Amendement N° CF1 (Adopté)

Rétablir le rapport annexé dans la rédaction suivante :

RAPPORT ANNEXÉ À LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

POUR LES ANNÉES 2014 À 2019

I. – LE CONTEXTE MACROÉCONOMIQUE..3

A. – LES PERSPECTIVES À COURT TERME (2014‑2015)3

B. – LES PERSPECTIVES À MOYEN TERME (2016‑2019)4

II – LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE PROPOSÉE PAR LE GOUVERNEMENT

POUR LA SECONDE PARTIE DE LA LÉGISLATURE..6

A. – LA POURSUITE DE L'ASSAINISSEMENT BUDGÉTAIRE..6

1.L'évolution des recettes, des dépenses et du solde des administrations publiques. 6

2.La trajectoire àpolitique inchangée. 9

3.L'évolution du solde structurel et de l'effort structurel des administrations publiques. 11

4.Trajectoire de dette des administrations publiques (écart au solde stabilisant, flux de créances)17

5.Le cadre européen. 18

B. – LA MAÎTRISE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE, CONDITION

DE LA BAISSE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES.19

1.La maîtrise de la dépense publique. 20

2.La baisse des prélèvements : le pacte de responsabilité et de solidarité. 23

III. – LA TRAJECTOIRE DES FINANCES PUBLIQUES : ANALYSE PAR SOUS‑SECTEUR ET RÈGLES DE GOUVERNANCE..26

A. – LA TRAJECTOIRE DE L'ÉTAT.. 26

1.Une contribution essentielle de l'État et de ses agences au retour vers l'équilibre des finances publiques 29

2.Une répartition équilibrée des économies qui garantit l'efficacité de l'action publique et s'appuie sur la modernisation de l'ensemble des politiques conduites par l'État 32

3.Un budget triennal qui décline l'effort de l'État et de ses agences mais marque également les priorités du Gouvernement 34

B. – LA TRAJECTOIRE DES ORGANISMES DIVERS D'ADMINISTRATION CENTRALE. 38

C. – LA TRAJECTOIRE DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE. 38

1.Maîtriser les dépenses d'assurance maladie en garantissant la qualité des soins. 39

2.Les dépenses d'assurance vieillesse et d'allocations familiales pour chacun des exercices de la période de la programmation. 40

3.Les dépenses des régimescomplémentaires de retraite et de l'assurance chômage pour chacun des exercices de la période de la programmation. 41

D. – LA TRAJECTOIRE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES. 42

E. – LES RÈGLES DE GOUVERNANCE. 43

1.Les mesures transversales de pilotage des finances publiques, préventives et correctives. 43

2.Les mesures de gouvernance portant sur les ODAC et sur les agences de l'État 44

3.Les mesures de gouvernance portant sur les collectivités locales. 45

4.Les mesures de gouvernance portant sur les administrations de sécurité sociale. 45

5.Les mesures de gouvernance portant sur les dépenses fiscales et les niches sociales. 46

6.L'amélioration de l'information au Parlement 46

Annexes :

Annexe 1 : Effort structurel par sous-secteurs

Annexe 2 : Précisions méthodologiques concernant le budget triennal

Annexe 3 : Changements méthodologiques et conceptuels en lien avec l'application des nouvelles conventions de comptabilité nationale

Annexe 4 : Principales définitions

Annexe 5 : Périmètre des mesures exceptionnelles et temporaires à exclure du solde structurel

Annexe 6 : Table de passage entre les dispositions de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques et le présent rapport annexé

I. – LE CONTEXTE MACROÉCONOMIQUE

A. – LES PERSPECTIVES À COURT TERME (2014‑2015)

Après les espoirs suscités par l'amélioration des perspectives conjoncturelles tout au long de 2013, la reprise de l'activité dans la zone euro a déçu au premier semestre 2014. Si les économies extérieures à la zone semblent avoir retrouvé une croissance dynamique, notamment les États‑Unis et le Royaume-Uni, l'activité économique ralentirait au Japon et la croissance repartirait à un rythme plus faible qu'avant la crise dans les principales économies émergentes.

