Intervention de Bernard Cazeneuve

Monsieur le président, monsieur le rapporteur de la commission des lois, mesdames et messieurs les députés, depuis le 13 novembre 2015, notre pays est confronté à une menace terroriste d’une gravité sans précédent au cours de notre histoire.

Voici maintenant trois mois, 130 victimes innocentes ont en effet perdu la vie en plein coeur de Paris et aux abords du Stade de France tandis que des centaines d’autres restent marquées dans leur chair, parfois même pour le restant de leurs jours. Jamais, jusqu’alors, nous n’avions connu des attentats d’une telle nature et d’une telle ampleur sur le sol national.

Sous l’autorité du Président de la République, le Gouvernement a pris alors toutes les mesures qui s’imposaient, décrétant notamment l’état d’urgence sur l’ensemble du territoire national afin de donner aux autorités de l’État dans de telles circonstances les moyens de préserver l’ordre public et de prévenir la commission de nouveaux attentats.

Le 20 novembre, le Parlement a adopté à la quasi-unanimité la loi modernisant la loi de 1955 relative à l’état d’urgence et en prorogeant l’application pour une durée de trois mois à compter du 26 novembre 2015.

Aujourd’hui, en raison de la persistance de menaces susceptibles de nous frapper à tout moment, le Gouvernement soumet à votre examen une nouvelle loi de prorogation de l’état d’urgence pour une durée supplémentaire de trois mois. Je remercie le rapporteur et, à travers lui, l’ensemble de la commission des lois qui, à l’issue d’un débat riche et dense, s’est exprimée en faveur de cette prorogation.

Je crois utile de commencer par rappeler l’état d’esprit dans lequel nous proposons au Parlement d’adopter cette nouvelle loi de prorogation.

L’exception au droit commun fait partie intégrante de l’histoire républicaine française. En effet, tout État démocratique a le devoir de prévoir un dispositif d’exception susceptible de lui donner les moyens de droit de faire face à une situation d’une extrême gravité, mais il doit bien évidemment le faire dans le respect scrupuleux des principes démocratiques et en prévoyant les garanties permettant de s’assurer qu’il en sera fait un usage strictement nécessaire.

La loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence vise ainsi à nous permettre de lutter contre tout péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public ou contre des événements présentant par leur nature et leur gravité le caractère de calamité publique. Nul ne conteste, sur aucun banc, que les attentats de 13 novembre s’inscrivaient bien dans ce cadre.

Mais si nous devons faire preuve de fermeté et de détermination, nous devons également agir dans la pleine conscience de la responsabilité qui est la nôtre.

L’état d’urgence, je le dis solennellement devant la représentation nationale, n’est pas le contraire de l’État de droit. Au contraire, dès que la situation l’exige, il en est le bouclier.

Contrairement à ce que j’ai pu entendre ici ou là, contrairement à certaines allégations, l’état d’urgence n’est pas synonyme d’arbitraire. Les raisons justifiant d’y avoir recours, sa déclaration comme sa prorogation ainsi que les actes et les décisions pris sur son fondement sont tous prévus et strictement encadrés par la loi.

L’état d’urgence est donc un élément de l’État de droit et non une entrave, une infraction aux règles de droit qui régissent le fonctionnement de notre pays.

Par principe, l’état d’urgence n’a pas vocation à durer plus longtemps qu’il n’est nécessaire. Sa légitimité réside précisément dans ce caractère provisoire, déterminé par la persistance du péril imminent ayant justifié sa déclaration. Je vous présenterai donc dans quelques instants les données factuelles qui amènent le Gouvernement à estimer que ce péril persiste.

J’ajoute enfin qu’avec la loi du 20 novembre 2015 et cette nouvelle loi de prorogation, nous demeurons fidèles à l’ambition républicaine et progressiste qui animait les rédacteurs de la loi de 1955, je veux parler de Pierre Mendès France et d’Edgar Faure, lesquels considéraient en effet que l’état d’urgence constituait une alternative libérale – je cite leur propos – à l’état de siège.

