Intervention de Pascal Popelin

Au moment où, après un semestre d'un programme particulièrement dense, il me revient de vous présenter mon rapport, je remercie chacune et chacun d'entre vous, pour la qualité qui a marqué nos échanges.

Je salue notre président, qui a su conduire nos travaux avec toute la mesure et le souci d'équilibre qu'exige cette fonction, tout en conservant sa liberté de parole et de ton. Même si nous ne partagions pas toujours la même approche – « tant s'en faut », pour reprendre l'expression qu'il emploie lui-même dans l'avant-propos du rapport –, nous avons travaillé en harmonie et en confiance, notamment pour arrêter le programme très diversifié de nos auditions.

Nous avons eu l'occasion de le vérifier tout au long de nos travaux : une commission d'enquête permet de faire émerger des constats objectifs, de mettre fin à des préjugés parfois tenaces et répandus, d'acquérir une meilleure connaissance des faits et du droit. Ce processus d'établissement d'un diagnostic objectif concourt naturellement à rapprocher les points de vue.

Nous avons tous progressé dans la connaissance de notre sujet et je ne doute pas que nous avons, les uns et les autres, adapté certaines de nos convictions pour tenir compte de ce savoir approfondi.

Voilà pourquoi je pense que notre commission d'enquête peut aboutir à un consensus très large, sur l'essentiel de ses conclusions. Cette convergence me semble possible, parce que nous pouvons – je crois – partager les trois grands constats qui étayent les préconisations que je formule.

Le premier est que l'équilibre entre liberté de manifester et ordre public n'a guère évolué en cinquante ans. Il repose sur un régime juridique libéral et un maintien de l'ordre plutôt efficace, piloté par les préfets, en s'appuyant principalement sur des forces spécialisées.

Le deuxième constat, c'est que, si l'équilibre entre les concepts de liberté et d'ordre demeure intangible, les conditions des manifestations ont en revanche beaucoup évolué. De nouvelles formes de protestation, moins respectueuses du cadre légal et de l'autorité ont émergé. De nouveaux lieux de manifestation sont investis. Toute forme de contestation est aujourd'hui davantage médiatisée. Une violence parallèle, qui n'est imputable ni aux initiateurs ni à l'immense majorité de ceux qui prennent part aux manifestations, s'est également développée.

Le troisième constat, conséquence des deux premiers, c'est qu'il n'est nul besoin de bouleverser l'équilibre français entre ordre public et liberté de manifester, mais que la France a besoin de moderniser le cadre régissant les manifestations sur la voie publique et d'adapter les modalités du maintien de l'ordre aux nouvelles expressions que recouvre désormais la liberté de manifester.

Tel est le sens du rapport que je vous présente aujourd'hui.

Dans un premier temps, je me suis attaché à décrire le régime juridique et le cadre du maintien de l'ordre, en soulignant la grande stabilité de cet ensemble.

Le régime juridique applicable aux manifestations revendicatives peut être qualifié de libéral. La liberté de manifestation est elle-même de valeur constitutionnelle, sinon dans les textes du moins dans la jurisprudence, tout comme l'objectif de maintenir l'ordre public. L'équilibre entre ces deux exigences trouve ses racines dans la Révolution française de 1789, comme en attestent les articles 10, 11 et 12 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

Clairement favorable à la liberté d'expression conformément aux valeurs républicaines françaises, cet équilibre est consacré par un régime de déclaration préalable des manifestations. Ce régime, plus souple que celui de l'autorisation en vigueur dans d'autres pays européens, vise à amener les manifestants au dialogue, pour permettre à l'autorité civile de s'adapter et de maintenir l'ordre dans les meilleures conditions.

Les travaux de la commission d'enquête ont permis de mesurer précisément toute la portée que ce régime offre à la liberté de manifester. Ainsi, une manifestation non déclarée n'est pas pour autant interdite en elle-même, bien que son organisateur commette une infraction. En soi, une manifestation interdite ne constitue pas non plus un attroupement pouvant être dispersé, bien que sa persistance soit constitutive, là encore, d'une infraction.