L'environnement international de la France demeure ainsi marqué par de profondes incertitudes. Dans la zone euro, l'inflation se maintient durablement à un niveau très faible (+0,4 % en août 2014), du fait de l'appréciation de l'euro jusqu'au début de 2014, de la baisse plus récente du prix du pétrole, mais aussi de la faiblesse prolongée de la demande. Le risque de déflation ne peut dès lors pas être totalement écarté. La Banque centrale européenne (BCE) a dans ce contexte récemment assoupli de nouveau sa politique monétaire. Le rythme de sortie des politiques monétaires accommodantes aux États‑Unis et au Royaume-Uni sera également déterminant, comme en ont témoigné les tensions financières chez certains pays émergents en 2013. Le contexte géopolitique est lui aussi porteur de risques : crises en Ukraine et au Moyen-Orient en particulier.

La croissance française serait de +1,0 % en 2015 après +0,4 % en 2014. Ce scénario de croissance est identique à celui publié par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) le 15 septembre 2014 et légèrement moins favorable que celui publié par leConsensus Forecasts de septembre 2014 qui prévoit +0,5 % de croissance en 2014 et +1,1 % en 2015. L'inflation progresserait de 0,6 % en 2014 et de 0,9 % en 2015 (respectivement 0,5 % et 0,9 % hors tabac), globalement similaire aux prévisions de septembre 2014 de la BCE pour la zone euro.

Ce scénario intègre une accélération très progressive de la demande mondiale, tenant notamment à la faible croissance de la zone euro à court terme. En outre, les exportations subissent encore l'effet de l'appréciation de l'euro observée entre l'été 2012 et le printemps 2014, en dépit de sa dépréciation récente. Les exportations n'accélèreraient ainsi que graduellement à +2,8 % en 2014 et à +4,6 % en 2015.

L'activité économique en France serait néanmoins soutenue par les mesures prises en faveur de la compétitivité, de la croissance et de l'emploi. Le déploiement du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et du pacte de responsabilité et de solidarité allègera le coût du travail et permettra aux entreprises de retrouver des marges de manœuvre pour embaucher, investir ou innover. Le volet solidarité est quant à lui favorable au pouvoir d'achat des ménages, soutenu par ailleurs par la faible inflation. Des mesures sont également prises pour créer les conditions d'une reprise de l'activité dans la construction.

Dans ce contexte, l'investissement des entreprises repartirait, encore de manière modérée en 2015 (+0,9 %) avant d'accélérer. La consommation des ménages, encore faible en 2014 sous l'effet de facteurs temporaires (douceur du climat notamment l'hiver dernier), s'accroîtrait de 1,3 % en 2015, en lien avec un pouvoir d'achat plus dynamique. L'emploi augmenterait également progressivement.

Cette prévision reste soumise à de nombreux aléas. Le dynamisme des exportations françaises dépendra de la croissance de nos partenaires et de la résolution des risques géopolitiques (Russie/Ukraine notamment). La reprise de la demande intérieure privée pourrait être plus vigoureuse en France si les anticipations venaient à s'améliorer, même si les données conjoncturelles disponibles ne permettent pas non plus d'exclure une période d'atonie plus prolongée. Enfin, si la récente dépréciation de l'euro ou la baisse du prix du pétrole devaient se maintenir voire s'amplifier, la croissance pourrait être plus élevée en 2015. Ce serait également le cas si le prix des matières premières et notamment du pétrole baissait.

B. – LES PERSPECTIVES À MOYEN TERME (2016‑2019)

Les projections de finances publiques reposent sur une hypothèse d'accélération progressive de l'activité, avec une croissance de 1,7 % en 2016, 1,9 % en 2017 puis de 2 % en 2018‑2019.