C’est également pourquoi le Gouvernement a souhaité prévoir des garanties supplémentaires, telles que l’interdiction de procéder à des perquisitions administratives dans un lieu affecté à l’exercice d’un mandat parlementaire ou à l’activité professionnelle des avocats, des magistrats ou des journalistes, ou bien la nécessité d’informer le procureur de la République avant et après la perquisition, ou encore le contrôle du juge administratif, y compris dans l’urgence.

Je vous présente maintenant un bilan précis des mesures que nous avons mises en oeuvre dans le cadre de l’état d’urgence et des résultats que nous avons d’ores et déjà obtenus.

Depuis le 13 novembre dernier, 3 379 perquisitions administratives ont été réalisées. Elles ont notamment permis la saisie de 580 armes, qui se répartissent de la manière suivante : 220 armes longues ; 171 armes de poing ; 42 armes de guerre ; 147 autres armes qui, pour la plupart, présentent un caractère de dangerosité élevé. Et 995 interpellations ont eu lieu, entraînant 344 gardes à vue.

Au lendemain des attentats du 13 novembre, l’État a choisi de créer un effet de surprise pour éviter une réplique éventuelle et déstabiliser les filières liées à des activités terroristes. Nous y sommes d’ores et déjà parvenus. Néanmoins, je n’ignore pas que, depuis la proclamation de l’état d’urgence, des critiques, notamment dans la presse, ont porté sur l’usage qui peut être fait de ces mesures.

J’ai pour ma part identifié certains cas isolés, certaines perquisitions qui n’ont pas été accomplies avec le discernement qui aurait dû pourtant présider à leur mise en oeuvre ou même à leur choix.

C’est la raison pour laquelle, considérant qu’il ne doit y avoir en ces matières aucun manquement et que le ministère de l’intérieur, précisément parce que nous sommes confrontés à une menace mobilisant des moyens de police administrative exceptionnels, doit être absolument irréprochable, j’ai adressé le 25 novembre aux préfets une circulaire précisant les conditions dans lesquelles les mesures de police administrative devaient être rigoureusement mises en oeuvre. Il appartient bien entendu au ministre de veiller à ce que ces instructions soient respectées.

Le juge administratif exerce un contrôle juridictionnel extrêmement rigoureux, et je ne peux que m’en réjouir. Le Parlement lui-même, Assemblée nationale et Sénat, s’est doté de moyens exceptionnels pour procéder au contrôle du Gouvernement dans la mise en oeuvre de l’état d’urgence. Pour répondre dans les meilleures conditions aux demandes exprimées par les parlementaires, j’ai installé auprès de mon cabinet une cellule particulière destinée à les traiter en continu afin que ce contrôle puisse s’effectuer quasiment en temps réel.

Je souhaite également vous informer des suites judiciaires qui ont été réservées à ces mesures, tout particulièrement aux perquisitions. Ce sont 576 procédures judiciaires qui ont été ouvertes. Sur les 344 gardes à vue, 67 condamnations ont d’ores et déjà été prononcées et 54 décisions d’écrou ont été prises, soit respectivement 19,5 % et 16 % des gardes à vue, ce qui est un pourcentage élevé. J’ai lu récemment dans un article qu’il était faible. Il est nettement supérieur à celui que l’on constate pour les perquisitions à caractère judiciaire. Ces chiffres particulièrement élevés attestent de la réussite du dispositif mis en oeuvre.

Si l’on s’en tient aux procédures ouvertes sous la qualification terroriste – 29 procédures, dont 23 pour apologie du terrorisme – le bilan pourrait sembler modeste. Et j’ai souvent entendu dire aussi que pendant la mise en oeuvre de l’état d’urgence, seules six procédures pour terrorisme avaient été ouvertes alors que nous avions pris de nombreuses mesures de police administrative. Là encore, c’est un raisonnement faux : au cours des perquisitions administratives, énormément d’éléments ont été récupérés, certains éléments informatiques ou numériques ont été copiés, éléments qui sont en cours d’exploitation et qui déboucheront sur d’autres incriminations au titre du terrorisme dans les prochaines semaines et les prochains mois. Au moment où la justice est en train de procéder à l’analyse de l’ensemble de ces éléments, il est impossible de tirer des conclusions précises sur le nombre d’individus mis en cause pour leur implication dans des activités à caractère terroriste au terme des perquisitions administratives ou des assignations à résidence.