La seule limite à la liberté de manifester est le trouble à l'ordre public, au motif que celui-ci empêche alors l'exercice d'autres libertés, comme la liberté de travail, de circulation ou d'expression. Le rôle de l'État n'est donc pas de restreindre les libertés, mais au contraire de les préserver en garantissant que le désordre public ne va pas « trop loin ».

Voilà pourquoi la responsabilité du maintien de l'ordre incombe à l'autorité civile, qui exerce en la matière une police administrative préventive. L'autorité civile régule l'exercice de la liberté de manifester afin de prévenir le trouble excessif à l'ordre public, mais ne peut et ne doit intervenir – le cas échéant en faisant usage de la force – que lorsque ce trouble excessif est caractérisé : la manifestation devient alors un « attroupement » au sens du code pénal.

L'intervention pour maintenir ou rétablir l'ordre doit être toujours proportionnée. Le rapport détaille les conditions de mise en oeuvre de la doctrine française du maintien de l'ordre, qui découlent de ces principes de droit et n'ont pas non plus substantiellement évolué durant les dernières décennies.

Cette doctrine est mise en oeuvre principalement par des unités spécialisées dans le métier du maintien de l'ordre : les forces mobiles, compagnies républicaines de sécurité (CRS) et escadrons de gendarmerie mobile (EGM). Leur organisation, leur équipement et leur formation constituent les gages d'une mise en oeuvre adéquate de la doctrine spécifique de maintien de l'ordre à la française, c'est-à-dire d'une préservation aussi concomitante que possible, aussi longtemps que possible, de la liberté de manifestation et de l'ordre républicain.

Cette doctrine réglemente strictement le recours à la force à l'encontre des manifestants. Il ne peut en effet y être recouru que lorsque c'est strictement nécessaire, toujours de façon proportionnée aux troubles à l'ordre public, de manière graduée. La gradation est un élément fondamental de la doctrine qui vise à mettre à distance manifestants et force de l'ordre, afin que la sécurité des biens et surtout des personnes soit au mieux garantie. En effet, la gradation des moyens de force employés offre toujours une réversibilité à ceux qui troublent excessivement l'ordre public, afin de freiner l'escalade de la confrontation.

La doctrine française et les forces qui la mettent en oeuvre ont fait preuve de leur efficacité. En dépit de l'événement dramatique qui a conduit un groupe de l'Assemblée à demander la création de cette commission, et d'autres cas avérés de manquements inacceptables, force est de constater que l'intégrité physique des manifestants, y compris des plus agressifs à l'endroit de l'État et de l'ordre républicain, a été plutôt bien préservée au cours des dernières décennies. Les interdictions de manifestation sont marginales et, comme l'ont souligné de nombreuses personnes auditionnées, de tous profils, l'immense majorité des protestations se déroule sans heurts.

Ce cadre général, qui comporte de nombreux points de force, est toutefois confronté à des évolutions importantes affectant les acteurs, les lieux et les conditions de manifestation.

Ces évolutions concernent tout d'abord les organisateurs des manifestations. Chacun d'entre nous a pu le mesurer, le temps des grands cortèges encadrés par des services d'ordre structurés est globalement révolu. De plus en plus de manifestations se déroulent sans avoir jamais été déclarées et a fortiori sans encadrement civil. Un grand nombre résulte d'échanges sur les réseaux sociaux, sans véritable organisateur responsable, ou qui pourrait être responsabilisé.

Les dernières décennies ont également vu s'affirmer un phénomène récurrent de grande violence en marge des manifestations, dont les manifestants eux-mêmes sont rarement les initiateurs – quoique certaines confusions soient parfois possibles –, et que l'on doit à des groupes d'individus autonomes, structurés pour se livrer à des troubles et des violences. Celles-ci sont parfois orientées contre les manifestants eux-mêmes, le plus souvent contre les biens publics ou privés, assez systématiquement contre les forces de l'ordre.