Cette projection tient d'abord au potentiel de croissance de l'économie à cet horizon. Les estimations de croissance potentielle retenues pour la présente loi de programmation des finances publiques sont les dernières estimations publiées par la Commission européenne dans ses prévisions économiques de printemps 2014, en date du 5 mai 2014. D'après ces estimations, la croissance potentielle s'établirait à 1,2 % par an en moyenne sur la période 2014‑2019. L'écart de production serait de ‑2,7 % en 2013, égal à l'estimation de la commission pour cette même année.

Des incertitudes fortes demeurent sur le potentiel de l'économie au sortir de la crise récente. Aussi, le choix conventionnel de retenir la croissance potentielle de la Commission européenne est une hypothèse prudente : elle correspond à une révision à la baisse comprise entre 0,3 et 0,4 point par an sur l'ensemble de la période 2014‑2017 par rapport à la loi n° 2012‑1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017. Elle permet de plus un rapprochement avec le cadre institutionnel européen. Elle présente en revanche l'inconvénient d'être estimée sur la base des comptes dans le Système européen comptable antérieur (SEC 95).

Selon cette estimation de la croissance potentielle, après un choc négatif pendant la crise, les gains de productivité commenceraient à retrouver un rythme un peu plus important, et contribueraient à la croissance potentielle à hauteur de 0,4 point par an en moyenne. Ce rythme resterait malgré tout inférieur à celui qui prévalait avant la crise. De même, l'investissement des entreprises se redressant, la contribution de l'accumulation du capital à la croissance potentielle augmenterait légèrement, pour atteindre 0,6 point par an en fin de période. Malgré le départ à la retraite des générations dubaby-boom, la population active resterait dynamique, et contribuerait à la croissance potentielle à hauteur de 0,4 point par an.

Les hypothèses de croissance pour 2016 et au delà, légèrement supérieures à la croissance potentielle, traduisent la réduction progressive du déficit d'activité accumulé – supérieur à 3 points de produit intérieur brut (PIB) en 2015 – qui serait significativement rattrapé à l'horizon de la programmation. Cette résorption du déficit d'activité dépendra néanmoins du redémarrage des moteurs de la croissance et de la capacité de l'économie française à en tirer parti.

En anticipant le retour de la demande adressée par nos partenaires commerciaux vers son rythme habituel (+6,5 % par an), les exportations accéléreraient progressivement pour atteindre un rythme dépassant 6 % par an à partir de 2016.

Par ailleurs, les entreprises retrouveraient des conditions propices à l'investissement. Utilisant le CICE et le pacte de responsabilité et de solidarité en partie pour améliorer leurs marges, les entreprises pourraient investir à nouveau face au regain de demande. Les taux d'intérêt devraient logiquement s'accroître avec la reprise, mais sans obérer leur capacité à investir.

La consommation des ménages retrouverait davantage de vigueur, à un rythme de l'ordre de 2 % en fin de période, notamment grâce à l'amélioration progressive du marché du travail. Le taux d'épargne des ménages devrait baisser, en particulier avec la dissipation de l'épargne de précaution liée aux incertitudes actuelles. En revanche, la demande publique n'apporterait pas de contribution à la croissance, en cohérence avec la programmation pluriannuelle de finances publiques.

Le scénario macroéconomique retenu pour la programmation pluriannuelle fait, en outre, l'hypothèse d'un retour très progressif de l'inflation vers des niveaux cohérents avec la cible de la banque centrale.

Le scénario de moyen terme, avec une croissance moyenne de 1,9 % sur 2016‑2019, est proche de celui retenu par le Fonds monétaire international au mois de juillet 2014 (moyenne de 1,8 % sur la même période).

