Intervention de Fabrice Richy

Monsieur le président, mesdames et messieurs, je tiens tout d'abord à vous remercier de nous avoir invités à cette séance de travail, qui nous donne l'occasion de vous présenter l'activité de l'AFD en outre-mer.

Comme vous l'avez dit, monsieur le président, une grande part de l'activité de l'Agence est orientée vers les politiques publiques. Pour nous, il est très précieux d'entretenir une relation de dialogue, de contact et d'entretien régulier avec les représentants de la Nation, avec le Parlement. En effet, c'est là que se définissent en grande partie les politiques publiques que nous accompagnons par nos financements.

Comme vous l'avez rappelé, l'AFD est un acteur ancien dans les outre-mer. Créée en 1941, devenue en 1944 la Caisse centrale de la France d'outre-mer, elle a connu des évolutions importantes au cours de son histoire. Elle fut un acteur majeur du développement des outre-mer, notamment dans les années cinquante : création de Sociétés d'aménagement et de banques de place – les outre-mer n'ayant pas de banques de place, nous avons joué ce rôle pendant trente ans environ, jusqu'à la cession des participations bancaires en 2005 ; création, à partir des années soixante, de sociétés de logement social. Par ces créations, et bien sûr par ses financements, l'AFD a fortement contribué à l'aménagement et à l'habitat dans les outre-mer. De fait, c'est pour nous une activité extrêmement importante.

En outre, l'AFD intervient à la fois dans les outre-mer et dans les États étrangers. Or les actions engagées, les projets lancés et les politiques menées dans les outre-mer ont souvent inspiré l'AFD dans ses politiques, ses projets et ses investissements dans les États étrangers. Les outre-mer sont ainsi une source précieuse de renouvellement pour l'Agence.

Je vous présenterai d'abord notre cadre stratégique et nos orientations pour les années à venir, pour revenir ensuite sur le bilan de notre activité.

En 2014, l'AFD s'est dotée d'un cadre d'intervention régional pour les outre-mer, qui a été présenté au Conseil d'administration de l'AFD et au Comité outre-mer en mai 2014. Ce cadre d'intervention régional, qui est notre cadre stratégique pour les quatre années à venir, a défini quatre priorités : soutenir les politiques publiques, notamment en faveur de la cohésion sociale et de l'environnement ; renforcer le secteur privé pour créer localement de l'emploi et de la valeur ajoutée ; améliorer l'habitat et l'aménagement urbain ; encourager l'intégration régionale. Vous y retrouverez des thématiques qui vous préoccupent fortement en tant qu'élus et représentants des différents territoires.

Première priorité : soutenir les politiques publiques, notamment en faveur de la cohésion sociale et de l'environnement.

Comme vous l'avez dit, monsieur le président, le secteur public constitue l'essentiel de notre activité en outre-mer. Sur le milliard et demi d'euros de financement accordé par l'AFD en 2014, près de 900 millions concernent le secteur public dans sa globalité.

Le secteur public dans sa globalité constitue donc un point d'appui extrêmement fort de l'action de l'AFD dans les outre-mer. Ces 900 millions se décomposent ainsi : 300 millions environ pour les collectivités locales ; 600 millions pour le « parapublic » – établissements publics, locaux, régionaux et nationaux, sociétés d'économie mixte et établissements hospitaliers.

Les 300 millions pour les collectivités locales sont principalement destinés aux communes, aux départements et aux régions ; les trois quarts des communes des outre-mer empruntent auprès de l'AFD. Nous sommes donc un acteur extrêmement important. A titre d'exemple, à La Réunion, toutes les communes ont souscrit un emprunt auprès de l'AFD.

Dans les outre-mer, l'AFD est la spécialiste des collectivités locales. Nous menons des travaux d'évaluation des finances communales, des actions de formation et d'appui des collectivités locales. Dans certains territoires, nous menons une action très spécifique de restructuration des finances locales, notamment communales. Un accent particulier est mis sur les communes de moins de 10 000 habitants : en 2014, 31 de ces communes ont reçu l'appui financier de l'AFD.

