Intervention de Claude de Ganay

Je tiens à remercier tous les membres de la commission de la Défense d'avoir accepté ma candidature en tant que rapporteur de la proposition de loi visant à renforcer les conditions d'accès aux installations nucléaires de base (INB). Dès lors que je suis muni d'un tel mandat, je ne me rends coupable d'aucun délit d'intrusion, contrairement à certaines personnes que nous allons évoquer au cours de cette réunion…

Le texte dont nous débattons aujourd'hui est déjà ancien, puisque je l'ai déposé, avec plusieurs collègues du groupe UMP, il y a près d'un an et demi. À l'époque, il s'agissait d'ouvrir le débat et d'alerter les pouvoirs publics sur la nécessité de faire évoluer les dispositions législatives relatives à la protection des installations nucléaires civiles.

La protection des installations civiles abritant des matières nucléaires et, en particulier, des centrales, est un sujet de préoccupation majeure depuis de nombreuses années, compte tenu de leur sensibilité intrinsèque et de la multiplication d'événements de nature à mettre en doute leur sécurité et la fiabilité de leurs mesures de protection.

Naturellement, les pouvoirs publics, dont le Parlement, ne sont pas restés inactifs. En témoignent, pour n'évoquer que les exemples les plus récents, les débats menés dans le cadre de la loi de programmation militaire 2014-2019, le travail effectué par notre collègue Daniel Boisserie à l'occasion du projet de loi de finances pour 2015 et les auditions récemment organisées par l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) sur la question des survols de centrales par des drones.

Toutefois, les intrusions ou tentatives d'intrusion illégales, répétées et de plus en plus régulières, de militants à l'intérieur d'installations nucléaires civiles, continuent de représenter un défi majeur pour les pouvoirs publics comme pour les opérateurs du secteur.

En outre, les événements tragiques qu'a vécus notre pays en ce début d'année confèrent à ce débat une acuité particulière et rendent d'autant plus nécessaire et urgente l'adaptation du régime de protection de telles installations.

Je commencerai par faire quelques rappels, qui semblent relever de l'évidence, mais qu'il n'est pas inutile de formuler. Les installations civiles abritant des matières nucléaires, gérées par le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), EDF et Areva constituent des installations extrêmement sensibles. En outre, le secteur du nucléaire revêt une importance énergétique, stratégique, économique et sociale considérable dans notre pays et pour notre pays.

Je rappelle d'ailleurs que l'énergie fait partie des douze secteurs d'activité d'importance vitale définis dans un arrêté du Premier ministre. À ce titre, il doit faire l'objet de mesures de protection particulières pour tout ou partie de ses activités, installations et systèmes de production.

Un document de référence, la directive nationale de sécurité (DNS), décrit l'ensemble des menaces susceptibles de peser sur les installations nucléaires et les mesures à mettre en oeuvre pour y faire face. La DNS étant classée « confidentiel défense », il est impossible de dresser une liste détaillée et exhaustive de l'ensemble des risques pesant sur ces sites. Pour ce qui concerne les centres nucléaires de production d'électricité (CNPE), l'une des menaces principales a trait à l'action d'agresseurs internes ou externes aux installations dans le dessein de dérober de la matière nucléaire à des fins de fabrication d'un engin nucléaire ou dans le but de procéder à un sabotage susceptible de porter atteinte à la santé des personnes et à l'environnement. Je rappelle à cet égard que notre pays compte cinquante-huit réacteurs nucléaires, et que la moitié de la population française vit à moins de quatre-vingts kilomètres d'une centrale.

Sans vouloir paraître excessivement alarmiste, je considère que nous devons rester conscients que le risque terroriste n'est pas une simple vue de l'esprit ou le produit d'une paranoïa sans fondement. Les attaques, prises d'otages et meurtres abjects perpétrés il y a trois semaines dans notre pays nous le rappellent cruellement, de même que les attaques ayant visé des installations énergétiques à l'étranger ces dernières années : en juillet 2010 sur la centrale hydroélectrique de Baksan dans le Caucase russe ; en janvier 2013 sur le site gazier d'In Amenas en Algérie ; en avril 2013 sur la centrale thermique de Peshawar au Pakistan ; en mai 2013 sur l'usine de traitement d'uranium Somaïr, filiale d'Areva, au Niger.