Principales hypothèses du scénario macroéconomique 2014‑2019*

2013201420152016201720182019

PIB0,30,41,01,71,92,02,0

Déflateur de PIB0,80,80,91,41,7

Indice des prix à la consommation hors tabac0,70,50,91,41 ¾

Masse salariale privée0,81,62,03,54,2

Croissance potentielle1,01,01,11,31,31,21,1

PIB potentiel

(en Md € 2010)2 1102 1322 1562 1842 2122 2382 264

Écart de production(en % du PIB potentiel)‑2,7‑3,3‑3,4‑3,1‑2,5‑1,7‑0,9

Note : *Données exprimées en taux d'évolution annuelle, sauf précision contraire.

II – La politique budgétaire proposée par le Gouvernement pour la seconde partie de la législature

A. – LA POURSUITE DE L'ASSAINISSEMENT BUDGÉTAIRE

1. L'évolution des recettes, des dépenses et du solde des administrations publiques

Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (TSCG) prévoit, au b du 1 de son article 3, que l'objectif à moyen terme (OMT) est fixé de manière spécifique par chaque pays, avec une limite inférieure de déficit structurel de 0,5 % de PIB potentiel. Par ailleurs, l'article 2bis du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques précise que l'OMT est revu tous les trois ans ; celui-ci peut néanmoins être révisé en cas de mise en œuvre d'une réforme structurelle ayant une incidence majeure sur la soutenabilité des finances publiques.

Conformément à l'article 1er de la loi organique n° 2012‑1403 du 17 décembre relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, il revient à la loi de programmation des finances publiques de fixer l'OMT des administrations publiques. L'article 2 de la loi n° 2012‑1558 du 31 décembre 2012 précitée définit l'OMT comme étant l'équilibre structurel.

Dans un contexte de mise en œuvre de réformes structurelles visant à améliorer durablement la compétitivité de l'économie française (en particulier, le pacte de responsabilité et de solidarité qui représente de l'ordre de 1,3 point de PIB à l'horizon 2017), le Gouvernement modifie la définition de l'OMT de la France. Par ailleurs, l'adoption de nouvelles hypothèses de croissance potentielle, moins favorables que celle de la précédente loi de programmation, justifie également une modification de l'OMT. L'article 2 de la présente loi de programmation le fixe ainsi à ‑0,4 % du PIB potentiel.

La trajectoire de la présente loi de programmation explicite les modalités de retour à l'équilibre des comptes publics compte tenu de cette nouvelle définition de l'OMT.

L'objectif du Gouvernement est ainsi la poursuite du redressement des finances publiques engagé dès 2012 afin de réduire la part de l'endettement dans la richesse nationale et d'atteindre l'OMT en 2019.

Le rétablissement des finances publiques entrepris depuis 2012 a permis une réduction du déficit structurel d'environ 2 points de PIB sur 2012‑2013. Cette amélioration n'a pas trouvé intégralement sa traduction dans la trajectoire de déficit nominal compte tenu d'une croissance et d'une inflation faibles. Cette conjoncture économique dégradée a ainsi pesé sur la trajectoire de solde nominalvia une dégradation du solde conjoncturel. De plus, l'ajustement structurel a pâti d'une évolution spontanée des prélèvements obligatoires inférieure à celle de l'activité, compte tenu d'une composition de la croissance moins favorable aux recettes. Enfin, le régime de faible inflation a réduit comptablement la mesure de l'effort en dépense, malgré une croissance de la dépense en valeur évoluant à des plus bas niveaux historiques, notamment en 2013 (cf. annexe 2). Au total, le solde public s'est redressé de ‑5,1 points de PIB en 2011 à ‑4,1 points en 2013.

Un programme de maîtrise des dépenses, représentant 50 Md€ d'économies sur la période 2015‑2017, permettra au déficit de repasser en dessous du seuil des 3 % en 2017. Après ‑4,4 % du PIB en 2014 et ‑4,3 % en 2015, le solde s'établirait à ‑3,8 % de PIB en 2016, puis à ‑2,8 % en 2017. Ce plan d'économies permettra, en outre, de regagner des marges de manœuvre budgétaires pour financer la baisse des prélèvements obligatoires liée au CICE et au pacte de responsabilité et de solidarité. Au delà, l'effort de maîtrise des dépenses sera poursuivi et la trajectoire prévoit un effort structurel de 0,5 point de PIB par an, permettant d'atteindre l'OMT en 2019.