Je dois dire – mais vous pourrez me le confirmer – que nous sommes souvent considérés par les mairies comme un appui très important pour la conduite de leur politique financière. Mais il ne s'agit pas de leur « donner des leçons ». Nous travaillons vraiment en collaboration, en analysant leur documentation avec eux et en les conseillant sur des orientations stratégiques financières vertueuses.

Cela nous amène à travailler constamment à l'adaptation de nos produits.

Classiquement, nous prêtions aux collectivités locales et aux établissements publics pour financer des projets. Depuis pratiquement sept ou huit ans, nous avons fait évoluer nos interventions –anciennement basées sur des financements de projets- vers des prêts budgétaires, en basant notre approche sur la solidité, la fiabilité et la soutenabilité des finances de chaque collectivité. Dès que nous sommes assurés de cette soutenabilité, nous pouvons intervenir pour financer globalement un programme d'investissement, et non plus projet par projet. Ces prêts sont des instruments relativement souples, appréciés des collectivités locales. A partir de là, l'AFD a commencé à s'intéresser aux communes dans les États étrangers.

Il est un autre domaine sur lequel nous faisons des efforts constants d'adaptation : l'amélioration de nos produits financiers.

Depuis dix ans, nous assurions le préfinancement des projets bénéficiaires de subventions européennes – car beaucoup d'investissements réalisés par les collectivités locales le sont sur fonds FEDER. Depuis un an, la possibilité de préfinancement a été, en outre, étendue aux subventions de l'État aux collectivités locales et établissements publics. Les concours ainsi apportés ont maintenant atteint un volume financier relativement important.

Ce sont, là encore, des outils particulièrement appréciés. En effet, les communes ne touchent les fonds européens ou les subventions d'Etat qu'une fois le projet réalisé ou en tout cas bien engagé, ce qui leur pose un problème évident de trésorerie. Le préfinancement par l'AFD permet d'engager le projet, et d'attendre que celui-ci soit achevé pour nous rembourser. En 2014, cette activité a représenté pratiquement 80 millions, contre 25 ou 30 millions en 2013 ; nous avons accordé au cours de la seule année 2014 autant de préfinancements que pendant toute la décennie précédente. La demande est croissante : en 2015, nous ferons encore davantage, surtout après l'extension du préfinancement aux subventions de l'État français.

Nous sommes très à l'écoute des problématiques formulées par les collectivités locales et faisons évoluer nos produits en fonction de celles-ci : c'est pour répondre aux demandes des collectivités que nous sommes passés du financement projet au financement budgétaire, et que nous avons mis en place le préfinancement des subventions européennes, puis des subventions d'État.

Nous menons aussi une action transversale sur les politiques publiques dans un certain nombre de territoires, départements ou régions d'outre-mer, notamment sur les politiques environnementales régionales. A titre d'exemple, nous appuyons le financement du schéma de transport de la Polynésie française.

Par ailleurs, nous avons lancé, avec un certain nombre de partenaires, une étude sur les politiques en faveur des personnes âgées. En effet, depuis deux ans, nous avions reçu de nombreuses demandes de financement pour des EHPAD et nous voulions un peu mieux connaître ce secteur.

Nous sommes en train de mettre au point avec deux régions, la Réunion et la Guadeloupe, un système de prêts bonifiés au travers du FEDER. Pour la région Réunion, ces prêts seraient destinés à la réhabilitation du logement social, et devraient permettre aux organismes de logement social d'accéder à des lignes de refinancement intéressantes : ce type de prêts n'est pas facile à mettre en place et nous n'en sommes qu'au stade expérimental, mais il y a un partenariat. De la même façon, nous travaillons avec la région Guadeloupe sur la mise en place d'un financement bonifié d'actions environnementales et climatiques. Ces chantiers, que nous avons lancés cette année, avancent et nous espérons obtenir des résultats en 2016 ou en 2017.