À ce jour, nos centrales nucléaires n'ont eu à subir ni attaque terroriste ni sabotage. En revanche, elles ont fait l'objet d'actions, souvent massives et parfaitement organisées, de la part de militants déterminés et bien équipés. De telles actions ne relèvent naturellement pas de la « menace de référence » et ne présentent pas de risque majeur tant qu'elles restent le fait de simples militants. Elles n'en demeurent pas moins préoccupantes, car l'intrusion sur un site nucléaire n'est pas un acte anodin.

Depuis 2009, la sécurité des CNPE est assurée par des pelotons spécialisés de protection de la gendarmerie (PSPG). Depuis cette date, ce sont 156 personnes qui ont été interpellées lors d'intrusions ou de tentatives d'intrusion.

Ces infractions particulièrement graves, puisqu'elles visent des sites sensibles, sont certes condamnées par la justice. Toutefois, les peines sont toujours relativement clémentes. Cela ne s'explique pas par un laxisme particulier du juge, mais pas l'inadaptation de notre dispositif juridique.

Au-delà des intrusions, je souhaiterais rapidement évoquer une problématique récente : les survols de drones. Depuis le 10 septembre dernier, dix-neuf sites abritant des matières nucléaires ont été illégalement survolés par ces aéronefs télépilotés, au cours de quarante épisodes distincts. Parmi les dix-neuf sites visés, on compte quatorze centrales nucléaires. Nous avons appris récemment que le palais de l'Élysée n'était pas épargné par ce phénomène. Ces survols ont créé un grand émoi, et ont suscité une forte réaction médiatique. Vingt-six procédures judiciaires sont en cours afin de lever le voile sur ces actions.

Il convient de ne pas être alarmiste. À ce stade, les engins utilisés ne sont pas de nature à constituer un risque radiologique. Il s'agit d'appareils de taille relativement réduite, à faible autonomie et ne disposant pas d'une grande capacité d'emport. Mais force est de constater que la multiplication de ces survols sur une période assez courte et la simultanéité de certaines actions supposent un degré d'organisation et de coordination qui conduisent à écarter les survols accidentels. Il s'agit de faire la lumière sur ces actes ; c'est ce que doivent permettre les procédures judiciaires en cours.

Par ailleurs, ces appareils pourraient représenter une menace plus sérieuse à l'avenir. On peut évoquer les risques de collecte d'informations sensibles, d'intrusion, voire d'endommagement, de sabotage ou d'action terroriste.

Des dispositions juridiques existent pour prévenir ces survols. Notre droit assimile les drones à des aéronefs classiques et, en conséquence, les mêmes interdictions de survol s'appliquent à eux. Je pense notamment à l'interdiction de survol des centrales dans un périmètre de cinq kilomètres autour d'elles, et de 1 000 mètres au-dessus d'elles. Il n'y a donc pas à proprement parler de « vide » juridique. Toutefois, les techniques actuelles de détection et les dispositions pénales en vigueur ne semblent pas adaptées à ce nouveau type d'appareils.

Il n'est pas possible, à ce stade, d'apporter une réponse législative satisfaisante à cette problématique, tant les questions techniques et juridiques restent nombreuses. Le Premier ministre a lancé une démarche interministérielle coordonnée par le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Il convient de saluer cette initiative qui vise à évaluer les risques et les menaces que représentent les drones, à envisager l'adaptation du régime juridique existant et à déterminer la réponse capacitaire qu'il faut apporter à cette question, notamment dans le domaine de la détection et de la neutralisation.

J'en reviens à la question des intrusions sur les sites civils abritant des matières nucléaires : je souhaiterais aborder deux points avant de vous présenter le dispositif de la proposition de loi et les modifications que je vous propose d'y apporter.

Le premier concerne les avancées législatives récentes, dont la commission de la Défense a pris l'initiative, et qui ont permis d'améliorer la réglementation aux abords des sites civils abritant des matières nucléaires. En effet, lors des débats sur la loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2014 à 2019, Daniel Boisserie a déposé un amendement habilitant le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnances afin de renforcer la protection des installations nucléaires. L'amendement a été adopté en commission, puis en séance publique. Cette initiative bienvenue a permis d'introduire dans le code général des collectivités territoriales un nouvel article L. 2215-10, qui permet aux préfets de réglementer la circulation et le stationnement de véhicules dans un rayon de cinq kilomètres autour de ces sites.

