur d'aluminium – nous sommes contraints de recourir pour que la métallurgie demeure une force de nos vallées de montagne …

Les choix effectués sur l'avenir du parc hydroélectrique français constituent un élément déterminant de notre politique énergétique à destination de l'industrie : souhaitons-nous, oui ou non, conserver des marges de manoeuvre pour sauver nos sites en difficulté ? Avons-nous l'ambition d'en attirer de nouveaux sur notre territoire ?

Nos concurrents européens – ceux-là même qui réclament l'ouverture à la concurrence des concessions hydrauliques –, ne se privent pas d'utiliser tous les moyens à leur disposition. La lecture du très récent rapport de la CRE (juin 2013), dressant une analyse comparative de la compétitivité des entreprises intensives en énergie en France et en Allemagne, est à cet égard très instructive. Les électro-intensifs allemands peuvent ainsi bénéficier, outre d'un éventail très large d'exonérations fiscales particulièrement avantageuses, d'une exonération partielle ou totale du tarif d'accès au réseau. La Commission européenne a annoncé, le 6 mars 2013, qu'elle allait procéder à une enquête approfondie sur l'aide potentielle que cela constituait en faveur des gros consommateurs allemands ; mais d'ici à ce que le processus aboutisse… Ainsi, alors qu'en 2013 le prix payé par un industriel Outre-Rhin était encore supérieur à celui acquitté par un industriel français, la situation devrait s'inverser en 2014.

Comme on peut le constater, il y a urgence ! Nous devons agir pour conserver l'un des éléments qui, historiquement, a joué en faveur de l'attractivité du territoire français : le prix de l'électricité.

Troisième objectif : parvenir à une gestion moderne et collaborative des usages de l'eau, bien public par excellence. Les barrages sont au centre d'un écosystème en permanente évolution, impliquant les habitants, leurs élus, les agriculteurs, les industriels, les professionnels du tourisme et leur public. Désormais, l'exploitant des barrages ne peut plus prendre tout seul les décisions de gestion de ses ouvrages, dès lors que celles-ci ont un impact décisif sur l'activité et la vie quotidienne de nombre d'acteurs.

Quel que soit le futur de nos barrages électriques, l'échelon local doit être associé de façon étroite à leur gestion. Nous vivons sur l'héritage d'un ancien système, si bien que tout reste encore à construire et que les situations diffèrent sensiblement selon les régions.

Fruit d'un processus particulier, le modèle de la CNR offre aux collectivités du Rhône un modèle particulièrement attractif. Elles sont présentes au conseil d'administration de la société et bénéficient de financements pour des missions d'intérêt général qui ont atteint 160 millions d'euros pour la période 2009-2013.

Certaines collectivités, parmi lesquelles l'Alsace, ont obtenu des conditions particulières lors d'un renouvellement récent de concessions ; mais ce fut au prix d'âpres négociations avec le concessionnaire sortant. Le conseil général du Haut-Rhin vient d'ailleurs de saisir le gouvernement sur la question des concessions hydroélectriques de la chaîne d'aménagement du canal d'Alsace sur le Rhin amont. En effet un chapelet de quatre installations hydroélectriques situées sur un canal latéral au Rhin, dont la prise d'eau se situe à Kembs et le rejet à Vogelgrun, est exploité par EDF, selon des concessions établies sans tenir compte du plancher de redevance de 25 % de la production défini dans l'article 35 de la Loi du 30 décembre 2006. Ces quatre installations produisent en moyenne 3 400 gigawattheures par an et devraient, de ce fait, générer une redevance de près de 42,5 millions d'euros par an, dont la moitié, soit 21,25 millions d'euros reviendraient aux Collectivités locales haut-rhinoises. Le rapport conjoint de l'Inspection générale des finances et des Conseils généraux des mines et des ponts de novembre 2006 préconisait que, dans le cas de chaînes d'aménagement, l'ensemble de la chaîne soit mis en concurrence. Cette disposition aurait donc dû être appliquée lors de la renégociation de la concession de Kembs, tête d'aménagement. Cette procédure s'est, de plus, faite sans concurrence contrairement à ce qu'exigeait la loi du 29 janvier 1993. Le fait que l'État n'ait pas jugé utile de relancer l'ensemble des concessions de cette chaîne hydroélectrique lors du renouvellement de la concession de Kembs en décembre 2010, et n'a de surcroît, pas souhaité appliquer les critères de la loi de 2006, prive le territoire d'une source importante de revenus. Cette situation est d'autant plus anormale que les aménagements similaires du Rhône, ont, eux, bénéficié d'une renégociation de leur concession en 2003, avant la date d'échéance des concessions, qui permet aux collectivités de ce secteur de percevoir annuellement 90 millions d'euros de redevance Cette renégociation au niveau des ouvrages du Rhône a pourtant été menée sept ans avant le nouvel arrêté de la concession de Kembs qui concerne des ouvrages en tout point similaire. Il y a eu un traitement différencié de deux régions françaises dans une République garante de l'application des mêmes règles sur l'ensemble du territoire national. La renégociation des concessions du Canal d'Alsace aurait donc, par parallélisme des procédures, dû être menée lors de la transformation en société anonyme d'EDF le 19 novembre 2004 lors de la publication du décret du 17 novembre 2004 et, en tout état de cause, au plus tard lors du renouvellement de la concession de Kembs en décembre 2010. Le référé de la Cour des Comptes du 21 juin 2013 recommande de renouveler au plus vite les concessions ne bénéficiant pas, a minima, des retombées de la loi de 2006. C'est pourquoi, je sollicite à titre personnel le renouvellement immédiat des concessions des quatre chutes du Rhin amont situées le long du canal d'Alsace entre Kembs et Vogelgrun, ou à défaut, l'ouverture immédiate de négociations avec l'exploitant pour, a minima, percevoir les retombées que notre territoire est en droit d'obtenir tant au titre de la loi de 2006 qu'au titre des mesures compensatoires soit au minimum plus de 50 millions d'euros par an pour les collectivités territoriale alsaciennes.