Nous menons également, en direction des collectivités, une activité de formation relativement importante, au travers du Centre d'études financières, économiques et bancaires (CEFEB), l'université d'entreprise de l'AFD, dont le siège est à Marseille. Nos interventions prennent la forme de stages, de séminaires à l'intention des directeurs financiers et des directeurs généraux des communes, notamment sur les sujets financiers. Et nous sommes en passe de signer un accord avec le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), pour créer des synergies dans les accompagnements des collectivités locales. Très souvent, l'une des faiblesses des actions de ces collectivités tient au niveau insuffisant de formation des cadres administratifs, qui obère la capacité des élus à agir pour structurer les finances locales.

J'en viens à notre deuxième priorité : renforcer le secteur privé pour créer de l'emploi et de la valeur ajoutée. Dans les outre-mer, les enjeux en termes d'emploi sont majeurs : le taux de chômage y est élevé, et particulièrement le chômage des jeunes (60 % à La Réunion). Cette situation a de lourdes conséquences – aggravation de la précarité, menace pour la cohésion sociale – que vous avez à gérer tous les jours.

En premier lieu, nous intervenons en tant que prestataire pour le compte de Bpifrance Financement. En 2014, nous sommes intervenus pour un peu plus de 500 millions d'euros en faveur de quelque 2 000 entreprises, généralement de taille moyenne, à travers des crédits de trésorerie à court terme et de crédits à plus long terme, tels que les crédits de développement.

En deuxième lieu, nous menons une action sur les garanties. Dans les départements d'outre-mer, nous avons transféré en 2014 à Bpifrance l'activité de fonds de garantie, couverte désormais par les fonds nationaux de garantie. Dans le Pacifique, nous avons conservé un instrument de garantie, la SOGEFOM (Société de gestion de fonds de garantie de l'Outre-mer). Depuis sept ans, la SOGEFOM a accordé en moyenne chaque année environ 20 millions d'euros de garanties, en général à de petites, voire de très petites entreprises. En 2014, rien qu'en Nouvelle-Calédonie, une centaine d'emplois ont été ainsi créés – sans compter ceux qui ont été préservés. La garantie SOGEFOM est une garantie bancaire, que nous accordons sur demande de la banque, et en second rang derrière celle-ci. La quotité garantie varie entre 50 et 60 %, la banque assurant le reste : c'est un risque partagé entre la banque et nous.

En troisième lieu, nous menons une action en faveur du micro-crédit.

Nous sommes un financeur ancien et fidèle de l'Adie (Association pour le droit à l'initiative économique), que ce soit dans les outre-mer ou dans les États étrangers. Nous avons financé plusieurs prêts – dont le dernier en 2014, de 4 millions d'euros. En outre, sur sa proposition, nous avons mis au point un nouveau produit, un prêt d'un montant plus important que les prêts traditionnels qu'elle propose et qui devrait permettre à des entreprises de grandir, une fois passé le cap d'un ou deux salariés : le prêt Propulse. Nous entretenons des relations avec d'autres institutions de microfinance, comme France Active et Initiative France.

Nous avons suivi avec beaucoup d'intérêt l'audit sur la microfinance du Conseil économique, social et environnemental, dont nous avons reçu la rapporteure, Mme Crozemarie. Nous sommes en train de monter un séminaire sur la microfinance, qui pourrait se tenir cette année à Mayotte et permettrait un partage d'expérience entre les différents acteurs : l'Adie, France Initiative, mais aussi les acteurs publics. Nous espérons aboutir prochainement.

Il reste que le modèle économique de la plupart des institutions de micro-finance repose sur des subventions d'équilibre, besoin auquel nous ne pouvons répondre, dans la mesure où il n'existe pas de subventions destinées à de tels besoins dans les outre-mer. Dans les États étrangers en revanche, de nombreux organismes de microfinance, montés parfois à l'initiative de l'AFD, l'ont été sur subventions grâce au programme 209 du ministère des affaires étrangères – programme de subventions et d'aide au développement.

Concrètement, l'absence de système de subventions limite notre possibilité de soutenir, à moyen ou long terme, les acteurs de terrain du microcrédit en outre-mer. Traditionnellement, en effet, pour monter une organisation de microfinance, on travaille dans un premier temps selon le régime des subventions ; une fois que l'organisation est arrivée à un premier niveau de maturité, elle peut emprunter. C'est ainsi que nous avons soutenu financièrement pendant des années, par des subventions, l'action de l'Adie dans les États étrangers, pour qu'elle se constitue, jusqu'à ce qu'elle puisse nous emprunter.