Il m’est arrivé d’entendre aussi que les perquisitions administratives avaient été pour partie d’entre elles un échec puisque rien n’avait été trouvé. Mais ce qui caractérise une perquisition administrative, c’est qu’elle a pour objet de prévenir la commission d’une infraction, notamment d’une infraction de nature à troubler gravement l’ordre public s’agissant d’une infraction à caractère terroriste. Nul ne sait ce qu’on trouvera au cours d’une telle perquisition. Sinon, ce n’est pas une perquisition administrative, mais une perquisition judiciaire que l’on engage, des éléments concrets à disposition des forces de sécurité intérieure justifiant que l’on judiciarise immédiatement la situation de ceux sur lesquels pèsent des soupçons.

Je tenais à faire cette mise au point car, pour analyser l’état d’urgence, je le redis très solennellement, il faut de la rigueur. Pour les raisons que je viens d’expliquer, il est trop tôt pour tirer le bilan de l’ensemble des mesures qui ont été initiées. Cela dit, et je m’adresse notamment aux parlementaires les plus réticents que j’ai devant moi, je trouve ces interrogations légitimes. Il appartient au Gouvernement d’y répondre, ce que je m’emploie à faire devant vous parce que ces explications vous sont dues dès lors que vous en demandez.

Depuis de nombreuses semaines, l’activité de nos services de renseignement et de police a augmenté considérablement en raison de l’intensification de la menace qui pèse sur notre pays. Je l’indiquais tout à l’heure lors des questions au Gouvernement, depuis le début de l’année, c’est-à-dire en cinq semaines, il y a eu 50 interpellations pour apologie du terrorisme ou association de malfaiteurs en vue de la commission d’un acte terroriste. Ce sont des chiffres très élevés, et la moitié des personnes qui ont été interpellées ont été judiciarisées, placées sous contrôle judiciaire et incarcérées.

Y compris dans le cadre de l’état d’urgence, nous avons identifié des individus que nous avons mis hors d’état de nuire. Je pense à ce personnage, qui résidait à Tours, d’origine tchétchène, qui menaçait de passer à l’acte et qui, au terme des investigations que nous avons conduites au titre de l’état d’urgence, a été interpellé et incarcéré. Je pense à ces deux résidents d’Orléans qui, si l’on en croit les documents en leur possession, s’apprêtaient à porter atteinte à la vie d’autorités publiques et préfectorales et de forces de sécurité et qui, eux aussi, ont été interpellés et incarcérés. Je pense aussi à ce couple de Montpellier qui a été interpellé et placé sous écrou parce qu’il disposait d’une documentation abondante témoignant de ses liens avec des organisations terroristes et d’un certain nombre d’objets destinés à dissimuler des explosifs en vue de la commission d’un attentat ou d’un acte de nature à occasionner énormément de morts.

Je veux rappeler aussi l’importance du phénomène auquel nous sommes confrontés. Ce sont près de 2000 Français qui, de près ou de loin, sont concernés par les activités terroristes des groupes qui agissent en Irak et en Syrie. Aujourd’hui, 216 dossiers judiciaires concernant 1 038 individus ont été ouverts pour implication dans des activités terroristes. Parmi ces individus, 320 ont d’ores et déjà été interpellés et 13 font l’objet d’un mandat d’arrêt international, 199 ont été mis en examen, 153 ont été écroués et 46 font l’objet d’un contrôle judiciaire. Ces chiffres témoignent, s’il en était besoin, de l’intensité du travail des services placés sous ma responsabilité au ministère de l’intérieur, dans un contexte de menace extrêmement élevée.

