Intervention de Bernard Cazeneuve

Je vous remercie de m'avoir invité à apporter à votre commission d'enquête des précisions sur un sujet aussi important que douloureux.

La vocation première du maintien de l'ordre est de permettre l'exercice des libertés publiques, en particulier du droit de manifester son opinion en toute sécurité. Dans ce cadre, la mission des forces de sécurité consiste à permettre à tous les citoyens, quelles que soient leurs opinions ou leurs revendications, d'exercer leur droit à s'exprimer, à protester et à manifester. À ce titre, les forces mobiles de la gendarmerie et de la police remplissent pleinement une mission républicaine, nécessaire et souvent difficile.

Quelques jours après que la liberté d'expression a fait l'objet dans notre pays d'un attentat d'une exceptionnelle violence, il est bon de rappeler que la liberté de manifester relève, comme la liberté de la presse, de la liberté d'expression telle que définie à l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : « La libre communication des pensées et des opinions est l'un des droits les plus précieux de l'homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi. »

La liberté de manifester, réglée, comme la liberté de la presse, par la norme et le droit, implique que les manifestants eux-mêmes respectent la loi et renoncent à l'exercice de la violence. Cet équilibre n'est pas nouveau. En 1906, Georges Clemenceau, récemment nommé ministre de l'intérieur, avait parlé en ces termes aux grévistes de Lens : « La grève constitue pour vous un droit absolu et qui ne saurait vous être contesté. Mais j'ajoute que dans une République, la loi doit être respectée par tous. Donc soyez calmes ! Vous n'avez pas vu de soldats dans la rue, vous n'en verrez pas si vous respectez les droits de chacun, si vous respectez les personnes et les propriétés. » Depuis un siècle, les techniques du maintien de l'ordre ont évolué. Les brigades mobiles de gendarmerie ont été créées au lendemain de la Première Guerre mondiale, pour éviter que les régiments de ligne de l'armée ne soient chargés de cette tâche. Mais le principe reste et il permet aux citoyens de manifester librement leurs opinions sans compromettre leur sécurité.

Avant de revenir sur le drame de Sivens et sur les conséquences que j'ai voulu en tirer, je crois utile de rappeler ce qu'est le cadre républicain du maintien de l'ordre, les postures opérationnelles qu'il implique et les formes nouvelles de menaces auxquelles nous sommes amenés à répondre.

La liberté de manifestation s'inscrit dans un cadre juridique précis qui soumet les organisateurs à une obligation de déclaration préalable auprès de l'autorité administrative compétente. Cette dernière peut alors prendre des mesures restreignant l'exercice de la liberté de manifestation allant jusqu'à l'interdiction, mais elle ne peut le faire qu'en cas de risque établi de trouble à l'ordre public, et de manière proportionnée et motivée.

L'interdiction d'une manifestation doit demeurer exceptionnelle. L'an passé, sur le ressort de la préfecture de police de Paris, qui compte de loin le plus grand nombre de manifestations organisées en France, seules cinq d'entre elles ont été interdites sur un total de 2 047 manifestations revendicatives déclarées. Celles qui l'ont été présentaient des risques insupportables, à l'image de trois manifestations dont nous savions qu'elles pouvaient déboucher, à Paris et à Sarcelles, sur des violences antisémites, que leurs organisateurs n'étaient nullement en mesure de prévenir. J'ai pris la décision de les interdire, que j'ai publiquement assumée. Le droit de manifester est sacré, mais dès lors que des risques de débordement antisémites sont annoncés avant même le début de la manifestation, ceux-ci doivent être prévenus.