En dernier lieu, nous intervenons directement auprès des entreprises privées.

Environ 100 millions de financements ont été accordés en 2014 à ce titre. Nous instruisons une dizaine de dossiers par an, systématiquement en cofinancement avec les banques, que nous contribuons ainsi à accompagner dans leur soutien à l'économie locale. En dépit d'un nombre de dossiers qui peut paraître peu élevé (mais qui dépend en définitive du dynamisme des économies et de ce que les banques commerciales souhaitent partager avec nous), ces financements représentent des montants unitaires élevés (10 à 20 millions d'euros), et généralement sur des tailles de projets plus conséquentes que les dossiers traités par Bpifrance Financements. Bpifrance, jusqu'à 3 millions d'euros, suit une procédure déconcentrée dans laquelle les directeurs régionaux ont le pouvoir de décision.

Notre rôle est double. Nous pouvons sécuriser un tour de table financier auprès d'une ou plusieurs banques de la place qui n'ont sur les projets qu'un regard financier et ont besoin de la capacité d'analyse de ces projets d'un partenaire comme l'AFD. Mais nous pouvons aussi prendre l'initiative en nous adressant au secteur bancaire de place pour accompagner un projet sur le moyen terme.

Notre avantage comparatif est double : nos équipes d'ingénieurs nous donnent une capacité d'analyse technique bien plus forte que celle des banques classiques. En outre, nos financements sont à plus long terme que ceux des banques puisque nous pouvons aller facilement jusqu'à quinze ans alors que les banques sont hésitantes et vont rarement au-delà de dix ans. Cela nous permet d'entraîner les banques privées de la place sur des projets où elles ne seraient sans doute pas allées, ou sur lesquels nous allons les chercher.

Nous avons un secteur de prédilection, sur lequel nous avons beaucoup travaillé ces dernières années et dont l'outre-mer peut être fier : les énergies renouvelables, secteur extrêmement dynamique et innovant, avec de belles sociétés dont les capacités de recherche méritent d'être valorisées. Ainsi avons-nous accompagné une dizaine de projets dans ce secteur, que ce soit en photovoltaïque, en biomasse, en éolien, et sans doute prochainement en énergie des mers, etc.

Au total, depuis quatre ans, les dix projets que nous avons contribué à financer dans ce domaine représentent pour nous seuls pratiquement 100 millions d'euros d'investissement – le total de l'investissement étant de plus de 200 millions d'euros. Ils portent sur la construction de serres agricole avec couverture photovoltaïque et stockage de l'énergie, d'ombrières photovoltaïques pour le maraîchage, d'une génératrice alimentée par la bagasse etc. Bref, une pluralité de projets avec une pluralité de sources énergétiques. Il y a là une opportunité, pour les outre-mer, de se mettre en avant, en cette année où se tient la COP 21.

En ce domaine, le savoir-faire des territoires insulaires des outre-mer français est tout à fait intéressant. Vous connaissez par ailleurs la problématique des États insulaires dans le monde. Les outre-mer pourraient sans doute envisager une collaboration avec les États insulaires en général : dans la zone caraïbe, dans l'Océan indien, dans les îles du Pacifique, des partages d'expériences pourraient être très profitables.

J'en viens au troisième point de mon exposé : l'aménagement et l'habitat.

C'est un domaine extrêmement important. Nous intervenons à la fois dans le secteur public, notamment avec les SEM d'aménagement et d'habitat, et dans le secteur privé, sur des opérations de promotion privée.

Il s'agit pour nous d'accompagner les mutations démographiques très complexes de certains territoires – notamment en Guyane et à Mayotte. Par exemple, nous sommes intervenus en 2014 au soutien de la Société immobilière de Mayotte, la SIM. Nous sommes également intervenus sur plusieurs opérations d'aménagement, privées ou publiques. Nous finançons la ZAC de Pierrefonds Aérodrome à la Réunion, que j'ai visitée il y a une quinzaine de jours ; c'est un très beau projet, avec une belle maîtrise d'ouvrage.