Ces nouveaux acteurs ont également investi de nouveaux terrains, sur lesquels le rapport apporte quelques éclairages. Tout d'abord, le fait même de manifester en zone rurale ou d'occuper physiquement un espace rural pose aux forces de l'ordre des problèmes nouveaux, d'ordre tactique ou matériel.

Il convient aussi d'évoquer les zones dites « à défendre » (ZAD). Le rapport s'efforce d'éclairer ce phénomène relativement nouveau. Comme vous sans doute, j'ai relevé avant et pendant cette commission d'enquête que ces espaces et opérations faisaient l'objet d'une certaine confusion. D'aucuns considèrent qu'une ZAD s'apparente à une forme de grande « manif » dans la nature, d'une durée exceptionnellement longue, mais comparable dans l'esprit et la finalité à ses pendants en milieu urbain. Les ZAD se heurteraient à l'intervention des forces mobiles appelées à maintenir l'ordre public par l'usage de la force, dans des conditions plus difficiles qu'en ville. Cela ne me semble pas correspondre à la réalité factuelle et juridique.

L'installation d'une ZAD sur des parcelles privées non ouvertes au public ne constitue pas en soi un trouble à l'ordre public. Il s'agit au premier chef d'un délit contre le droit de propriété, à l'instar d'un squat illégal dans un immeuble. Comme le rapport l'explique, la ZAD peut même être constitutive en elle-même d'une succession de délits. Ces infractions causent des préjudices aux propriétaires ou occupants légitimes des terrains concernés et la mission de l'État consiste essentiellement à garantir l'exécution des décisions des tribunaux rendant justice à ces propriétaires ou occupants. Il n'y a là rien de comparable avec les cortèges occupant le pavé des centres-villes.

Il n'en demeure pas moins exact que l'opposition physique, voire violente, de certains zadistes aux décisions de justice transforme, de proche en proche, sur les ZAD, les opérations de sécurité classique en opérations de rétablissement de l'ordre face à des foules hostiles. En outre, l'existence de manifestations de soutien etou de contre-manifestations, elles-mêmes parfois violentes, crée un risque de dégénérescence de la paix publique, qui oblige l'État à s'interposer, pour préserver la sécurité des personnes.

Dans tous ces cas, effectivement, l'État intervient sur les ZAD afin de préserver l'ordre, la justice et la paix civile, en recourant le plus souvent aux unités mobiles, dont le métier est précisément de bien proportionner l'usage de la force aux attroupements les plus violents.

À titre personnel, même dans ces cas, je demeure perplexe sur la qualification de « manifestation ». Notre droit et nos valeurs républicaines ne consacrent aucun droit à occuper illégalement la propriété d'autrui ni à s'opposer par la violence aux décisions des tribunaux, même pour protester contre un projet public et quelle que soit l'idée qu'on se fasse du bien-fondé de cette contestation.

Enfin, pour en terminer avec la deuxième partie du rapport consacrée aux évolutions des phénomènes de protestation, les manifestations contemporaines sont également différentes par les attentes qu'elles suscitent dans l'opinion publique. La médiatisation plus systématique des opérations de maintien de l'ordre a rendu l'opinion particulièrement sensible tant à la violence de certains manifestants et à la commission de délits lors des manifestations, qu'aux violences commises, le cas échéant, par les forces de l'ordre. Cette évolution a poussé, et pousse encore aujourd'hui, l'État à chercher une réponse pénale adaptée aux agissements individuels délictueux qui perturbent l'exercice de la liberté de manifester. Force est de reconnaître que cette recherche n'a pas abouti, jusqu'à présent, à des solutions satisfaisantes. Ce chantier est encore largement devant nous.

Le fil directeur des préconisations que j'ai pensé utile de formuler est l'idée que, pour mieux préserver demain la liberté de manifester, il faut davantage de gradation dans la gestion des protestations publiques.

Nous avons procédé entre nous, il y a dix jours, à un échange de vues sur ces propositions. J'ai cherché autant qu'il était possible, tout en préservant la cohérence du rapport, à intégrer dans sa version finale les fruits de nos échanges.