De la même manière, les forces de l'ordre ne sont autorisées à faire usage de la force face aux manifestants que dans certaines circonstances exceptionnelles : trouble grave à l'ordre public, émeute, voire de l'insurrection. Cet usage est donc soumis à des conditions de nécessité et de proportionnalité, ainsi qu'à un formalisme particulièrement exigeant et protecteur. Conformément à ces principes, la gradation des moyens mis en oeuvre permet une adaptation permanente et une prise en compte différenciée des comportements au sein des attroupements. L'emploi judicieux des munitions, dont la portée et les effets correspondent à la progressivité recherchée, et leur maîtrise constante, doivent répondre à cette exigence démocratique.

Le respect de ces principes, mais aussi le souci constant de l'apaisement face aux foules qu'elles doivent protéger, guident l'action quotidienne de nos forces de sécurité, qu'il s'agisse des forces territoriales ou de celles plus particulièrement chargées du maintien de l'ordre. Ces principes sont au coeur de l'enseignement dispensé dans les écoles de formation des compagnies républicaines de sécurité (CRS) et des escadrons de gendarmerie mobile (EGM). Lors de mon déplacement à Saint-Astier, le 6 octobre, j'ai pu me rendre compte de la qualité de l'instruction dispensée au Centre national d'entraînement des forces de gendarmerie, que beaucoup de pays étrangers nous envient. Vous avez prévu de vous y rendre, dans le cadre de vos travaux. Cette visite vous permettra d'entrer dans le coeur de la formation au maintien de l'ordre.

Nous devons rendre hommage, comme l'ont fait beaucoup de nos compatriotes le 11 janvier dernier, à l'engagement, au courage et à l'abnégation des unités de maintien de l'ordre. Durant l'année écoulée, celles-ci ont été régulièrement mises à contribution. Elles sont intervenues dans des situations de conflit particulièrement tendues, comme lors des violentes manifestations qui se sont déroulées en Bretagne – à Morlaix ou contre les portiques écotaxe. Elles se sont également exposées à Notre-Dame des Landes et à Sivens. Elles ont fait face à de nombreux mouvements revendicatifs, en province comme à Paris. Enfin, elles ont oeuvré dans des contextes très délicats sur les territoires d'outre-mer, notamment en Nouvelle-Calédonie ou à Mayotte. Le prix qu'elles ont payé pour garantir la liberté de manifester tout en protégeant nos concitoyens contre les violences a été particulièrement élevé, puisque 387 gendarmes mobiles et CRS ont été blessés l'an passé à l'occasion d'un engagement opérationnel en maintien de l'ordre. Signe des temps, le nombre de ces blessés a fortement augmenté ces dernières années : il était de 175 en 2012, et de 338 en 2013.

Sur un plan opérationnel, la doctrine française du maintien de l'ordre repose sur le souci de limiter au maximum les contacts physiques et les violences qu'elles peuvent entraîner. Il s'agit d'abord de maintenir les manifestants à distance des forces de l'ordre pour que, même en cas de violences exercées contre elles, les blessures sérieuses soient évitées de part et d'autre. La doctrine repose aussi sur le principe de gradation de la réponse, proportionnée à l'évolution de la physionomie de la manifestation, lorsque des violences apparaissent. Pour ce faire, depuis des décennies, les forces de l'ordre s'appuient sur une gamme de munitions permettant d'adapter leur posture : grenades lacrymogènes simples, grenades de désencerclement, grenades lacrymogènes à effet de souffle.

Ces postures opérationnelles, et les équipements qui les rendent possibles, ont été perfectionnés peu à peu. Les événements de mai 1968 ont amené à rechercher des solutions nouvelles pour disperser des manifestants agressifs ou regroupés derrière des barricades. Les années suivantes, les premiers véhicules blindés à roues de la gendarmerie sont apparus, les tenues ont été adaptées et une formation dédiée a été mise en place. En 1986, la mort tragique de Malik Oussekine a amené à dissoudre le peloton de voltigeurs motocyclistes. Vingt ans plus tard, les émeutes urbaines de 2005 ont conduit à repenser l'organisation des escadrons de gendarmerie mobile, désormais dotés de quatre pelotons au lieu de trois, ce qui leur permet de gagner en souplesse d'emploi et en réactivité, pour faire face à des fauteurs de troubles de plus en plus mobiles et organisés. L'équipement individuel s'est également amélioré pour renforcer la protection des personnels.