Toujours à La Réunion, pour nous adapter à la demande, nous avons mis au point un prêt « sculpté », comprenant à la fois un prêt de trésorerie, un prêt de portage sur l'aménagement, et un prêt à long terme sur le financement des équipements structurés.

Nous continuons par ailleurs à jouer un rôle d'animateur au sein d'un pôle technique du logement social. Nous réunissons régulièrement les directeurs de sociétés de logement social et nous assurons des missions d'audit et d'appui technique. Je précise toutefois que l'AFD n'a plus du tout de personnel dans les sociétés de logement social comme ce fut le cas pendant longtemps. Notre rôle au sein de ces sociétés est donc plus en retrait que par le passé.

J'en viens à la quatrième priorité définie par le cadre d'intervention régional : encourager l'intégration régionale.

Vous le savez mieux que moi, c'est un thème difficile à aborder, qui a fait l'objet de nombreux rapports parlementaires et aussi de nombreuses études internes à l'AFD. Il a changé de nom selon les époques : on parlait naguère de coopération régionale, on parle maintenant d'intégration régionale.

Nous tentons de soutenir les actions d'intégration régionale menées par les différentes collectivités, notamment les régions. Nous le faisons en participant à un certain nombre de missions et, surtout, en mettant en réseau nos agences. En effet, l'AFD est sans doute le seul outil de l'État français qui travaille à la fois dans les outre-mer et dans les États étrangers voisins de ces territoires. À ma connaissance, l'AFD est la seule institution qui ait, ainsi, deux « jambes », ce qui lui a permis de diffuser dans les États étrangers des politiques menées dans les outre-mer.

Cela dit, je pense que l'on devrait pouvoir un peu mieux exploiter ces « deux jambes » qu'on ne l'a fait ces dernières années, en mettant systématiquement en relation les régions, les collectivités locales avec nos agences locales, et en faisant de celles-ci un passage obligé. Nous n'utilisons pas suffisamment notre capacité – non pas à monter des projets, parce que je ne crois pas que nous en ayons les moyens financiers – mais à participer aux réseaux de manière plus importante. Or le travail en réseau est devenu une composante des dynamiques territoriales.

Nous pouvons aussi intervenir au bénéfice d'entreprises privées travaillant dans les outre-mer, telle que la société Akuo qui travaille beaucoup dans les Caraïbes, à La Réunion, mais aussi en Amérique Latine et prochainement en Indonésie. Nous donnons l'occasion à ces sociétés de créer des réseaux autres que les réseaux proprement « républicains ». Je crois que c'est l'un des enjeux que nous pouvons nous donner.

2014 a été pour nous une année de transition. En effet, les années précédentes, le secteur bancaire, du fait de la crise, s'était mis en retrait. Nous avons donc joué un rôle contracyclique, en intervenant très fortement dans le refinancement de ce secteur. Ensuite, nous nous sommes retirés : les banques locales étant refinancées par leurs maisons-mères, nous n'avions plus de raison d'intervenir. 2014 a donc très clairement fait rebasculer l'AFD du côté du secteur public et du secteur parapublic.

Pour cette année et les années à venir, notre objectif est double : tout d'abord, maintenir le cap de financement d'1,5 milliard d'euros, conformément au contrat d'objectifs et de moyens signé par la directrice générale de l'AFD, le ministre des finances, le ministre des affaires étrangères et la ministre des outre-mer, avec un volet BPI qui restera aux alentours de 500 millions d'euros et qui devrait même augmenter en raison d'une dynamique assez forte ; ensuite, continuer notre travail sur les collectivités locales et les entreprises.

Le PIB des outre-mer atteint à peu près 52 milliards d'euros. Cela veut dire que le 1,5 milliard d'euros mis en oeuvre par l'AFD représente globalement 3 % du PIB des outre-mer, ce qui est loin d'être négligeable. Notre objectif est donc de maintenir au moins ces 3 %, d'être encore plus présents et de rester au plus près des politiques locales sur les problématiques que je viens d'évoquer.