Le recours à la force – par des manifestants ou les forces de l'ordre – et la prohibition constituent les atteintes les plus graves à la liberté de manifester et à la liberté d'expression au sens large. Or quels sont aujourd'hui les seuls moyens concrets dont dispose un préfet confronté à une manifestation ? Prohiber en amont. Réprimer en aval. Je crois qu'il est possible de préserver l'ordre public et de protéger les personnes et les biens, en réduisant le recours à de tels moyens, qui ne doivent constituer que les derniers outils à la disposition de l'autorité publique. Le rapport s'efforce donc d'offrir davantage de solutions d'actions graduelles aux autorités civiles, afin que le compromis entre ordre républicain et libertés démocratiques soit en permanence adapté, ajusté, proportionné.

Le premier axe concerne le rôle même de l'autorité civile. La formation initiale et continue du corps préfectoral doit mieux insister sur les conditions de mise en oeuvre du maintien de l'ordre. Ce point me semble faire consensus. Dans le prolongement de cette idée, il pourrait être envisagé de renforcer le dispositif préfectoral de maintien de l'ordre dans certains départements. Certaines préfectures connaissent structurellement davantage de manifestations, d'autres sont confrontées ponctuellement à une série d'événements de type ZAD. Il doit être possible, dans de telles préfectures, de garantir la présence d'une équipe préfectorale aguerrie au maintien de l'ordre. Il me semble également qu'il faut réaffirmer et préciser le rôle du préfet, en mentionnant que sa participation ou celle de représentants explicitement habilités par lui doit être continue durant l'ensemble des opérations de maintien de l'ordre.

Le deuxième axe des préconisations a trait au travail préfectoral, en amont des manifestations ou des troubles à l'ordre public : il s'agit notamment de la concertation. Ce travail a peu ou prou disparu, faute de pouvoir être fait de façon traditionnelle, à cause de l'affaiblissement temporaire du renseignement territorial au cours de la dernière décennie, en raison parfois de l'absence d'organisateurs structurés, ou du fait de l'apparition de nouvelles formes de contestation. Pourtant, il est indispensable au respect des libertés publiques comme de l'ordre républicain. C'est pourquoi il me semble qu'il faut trouver de nouvelles formes de concertation, en s'inspirant notamment de ce qui peut être observé chez certains de nos voisins : communication via des sites web, unités de médiation, etc.

L'État dispose aujourd'hui des moyens de communiquer de façon plus directe et plus moderne à destination des citoyens qui manifestent sur la voie publique : au préalable, en utilisant les nouvelles technologies et les réseaux sociaux, mais aussi pendant les manifestations, en créant des unités policières de médiation ou en adaptant ses messages à notre temps, afin qu'ils soient plus clairs, plus intelligibles. Je pense, par exemple, à la formulation des sommations. Il n'est pas certain que l'expression « Obéissance à la loi » soit très claire. On peut sans doute travailler sur ce point, ce qui répond à une demande du ministre et du directeur général de la gendarmerie nationale.

Je tire aussi de nos travaux la conviction que l'État ne doit pas se priver d'un travail administratif et judiciaire de prévention des troubles les plus graves à l'ordre public. De Ben Lefetey, venu exprimer son point de vue sur le cas de Sivens aux divers commandants d'unités, en passant par le préfet de police de Paris, tous ont confirmé l'existence d'une tendance de plus en plus systématique à la violence organisée en marge des manifestations : violences contre les personnes et les biens, contre les forces de l'ordre, ou violences contre ou entre manifestants eux-mêmes. L'État doit se donner les moyens d'agir contre cette quasi-professionnalisation, itinérante en Europe, qui constitue probablement une des pires menaces contre la liberté de manifester.