Le ralentissement de la dépense se traduira par un ratio de dépense publique qui passerait de 56,5 % du PIB en 2014 à 54,5 % en 2017 (hors crédits d'impôt). Dans le même temps, les mesures de baisse des prélèvements obligatoires permettront au taux de prélèvements obligatoires de baisser de 0,3 point de PIB entre 2014 et 2017.

Solde public (exprimés selon les conventions de la comptabilité nationale)

2013201420152016201720182019

Solde public (en point de PIB)‑4,1‑4,4‑4,3‑3,8‑2,8‑1,8‑0,8

Solde structurel (en points de PIB potentiel)‑2,5‑2,4‑2,2‑1,9‑1,4‑0,9‑0,4

Ajustement structurel1,10,10,250,250,50,50,5

Dépenses et recettes (exprimés selon les conventions de la comptabilité nationale)

En points de PIB, sauf mention contraire20132014201520162017

Ratio de dépenses publiques *56,456,556,155,554,5

Ratio de prélèvements obligatoires (PO)44,744,744,644,544,4

dont ratio de PO hors contentieux44,844,744,744,644,4

Ratio de recettes hors prélèvements obligatoires **7,77,77,77,77,7

Clé de crédits d'impôts (clé en recettes nette de la clé en dépense)‑0,1‑0,2‑0,3‑0,3‑0,2

Note : (*) hors crédits d'impôts (**) = recettes brutes – PO (hors PO UE) – Clé en recettes en crédits d'impôt

Lecture : cf. encadré 2.

Le taux de croissance de la dépense publique en valeur – hors crédits d'impôt – ralentirait en 2014, puis à nouveau en 2015 à la faveur des économies adoptées en lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2014 et 2015 et de celles annoncées dès le programme de stabilité 2014‑2017 pour concrétiser le plan d'économies de 50 Md€. Ce ralentissement résulterait aussi des évolutions spontanées, s'agissant notamment de l'investissement local en lien avec le cycle électoral, et de la charge d'intérêts sur la dette publique. Les effets du plan d'économies continueraient à monter en puissance en 2016 puis en 2017, et cette année‑là, la dépense évoluerait à un rythme proche de l'inflation.

Croissance de la dépense publique en valeur, hors crédits d'impôt

20132014201520162017

Taux de croissance de la dépense publique en valeur2,0²1,41,11,91,8

Taux de croissance de la dépense publique en volume1,30,90,20,5*0,0

Inflation hors tabac0,70,50,91,41,75

Note : * L'année 2016 sera marquée par des dépenses exceptionnelles liées, notamment, à un ressaut du prélèvement sur recettes en faveur de l'Union européenne et aux remises de dette aux États étrangers.

Croissance de la dépense publique en valeur par sous-secteur

20132014201520162017

Administrations publiques hors crédits d'impôt2,01,41,11,91,8

Administrations publiques y compris crédits d'impôt1,92,31,62,02,0

Dont administrations publiques centrales, hors crédits d'impôt0,50,40,30,80,4

Dont administrations publiques centrales y compris crédits d'impôt0,32,61,41,10,8

Dont administrations publiques locales3,41,20,31,81,9

Dont organismes de sécurité sociale2,32,30,82,12,3

Évolutions et hypothèses de taux d'intérêt

Les taux à l'émission de la dette souveraine française enregistrés au cours des derniers mois demeurent à des niveaux très bas. Au début septembre 2014, le taux moyen pondéré à l'émission sur l'année 2014 des titres à court terme s'établit à 0,11 % et celui des titres à moyen et long termes à 1,51 %. Ces niveaux sont semblables à ceux enregistrés en 2013, déjà à un niveau historiquement bas (0,06 % et 1,54 %), en conséquence de deux principaux facteurs :

– la France conserve la confiance des investisseurs internationaux qui recherchent destitres de qualité pour investir leurs liquidités dans un environnement international incertain ;

– la politique monétaire accommodante de la BCE (notamment les opérations exceptionnelles de refinancement à long terme et les réductions de taux directeurs à l'image de sa décision de septembre d'abaisser son principal taux directeur à 0,05 % contre 0,15 % depuis juin 2014).