Le renouvellement des concessions a également pu être l'occasion de mettre en route des projets d'investissement très ambitieux, comme celui de Romanche-Gavet, où nous nous sommes rendus. De tels projets sont particulièrement bénéfiques pour l'ensemble de la vallée, à tous les points de vue (économique, environnemental, etc.).

Les collectivités territoriales qui ont sur leur territoire des ouvrages inclus dans les lots qui doivent être mis en concurrence prochainement pourront bénéficier d'une redevance sur le chiffre d'affaires ; mais la remise en concurrence ne concerne que 20 % de l'ensemble du parc hydraulique français. Pour les autres territoires, aucun changement n'est à venir d'ici de très longues années !

Il nous semble que de telles divergences de situation posent un véritable problème au regard du principe d'égalité, si cher au Conseil constitutionnel.

Quatrième objectif : préparer la transition vers un nouveau système énergétique, axée sur la montée en puissance des énergies intermittentes.

L'objectif fixé par le Président de la République est de diminuer la part du nucléaire dans le mix électrique pour la porter à 50 %. Si l'on prend comme hypothèse le maintien de la part de l'hydroélectricité à hauteur de 10 %, cela signifie que les sources de production intermittentes devront représenter 30 à 40 % du mix électrique si l'on ne veut pas voir augmenter les émissions de gaz à effet de serre.

Parvenir à de tels niveaux d'intermittence dans le système électrique exige de contrôler des moyens de production de pointe rapidement mobilisables, susceptibles d'assurer le back-up en période sans vent ou sans soleil. Ce rôle, seules les installations hydroélectriques sont aujourd'hui à même de le remplir. Elles joueront donc un rôle stratégique à l'avenir, que notre responsabilité est de ne pas sous-estimer.

Cinquième objectif : donner des garanties sur les emplois. L'hydroélectricité est une énergie produite localement. Les barrages et les centres techniques régionaux sont une source d'emploi importante dans des régions dont certaines sont en difficulté économique.

Les règles de gestion de notre parc hydroélectrique futures devront maximiser le potentiel d'emploi que constitue l'hydroélectricité, en donnant des garanties aux salariés des concessionnaires sortants sur leur maintien en poste, en favorisant le lancement de travaux d'optimisation de nos ouvrages et en contribuant à renforcer la position des industriels français dans le secteur de l'hydroélectricité.

Sixième objectif : contribuer à la construction d'une Europe de l'énergie. Le droit communautaire encadre fortement le régime des concessions, et ce dans tous les domaines. Mais les concessions hydrauliques sont-elles des concessions comme les autres ? De nombreux éléments nous ont incités à répondre par la négative à cette question, lors de notre présentation d'étape.

Il faut également s'interroger sur le cycle infernal dans lequel nous nous engageons. Jusqu'à présent, des dérogations nous permettent de sauvegarder le fonctionnement de notre réseau de distribution d'électricité, pierre angulaire de la péréquation tarifaire. Mais pour combien de temps encore ?

Derrière la question des règles juridiques réside une question de fond : vers quelle Europe de l'énergie nous dirigeons-nous ? Notre travail de recherche de solutions alternatives ne doit pas être vu comme une opposition de principe à l'Europe, mais comme une contestation du chemin emprunté, qui est de faire de la concurrence la seule méthode possible. Il y a une voie vers une véritable Union de l'énergie, qui ne soit pas un simple succédané des règles de la concurrence mais nous rapprocherait de la véritable ambition des pères fondateurs de la CECA : sortir de la compétition entre États membres pour aller vers une mutualisation des moyens.

Au sein du labyrinthe juridique dans lequel nous nous sommes aventurés, les six objectifs que nous avons dégagés ont joué le rôle de fil d'Ariane : c'est en partant d'eux que nous avons élaboré des scénarios alternatifs. Ils nous ont permis d'étalonner les mérites respectifs de chacune des pistes envisagées, pour ne retenir que celles qui apportaient de réelles améliorations au processus actuel de remise en concurrence barrage par barrage.