En revanche, aucune adaptation du régime pénal n'a été effectuée. C'est le second point que je souhaite aborder avant de formuler quelques propositions en la matière. Notre réponse pénale aux cas d'intrusion reste totalement inadaptée, compte tenu de la sensibilité des sites nucléaires et des risques potentiels liés à une remise en cause de leur intégrité. Aussi surprenant que cela puisse paraître, il n'existe aucun délit spécifique punissant l'intrusion illégale dans des installations civiles abritant des matières nucléaires. En l'absence de régime adapté, le juge fait au mieux avec les seules armes juridiques dont il dispose. En l'occurrence, les magistrats retiennent régulièrement le délit de violation de domicile ! J'insiste sur ce point : le fait de pénétrer illégalement dans un site civil abritant des matières nucléaires est juridiquement poursuivi et puni de la même manière que l'intrusion dans un appartement.

Chacun, quelles que soient son affiliation politique et ses convictions, peut reconnaître qu'il y a là un problème auquel il convient de remédier. Tel est l'objet de la proposition de loi.

J'ai rappelé que j'ai déposé ce texte il y a déjà longtemps, sans d'ailleurs méconnaître les limites juridiques et opérationnelles du dispositif proposé à l'époque. Mais, depuis septembre 2013, le contexte a changé. En 2014, les intrusions ou tentatives d'intrusion se sont multipliées, touchant plusieurs centrales, impliquant des dizaines de militants bien équipés et très organisés. J'ai également eu la chance de pouvoir échanger de manière très constructive avec l'ensemble des acteurs concernés et intéressés : notre collègue Daniel Boisserie, les services du Gouvernement, la gendarmerie, les opérateurs. Je profite de cette intervention pour les remercier. Enfin, l'inscription à l'ordre du jour de la proposition de loi m'a convaincu de la nécessité de remettre l'ouvrage sur le métier, afin d'aboutir à un dispositif efficace et satisfaisant pour l'ensemble des parties.

C'est le sens de l'amendement que j'ai déposé. Les peines de base qu'il propose sont identiques à celles prévues pour intrusion frauduleuse dans une installation affectée à l'autorité militaire ou placée sous son contrôle : un an d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende. À titre de comparaison, les mêmes peines sont prévues pour usurpation d'identité ou outrage à magistrat.

Le fait d'encourager, d'inciter ou de provoquer à commettre ce délit est puni des mêmes peines, lorsqu'il est suivi d'effet.

Le dispositif prévoit par ailleurs une échelle de peines plus sévères en fonction de trois niveaux de circonstances aggravantes. Premièrement, elles sont portées à trois ans de prison et à 45 000 euros d'amende lorsque l'infraction est commise en réunion ; lorsque son auteur prend indûment la qualité d'une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public ; ou lorsque l'infraction est précédée, accompagnée ou suivie d'un acte de destruction, dégradation ou détérioration. Deuxièmement, elles sont portées à cinq ans d'emprisonnement et à 75 000 euros d'amende lorsque deux de ces trois circonstances sont cumulées. Troisièmement elles sont portées à sept ans d'emprisonnement et à 100 000 euros d'amende lorsque l'infraction est commise en bande organisée, ou avec l'usage ou la menace d'une arme. La tentative de commettre les délits précités est punie des mêmes peines.

Enfin, le dispositif prévoit des peines complémentaires « classiques » applicables aux personnes physiques : par exemple l'interdiction de détenir ou de porter, pour une durée de cinq ans, une arme soumise à autorisation ; ou la confiscation de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction. En ce qui concerne les personnes morales : outre l'amende, peine de droit commun qui leur est applicable en application des articles 131-37 et 131-38 du code pénal, celles-ci pourront encourir une peine complémentaire de confiscation et d'affichage ou de diffusion de la décision de justice les condamnant.

Il est évident – mais il est parfois bon de rappeler les évidences – qu'il s'agit de peines maximales et non de peines plancher. Les condamnations seront laissées à l'appréciation du juge, en fonction des cas d'espèce et des circonstances.

Je ne suis pas naïf. Il est évident que ce dispositif ne dissuadera pas des terroristes déterminés, en particulier ceux qui se réclament d'un terrorisme médiatique et sacrificiel, par nature aveugle aux condamnations encourues. Mais il pourra priver de tels individus d'une possibilité d'intrusion sur des sites sensibles. En effet, si les organisations à l'origine des intrusions sont effectivement non violentes, on ne peut pas totalement écarter le risque que de faux militants malintentionnés et dangereux s'infiltrent en leur sein. Ce risque est d'autant plus grand que, d'une part, ces organisations n'ont évidemment pas vocation à « filtrer » leurs adhérents en amont et que, d'autre part, les groupes investissant les sites nucléaires sont souvent multinationaux et peuvent donc comporter des individus inconnus des forces de l'ordre françaises.