Si nous acceptons que nos concitoyens ne soient plus en sécurité dès lors qu'ils manifestent, ou dès lors qu'ils sont à proximité d'une manifestation, nous risquons d'aboutir à une situation qui contraindrait la société à choisir entre liberté publique et ordre public. Il me semble que l'État peut agir préventivement et de façon contrôlée, afin que des individus isolés et connus pour leurs comportements avérés lors des mouvements de protestation ne puissent plus autant nuire à la liberté de manifester. Le Gouvernement et le Parlement devraient explorer la piste consistant à permettre au préfet d'interdire – de façon très encadrée dans le temps et l'espace, et évidemment sous le contrôle du juge – à un ou plusieurs individus déjà objectivement connus pour leur violence lors ou en marge de manifestations, de prendre part à certains événements. Une telle mesure, qui s'inscrit dans l'esprit de la peine complémentaire d'interdiction de manifester que le juge pénal peut déjà prononcer en l'état actuel de notre droit, serait de nature à aider à la préservation de la paix publique, de la liberté d'expression et de l'ordre républicain.

Le troisième et dernier axe des préconisations concerne l'action des forces de sécurité lors des opérations de maintien de l'ordre. En définitive, lorsque la manifestation commence, c'est dans leur professionnalisme que se situe la gradation de l'action publique. Telle est d'ailleurs déjà la doctrine des forces mobiles, CRS et gendarmes mobiles, dont la discipline et les équipements permettent de doser – en permanence et au plus juste – l'action régulatrice ou répressive de l'État. La France doit continuer de s'appuyer, voire s'appuyer davantage sur le point fort que constituent ces unités mobiles. Cela suppose d'adapter leurs moyens et leur doctrine d'emploi, afin que leur action demeure toujours proportionnée. Dans cette perspective, j'ai mentionné plusieurs pistes de travail :

– renforcer et moderniser la formation, déjà très complète, des unités spécialisées dans le maintien de l'ordre,

– chercher à faire intervenir, en opération de maintien de l'ordre, des unités dont c'est précisément le métier, et qui ont été formées spécifiquement pour cela. Les forces mobiles, bien sûr, mais aussi les compagnies de police « mixtes » ou « d'intervention », comme celles de la préfecture de police de Paris, à qui leur formation et leur équipement pourraient valoir une habilitation à maintenir ou rétablir l'ordre. Il serait alors souhaitable de s'assurer d'une présence homogène d'au moins une ou deux unités ainsi formées ou habilitées dans chaque département, afin de permettre aux préfets de disposer d'effectifs de première urgence présentant toutes les garanties requises pour le maintien de l'ordre,

– faire confiance à la discipline collective des unités spécialisées en leur confiant un équipement adapté. Il s'agit de prévoir notamment que seules les unités constituées et habilitées au maintien de l'ordre puissent continuer d'être dotées de lanceurs de balles de défense lors de l'intervention en manifestation, à l'exclusion de toute autre unité des forces de l'ordre susceptible d'intervenir à rencontre de manifestants. Il s'agirait également de développer de nouveaux moyens intermédiaires de type collectif, comme les grenades projetant à faible hauteur des galets en caoutchouc, et de suggérer un investissement plus grand dans des équipements qui permettent de pallier les diminutions d'effectifs des unités et de renforcer leur mobilité tout en préservant leurs missions. Je pense notamment aux systèmes de camionbarrière ou de barre-ponts. On pourrait aussi revisiter la doctrine d'usage des lanceurs d'eau.

Enfin, je préconise d'envisager l'instauration d'une procédure adaptée d'interpellation, pour les cas flagrants de grandes violences durant une manifestation. Une telle procédure s'appuierait notamment sur la généralisation de la captation vidéo et sur des moyens d'accélération de l'interpellation standard : local commun de transfert, magistrat de permanence, numérisation d'un procès-verbal oral instantané. Elle permettrait aux forces spécialisées d'intervenir dans de meilleures conditions pour faire cesser les violences, sans pour autant mettre en péril leur schéma tactique d'ensemble, grâce à la rapidité de remise à disposition des personnels.

Telles sont, brossées à gros traits, les grandes lignes du rapport, que j'ai l'honneur de vous demander de bien vouloir adopter, et qui sera enrichi du compte rendu de nos débats, de quelques annexes et de vos contributions.