Le premier scénario est celui de la méthode du barycentre. Ainsi que l'a laissé entendre la réponse ministérielle, en date du 27 août dernier, à un référé de la Cour des comptes sur le retard dans le renouvellement des concessions hydroélectriques, il s'agit du scénario privilégié à ce stade par le gouvernement.

La méthode des barycentres consiste à aménager le processus de remise en concurrence en favorisant la création de lots unifiés sur une même vallée.

Aux termes de la note adressée par les ministres de l'économie et des finances, du budget et de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, la méthode du barycentre « consiste à regrouper les concessions préalablement à la mise en concurrence, de façon à créer un ensemble cohérent avec une date d'échéance unique. Cette date serait obtenue en pondérant les dates d'échéance des différents contrats au prorata des différents revenus générés ». En des termes moins administratifs, il s'agit de raccourcir la durée des contrats les plus longs et de rallonger celle des contrats les plus courts d'une même vallée pour les faire se terminer à une même date.

Les avantages d'une telle solution ont été pointés par le document adressé par le gouvernement à la Cour des comptes.

Premier avantage, en permettant un regroupement par vallées, la méthode des barycentres permet d'améliorer la gestion future des ouvrages hydrauliques situés sur une même chaîne. Le processus de remise en concurrence initial propose des vallées qui ne sont pas toutes cohérentes hydrauliquement. Des regroupements de concessions ont déjà été effectués en choisissant la solution de l'alignement « au plus tôt » : l'harmonisation des dates d'échéance des concessions d'une même vallée se fait sur la date d'échéance la plus proche et les candidats doivent racheter la durée du contrat restant au concessionnaire sortant en lui versant des indemnités d'éviction.

Mais cette méthode n'a pu être appliquée partout : lorsque la date d'échéance de certains ouvrages de la vallée était vraiment trop éloignée, le coût du rachat de la durée de contrat restant à courir était trop élevé. C'est pourquoi certains regroupements proposés sont insatisfaisants car ils ne conduisent pas à l'attribution d'un lot cohérent à un concessionnaire unique.

La solution de l'alignement « au plus tard » est impossible juridiquement : proroger les contrats qui arrivent à échéance le plus tôt jusqu'à la date d'échéance des contrats les plus tardifs constitue une modification substantielle du contrat non justifiée d'un point de vue économique, et donc une atteinte au droit de la concurrence. Cela peut en outre être considéré comme une aide d'État attribuée au concessionnaire sortant.

Dans le cas de vallées dont les contrats ont des dates d'échéance très éloignées entre elles, comme le Drac, Bissorte ou Brillane-Largue, la solution du barycentre permet de repousser la date de changement de concessionnaire de plusieurs années et ainsi de former des ensembles hydrauliquement cohérents.

Deuxième avantage, elle accroît les retombées financières pour l'État en supprimant les pertes engendrées par les délais glissants et les indemnités d'éviction. L'origine du référé de la Cour des comptes se trouve dans ce phénomène des délais glissants. Ainsi la Cour écrivait-elle que certaines concessions « n'ont pas été renouvelées et sont prorogées aux conditions antérieures, ce qui retarde d'autant l'application de la redevance. C'est le cas, notamment, pour les concessions arrivées à échéance en 2011 et 2012 et pour lesquelles une mise en concurrence était prévue. »

La méthode des barycentres apporte une réponse particulièrement astucieuse au retard pris par l'État dans la procédure. En effet, comme elle est calculée à partir des dates d'échéance contractuelles, et ce peu importe que ces dates aient été dépassées, tout se passe comme si l'on percevait des redevances à partir de la date d'échéance du contrat, même si celui-ci a tardé à être renouvelé.

La suppression des indemnités d'éviction accroît également les recettes pour l'État. Ces indemnités sont certes payées par les concessionnaires, mais plus elles sont élevées, plus le montant de redevance qu'ils sont prêts à payer diminue. Or, le rachat des indemnités d'éviction s'effectue à un taux d'actualisation du secteur privé (de l'ordre de 6 %), contre un taux d'actualisation de 4 % généralement admis pour l'État.

Troisième avantage, elle permet de diminuer l'engorgement de l'administration en retardant la date de remise des ouvrages. La remise en concurrence est un processus particulièrement lourd, très risqué pour l'État, dont les moyens humains sont sans cesse rognés. Par conséquent, elle a pris un retard important : les premières remises d'ouvrage au nouveau concessionnaire pourraient intervenir, dans le meilleur des cas, en 2017.

Mais grâce à la méthode des barycentres, la date effective de remise des ouvrages pourra être la même que dans le cas de la remise en concurrence classique, et ce en gommant tout retard !

Quatrième élément, que nous hésitons à qualifier d'avantage : elle favorise les nouveaux entrants en supprimant les indemnités d'éviction. La méthode des barycentres est particulièrement favorable à la concurrence, car elle permettra aux entreprises de toutes tailles de candidater. Dans la période de grande fragilité financière que traversent les énergéticiens européens, ces derniers apprécieront sans doute le geste effectué par la France.