Aujourd'hui, notre pays et nos forces mobiles sont confrontés à nouvelles formes de contestation sociale, qui posent des problèmes pour partie inédits. De plus en plus souvent, les rassemblements institutionnels classiques sont marqués par l'intervention séparée de groupes structurés, organisés et violents. Leurs méfaits couvrent un large spectre, du vol au saccage organisé, jusqu'à l'agression caractérisée des forces de l'ordre. Il ne s'agit pas de casseurs au sens traditionnel du terme car les participants à ces actions violentes préparent leurs actions de manière professionnelle et méthodique. Ils suivent des stages de résistance, bénéficient de soutien logistique, d'assistance médicale ou juridique, et s'équipent de dispositifs de protection leur permettant de résister aux moyens employés par les unités de maintien de l'ordre. Rompus aux nouvelles technologies, ces groupes structurés se caractérisent par une intelligence collective développée, construite sur l'anticipation, l'observation des forces et l'expérience.

Ces manifestants violents ne fonctionnent plus de manière étanche et hermétique. Les catégories auxquelles ils appartiennent se mélangent autour de causes autrefois étrangères à leurs préoccupations. Il n'est donc plus rare de voir des Black Blocs associés dans l'action à des individus a priori moins politisés issus de la mouvance des raveurs, à des adeptes des flash mobs, aussi bien qu'à des altermondialistes ou à des groupes issus des mouvements anarchistes ou radicaux. Dans d'autres cas, comme on l'a vu au cours de certaines manifestations de juillet 2014, certaines franges de l'islamisme radical peuvent faire cause commune avec des groupes de supporters de football liés à des mouvements identitaires. Le Service central du renseignement territorial joue un rôle important pour permettre aux forces mobiles d'anticiper ces regroupements lorsqu'ils surviennent et d'en tirer les conséquences opérationnelles.

Enfin, le phénomène des « zones à défendre » (ZAD), selon la terminologie employée par les militants radicaux, pose des problèmes spécifiques. Il est difficile d'en déloger les occupants illégaux, disséminés sur de vastes terrains, souvent accidentés, situés en pleine nature, pour faire respecter les décisions de justice. Les plus déterminés d'entre eux se sont préparés de façon méthodique à résister à l'intervention des forces de sécurité, en leur tendant toutes sortes de pièges. Ils savent tirer parti de la présence, ponctuelle ou durable, de manifestants ou de sympathisants non-violents, parmi lesquels des femmes et des enfants. Cette situation crée pour les forces de l'ordre des conditions d'intervention très différentes de celles qu'elles connaissent lors des manifestations en centre-ville ou des émeutes urbaines.

C'est en ayant présent à l'esprit le cadre juridique qui régit l'intervention des forces de l'ordre, l'évolution de la doctrine du maintien de l'ordre et l'apparition de formes de contestation nouvelles que nous devons analyser le drame de Sivens, où, dans la nuit du samedi 25 au dimanche 26 octobre, un jeune manifestant, Rémi Fraisse, est mort lors d'une opération de maintien de l'ordre public.

La mort d'un jeune homme de vingt et un ans constitue toujours une tragédie. Nous devons nous incliner devant la douleur de sa famille et de ses proches et leur exprimer notre compassion dans cette épreuve terrible, mais je dois également, en tant que ministre de l'intérieur, tirer toutes les conséquences de ce drame et faire en sorte qu'il ne puisse pas se reproduire.