En réduisant le nombre d'intrusions « politiques » par leur caractère dissuasif, les peines proposées permettraient aussi de diminuer le risque d'actions réellement malveillantes. Elles permettraient par ailleurs aux forces de sécurité d'être mieux à même de faire la distinction entre les différentes catégories d'intrus, ce qui rendrait leur action et leur réponse plus efficaces. L'enjeu du renforcement de la réponse pénale est de leur permettre de ne pas avoir de doute quant aux intentions des intéressés. Or, on peut raisonnablement penser que les personnes qui chercheraient à s'introduire sur les sites en dépit des nouvelles peines encourues ne seraient pas animées d'intentions pacifiques.

Précision importante, une telle évolution de notre régime juridique ne priverait les militants antinucléaires d'aucune liberté publique et d'aucun droit fondamental constitutionnellement reconnu et protégé. En effet, la liberté d'expression et de manifestation peut parfaitement s'exercer à l'extérieur des sites nucléaires, sans pour autant réduire la force ou la portée du message de ceux qui en usent. Il ne s'agit pas d'un texte contre les antinucléaires, mais pour la protection d'installations sensibles dont chacun peut reconnaître qu'il ne s'agit pas de sites comme les autres.

Si, malgré ces explications, certains sont tentés d'invoquer la violation de la liberté d'expression, je leur soumettrai la comparaison suivante : s'ils avaient des griefs à l'encontre du service public hospitalier, s'ils souhaitaient par exemple alerter l'opinion publique sur les mauvaises conditions d'asepsie dans certains établissements, leur viendrait-il à l'esprit d'aller manifester dans le bloc opératoire, en pleine intervention chirurgicale, pour donner plus de poids à leur argumentation ? Probablement pas.

En réalité, la vocation de ce dispositif étant dissuasive, j'espère qu'il ne sera jamais mis en oeuvre. Il vise en effet d'abord à décourager, et non à punir. Mais, grâce à lui, les forces de sécurité pourront concentrer toute leur attention sur les véritables menaces et enjeux de sécurité et remplir la mission pour laquelle elles sont entraînées et formées : non pas courir derrière des militants, mais lutter contre le terrorisme nucléaire. En somme, ce texte vous propose une solution gagnant-gagnant.

Si cette commission et, demain, le Parlement adoptent la présente proposition de loi, les pouvoirs publics auront pris leurs responsabilités. Il reviendra alors aux opérateurs de faire de même en consentant les investissements nécessaires pour assurer une protection maximale des installations nucléaires. C'est le sens de la réglementation relative à la protection et au contrôle des matières nucléaires, de leurs installations et de leur transport. Elle prévoit un plan de mise en conformité du parc avec les nouvelles exigences de sécurité. La date butoir du 1er juillet 2016 ne sera sans doute pas respectée, mais les opérateurs doivent tout faire pour avancer au maximum à ce sujet. En tout état de cause, ils ne pourront plus tirer argument de l'inadaptation du régime juridique pour retarder certains investissements.

Ce texte n'est ni de droite ni de gauche : c'est simplement un texte nécessaire, et je crois que ce constat est largement partagé, au-delà des appartenances politiques. De fait, il a été élaboré en bonne intelligence, dans une grande concertation et une totale transparence entre le Parlement et le Gouvernement, entre la majorité et l'opposition.

Au regard des conditions d'élaboration de ce texte et de la sensibilité du sujet, et compte tenu du contexte particulier que connaît notre pays en ce début d'année, je suis persuadé que notre commission et, dans une semaine, l'Assemblée nationale peuvent adopter la proposition de loi.

Je ne suis pas particulièrement friand de grandes déclarations lyriques. Mais, à un moment où tous évoquent « l'union nationale », et sans surestimer la portée du texte, je pense que son adoption par la commission de la Défense enverrait un premier signal fort et concret prouvant que, face à des problèmes qui dépassent les clivages politiques, majorité et opposition peuvent travailler en bonne intelligence et proposer des solutions communes. Ainsi, nous aurions accompli notre travail de députés.