Je pourrais évoquer aussi les attentats intervenus en Afrique, au Mali, à Ouagadougou, ceux qui sont intervenus en Turquie. Tout cela témoigne de l’intensité de l’activité de Daech, qui veut semer partout la terreur, avec le niveau de barbarie que l’on sait.

Je voudrais dire quelques mots sur les garanties qui ont été prises afin de nous assurer que les mesures mises en oeuvre au titre de l’état d’urgence respectent scrupuleusement les exigences de l’État de droit.

Des directives très précises ont été données, dès le lendemain des attentats, afin que l’autorité judiciaire, dont on a dit qu’elle était tenue à l’écart, soit totalement associée, à travers les procureurs de la République, aux opérations de perquisition administrative, et ce en parfait accord avec la Chancellerie.

Je me suis rendu il y a trois jours à Metz pour rencontrer l’ensemble des services qui ont été mobilisés dans le cadre de la mise en oeuvre de l’état d’urgence, en présence du procureur de la République et de l’avocat général. J’ai pu constater à quel point l’association en amont des magistrats du parquet permettait une judiciarisation rapide de ceux qui avaient commis des infractions pénales et permettait un travail en continu entre les forces de sécurité intérieure, notamment les services de renseignement, et les parquets afin de mettre hors d’état de nuire des individus extrêmement dangereux.

Non seulement l’autorité judiciaire a été associée, mais, et j’insiste sur ce point, il y a eu un contrôle juridictionnel extrêmement puissant sur les mesures de police administrative que nous avons prises. Il m’est souvent arrivé d’entendre que l’état d’urgence n’était pas acceptable dans son principe parce qu’il excluait le juge du contrôle des mesures prises. C’est totalement faux. Le juge contrôle les mesures de police administrative que nous prenons – je veux parler du juge administratif.

Depuis 1790, pour des raisons qui tiennent au principe de la séparation des pouvoirs, c’est le juge administratif qui est chargé de contrôler les mesures de police administrative prises par le gouvernement, à l’exception de celles qui relèvent depuis le début de la Ve République de l’article 66 de la Constitution, qui, elles, sont sous le contrôle du juge judiciaire. C’est donc dans le respect scrupuleux des principes de la séparation des pouvoirs et du droit en France depuis quasiment la Révolution française – je parlais d’un texte de 1790 : un an après la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ! – que ces principes sont appliqués. D’ailleurs, le Conseil constitutionnel, dans une décision du 22 décembre 2015 concernant les assignations à résidence, a confirmé la parfaite constitutionnalité et conformité au droit des mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence.

La meilleure démonstration que le juge contrôle ces mesures, c’est qu’il a cassé un certain nombre de décisions prises par l’État dans le cadre de l’état d’urgence.

J’en profite pour dire quelques mots sur un débat qui semble agiter l’espace public, la presse, les personnalités politiques, et que je trouve également légitime : celui sur les notes blanches.

Vous savez que lorsque nous sommes devant le juge administratif et que nous devons justifier des mesures de police administrative prises par nos services, nous ne pouvons pas lui communiquer des éléments ayant fait préalablement l’objet d’une classification par les services. Les textes, en effet, ne prévoient pas de déclassification, sauf pour la formation spécialisée du Conseil d’État qui aura à connaître des éléments classifiés relatifs à la mobilisation des techniques de renseignement dans le cadre de la loi renseignement. L’impossibilité dans laquelle nous sommes de procéder à la déclassification, pour des raisons de droit et non d’opacité, nous oblige donc à fournir au juge administratif des notes blanches pour justifier de l’action des services.

Ces notes blanches doivent être documentées. J’ai donné des instructions extrêmement rigoureuses à mes services pour qu’elles contiennent des éléments appuyant, dans la plus grande clarté, la motivation ayant présidé à la mise en oeuvre de telle ou telle mesure de police administrative dans le cadre de l’état d’urgence.