C'est pourquoi, tout en veillant à ce que l'enquête judiciaire puisse se dérouler dans des conditions de transparence et d'indépendance exemplaires, j'ai immédiatement déclenché deux enquêtes administratives. La première, confiée conjointement aux inspections générales de la police et de la gendarmerie nationales, portait sur la pertinence et les conditions de l'emploi de munitions explosives dans les opérations de maintien de l'ordre. La seconde, confiée à l'inspection générale de la gendarmerie nationale, concernait le déroulement des opérations de maintien de l'ordre à Sivens. Le général de corps d'armée Pierre Renault, chef de cette inspection générale, a déjà eu l'occasion d'en exposer devant la commission des lois de l'Assemblée nationale, le 2 décembre dernier, les principales conclusions.

Après la remise du premier rapport d'expertise, j'ai rendu publique, le 13 novembre, une première série de décisions que je souhaite rappeler.

La mort de Rémi Fraisse, par l'effet direct d'une grenade offensive, posait clairement la question du maintien en service de cette munition dans la gendarmerie, qui en était seule dotée. Parce qu'une grenade offensive avait tué un jeune homme de vingt et un ans et que cela ne devait plus jamais se produire, j'ai décidé d'en interdire l'utilisation dans les opérations de maintien de l'ordre.

Dans le même temps, j'ai décidé de durcir les modalités d'emploi des grenades lacrymogènes à effet de souffle, dites « GLI » (grenades lacrymogènes instantanées). Des instructions ont d'ores et déjà été diffusées afin que leur utilisation se fasse désormais dans le cadre d'un binôme, composé du lanceur lui-même et d'un superviseur ayant le recul nécessaire pour évaluer la situation et guider l'opération. Moins puissantes que les grenades offensives, mais nécessaires au maintien à distance, elles sont indispensables à la gradation de la réponse pour protéger tout à la fois les forces de l'ordre et les manifestants violents contre les conséquences dommageables d'un contact.

Au-delà de ces mesures concernant les armes, j'ai souhaité poursuivre un travail plus profond sur notre pratique du maintien de l'ordre. Pour partie en cours, les réflexions s'articulent autour de trois axes : la prévention et l'information des manifestants, la modernisation du cadre juridique de notre intervention, la transparence. Mon ministère regardera de près les travaux de votre commission et ses conclusions, qu'il intégrera à sa réflexion.

En premier lieu, nous devons en permanence expliquer les règles juridiques et les moyens employés par les forces pour prévenir les risques de débordement. Avant chaque manifestation, chaque fois que c'est possible, nous devons travailler avec les organisateurs pour mieux étudier le contexte, les enjeux et les risques. Lors des opérations de maintien de l'ordre, le dialogue doit être maintenu avec les manifestants pacifiques et leurs représentants. Dans le souci de les informer clairement sur l'évolution de la posture des forces de l'ordre, j'ai donné instruction de revoir le libellé des sommations lancées au cours des opérations. Il s'agit de mieux faire la distinction entre les différents degrés de réponse des forces, en fonction de l'évolution de la physionomie de la manifestation. Une annonce visuelle complétera cette information clarifiée.

En deuxième lieu, j'ai voulu que les règles du maintien de l'ordre soient harmonisées et s'appliquent indistinctement aux deux forces, police et gendarmerie, notamment en ce qui concerne l'usage des munitions. Par ailleurs, j'ai souhaité que la présence permanente d'une autorité civile spécialement déléguée par le préfet lors des opérations de maintien de l'ordre devienne obligatoire. Elle permettra de réévaluer en temps réel le dispositif, ainsi que sa pertinence et son dimensionnement. Une circulaire réaffirmant le caractère indispensable de la présence, sur ces opérations de maintien de l'ordre, de l'autorité habilitée à décider de l'emploi de la force sera adressée dans les prochains jours à tous les préfets.

Sur ce sujet, j'entends également exploiter les recommandations qui me seront remises dans les prochains jours par le préfet Lambert, auquel j'ai confié une mission de formation du corps préfectoral. La consolidation des connaissances des représentants territoriaux de l'État dans ces domaines constitue une priorité. Leur formation initiale et continue devra comprendre des modules portant tant sur les modalités de maintien de l'ordre public que sur la coordination et l'animation du renseignement territorial en amont des manifestations.