Une fois encore, cela me paraît normal que, sur ce sujet, nous soyons sollicités. Il me paraît moins normal que des polémiques naissent sur ce sujet sur lequel nous sommes contraints en droit. Afin que ces polémiques puissent s’éteindre, je veillerai à l’occasion des prochains contentieux à ce que l’ensemble des éléments susceptibles d’être produits le soient dans leur globalité.

Dans le cadre de la lutte contre l’islam radical, nous avons procédé à des perquisitions sur des lieux de culte et procédé à la fermeture d’un certain nombre d’entre eux, en ne nous fondant pas d’ailleurs toujours sur le texte relatif à l’état d’urgence. Il y a eu une perquisition administrative à Lagny mais c’est au titre du droit commun et après une procédure contradictoire que nous avons décidé de procéder à la dissolution des trois associations qui posaient problème en raison de l’activité à laquelle elles s’étaient livrées.

Ainsi, nous nous appuyons sur l’état d’urgence pour mettre hors état de nuire les prêcheurs de haine mais, lorsque nous décidons de dissoudre des associations, nous le faisons sur le fondement du droit commun, comme nous l’avons fait à Lagny. Si la police administrative peut être un accélérateur pour lever le doute, nous essayons systématiquement de mobiliser les mesures de droit commun lorsque cela se justifie.

Je voudrais conclure en disant quelques mots sur la suite. Beaucoup d’entre vous avaient légitimement interrogé le Gouvernement pour savoir si cette prorogation de l’état d’urgence en annonçait d’autres et si, de prorogation en prorogation, nous n’allions pas instaurer un état d’urgence permanent. Je tiens à répéter ce que j’ai eu l’occasion de dire devant votre commission des lois.

D’abord, si nous soumettons à l’Assemblée nationale une demande de prorogation, c’est parce que nous sommes convaincus que les conditions de droit la permettant sont réunies. La dimension imminente du péril qui demeure, comme le montrent les éléments extrêmement précis que je viens de donner concernant l’activité de nos services, me conduit à confirmer devant vous que les conditions de droit sont réunies. Dès lors qu’elles le sont, dans un contexte de crise terroriste aiguë, ne pas demander la prorogation ne manquerait pas de susciter des questions légitimes. Ces mesures reposent sur un principe de proportionnalité vis-à-vis du risque évalué et, partant, encouru.

Deuxièmement, nous devons nous préparer à la sortie de l’état d’urgence et nous y travaillons chaque jour, en mobilisant des mesures de police administrative pour ceux qui en ont déjà fait l’objet au titre du droit commun. La loi du 13 novembre 2014 permet de mobiliser de telles mesures de police administrative, comme une interdiction de sortie de territoire pour ceux qui sont inscrits au fichier FSPRT, qui ont fait l’objet de mesures de police administrative et qui pourront être suivis dans le cadre des mesures de police de droit commun.

Dans le projet de loi qui sera bientôt présenté par le garde des sceaux devant le Parlement, après l’avoir été en conseil des ministres, il y a des mesures tout à fait conformes à l’État de droit qui permettront de prendre des précautions face aux risques auxquels nous sommes confrontés. C’est un arsenal de mesures globales qui permettront de sortir de l’état d’urgence, en maintenant la protection des Français, laquelle est notre préoccupation majeure dans un contexte où le niveau de menace demeure extrêmement élevé.

De la même manière, la loi sur le renseignement permettra de mobiliser des techniques garantissant le suivi d’un certain nombre d’individus pouvant représenter un risque pour l’ordre public. Il n’y a pas une seule mesure qui permette de faire face au risque terroriste, mais un ensemble de mesures dont l’État s’est doté au fil des mois et qui, combinées les unes aux autres et s’ajoutant aux dispositions que nous essayons de faire partager par l’Union européenne, permettront d’assurer la protection des Français.

C’est pourquoi je demande au Parlement de voter cette prorogation de l’état d’urgence. C’est la menace terroriste qui est le danger. Il n’est pas dans les mesures que nous proposons pour y faire face, dans l’état d’urgence, mais dans la barbarie de ceux qui s’en prennent à nos valeurs et qui, comme le 13 novembre, s’en sont pris à nos enfants.