Afin de préciser ces différentes directives et d'en assurer le suivi, j'ai constitué un groupe de travail commun à la police et à la gendarmerie, qui m'a remis ses conclusions intermédiaires le 10 décembre dernier. J'en ai approuvé l'esprit et souhaité qu'il poursuive ses travaux. Il sera chargé d'étudier les techniques de maintien de l'ordre et de travailler à la modernisation de notre doctrine. Il partagera des retours d'expérience pour faire évoluer les pratiques, et travaillera à l'évaluation systématique des munitions utilisées, qu'il comparera à celles qu'emploient les grandes démocraties. Il associera à ses travaux, en utilisant les ressources de l'Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ), des chercheurs en sciences sociales, dont le ministère de l'intérieur s'est trop coupé. Il étudiera, avec le concours de la délégation ministérielle aux industries de sécurité, la possibilité de recourir à chaque instant à des moyens techniques alternatifs.

Enfin, pour améliorer la transparence de notre dispositif, j'ai décidé que toutes les opérations de maintien de l'ordre à risque seront intégralement filmées, dans le cadre juridique qui organise la prise de vues dans l'espace public. Dans le prolongement de ma démarche d'aujourd'hui, je souhaite que la représentation nationale soit informée en permanence des conditions du maintien de l'ordre en France et associée à la modernisation de notre doctrine. Un rapport annuel sera présenté, à mon initiative, aux présidents de la commission des lois et des commissions en charge de la sécurité des deux assemblées. Les résultats des travaux du groupe de travail que je viens d'évoquer seront, de la même manière, partagés avec vous.

La doctrine française du maintien de l'ordre a fait ses preuves au cours des dernières décennies. Le drame de Sivens constitue à cet égard une exception tragique, dont, je l'ai dit, nous devons tirer toutes les conséquences. J'ai évoqué certaines d'entre elles, mais, d'une manière générale, les accidents graves sont rares, même lors de manifestations au cours desquelles se déchaîne une extrême violence. C'est pourquoi de nombreux pays ou collectivités continuent à reconnaître la qualité de notre modèle, en faisant former en France leurs unités de maintien de l'ordre.

Une telle reconnaissance doit beaucoup au professionnalisme et à l'expérience des chefs comme des gardiens et des gendarmes, au sein de nos unités de maintien de l'ordre. Elle résulte aussi du caractère profondément républicain des hommes auxquels incombe cette mission. En mai 1968, vingt-cinq jours d'émeutes violentes n'ont pas eu en France de conséquences fatales pour les manifestants, tandis que, la même année, aux États-Unis la garde nationale tirait à plusieurs reprises sur la foule, faisant quarante-trois morts à Détroit et vingt-six à Newark. Le 29 mai 1968, le préfet de police Maurice Grimaud avait adressé une lettre personnelle à chaque agent de la préfecture de police de Paris pour les mettre en garde contre les excès dans l'emploi de la force. « Si nous ne nous expliquons pas très clairement et très franchement sur ce point, écrivait-il, nous gagnerons peut-être la bataille dans la rue, mais nous perdrons quelque chose de beaucoup plus précieux et à quoi vous tenez comme moi : c'est notre réputation. »

En prenant les dispositions pour que le drame de Sivens ne puisse se reproduire, en protégeant mieux les forces de l'ordre contre la violence extrême qu'elles doivent stoïquement subir et contenir, en assurant de la manière la plus libérale l'exercice du droit de manifester, nous serons fidèles à cette tradition et à ces valeurs qui sont celles de la République.

Je remercie le Parlement, qui a créé votre commission d'enquête, et les élus qui y participent. Votre réflexion nous permettra de faire progresser la mise en oeuvre des opérations de maintien de l'ordre, dans le respect rigoureux des principes généraux du droit et la fidélité absolue à la tradition républicaine.