Les hypothèses de taux retenues pour les années 2015 à 2017, en cohérence avec le scénario de redressement graduel de l'activité économique et de l'inflation, aboutissent à une remontée progressive des taux courts et longs. Ainsi, le taux à dix ans s'établirait en moyenne à 2,2 % sur l'année 2015 et continuerait sa progression régulièrement de 50 points de base chaque année, pour s'établir à 3,2 % en moyenne sur l'année 2017.

Ces hypothèses de taux conduisent à une hausse des charges d'intérêt de l'ensemble des administrations publiques sur l'horizon de la programmation.

Évolutions et hypothèses de taux d'intérêt

En points de PIB20132014201520162017

Solde effectif-4,1-4,4-4,3-3,8-2,8

Solde primaire-1,9-2,2-2,0-1,4-0,3

Charges d'intérêts2,32,22,32,32,5

2. La trajectoire à politique inchangée

La trajectoire spontanée du solde public est déterminée compte tenu du rythme spontané de progression des recettes et des dépenses publiques :

– côté recettes, elle repose sur leurs évolutions spontanées (liées à la situation économique ainsi qu'aux élasticités historiques des prélèvements obligatoires aux bases taxables), sur l'évolution usuellement constatée des taux des impôts locaux (liée aux cycles électoraux) et sur les indexations d'impôts. L'effet des mesures déjà votées dans l'ensemble des lois précédant la loi n° 2012‑958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 (LFR II 2012) est également pris en compte, mais pas les mesures nouvelles en prélèvements obligatoires prises après mai 2012 (viala LFR II 2012, les lois de finances initiales (LFI) ainsi que les lois de finances et de financement de la sécurité sociale rectificatives pour 2013 et 2014, le CICE et le pacte de responsabilité et de solidarité) ;

– côté dépense, les prestations sont supposées évoluer spontanément en lien avec les règles usuelles d'indexation et les changements démographiques. Les évolutions régulières des dépenses des collectivités locales, liées aux cycles électoraux, sont également incluses, tout comme l'évolution spontanée des dépenses de l'État et des dépenses de l'assurance maladie qui seraient constatées en l'absence de normes de dépenses. En revanche, les économies liées aux réformes postérieures à 2012, telles que la réforme des retraites, l'accord Agirc-Arrco de 2013, l'accord Unedic de 2014, les mesures famille prises à la suite de l'évaluation de politique publique confiée au vice‑président du Haut Conseil de la famille, M. Fragonard, ou les économies annoncées dans le cadre du programme de stabilité voté par l'Assemblée nationale en avril 2014, ne sont pas prises en compte.

Projection à « politique inchangée » au sens de la directive européenne sur les cadres budgétaires(En % du PIB)201220132014201520162017

Trajectoire spontanée (avant mesures prises après juillet 2012)-5,6-6,4-7,1-7,6-7,4-6,8

Économies en dépense0,40,81,42,22,93,5

dont inflexion de l'Ondam par rapport à son évolution tendancielle0,10,30,40,50,70,8

dont inflexion sur les dépenses de l'État0,30,50,91,11,41,6

dont autres0,00,00,10,60,81,1

Mesures en PO (prises après mai 2012, y compris LFI 2014 et CICE, pacte de responsabilité, hors contentieux, y compris effet de la clé en crédits d'impôts)0,31,41,41,10,90,6

Scénario à législation et pratique inchangées-4,9-4,1-4,4-4,3-3,7-2,8

Mesures en PO annoncées en LFI/LFSS 2015   0,0-0,10,0

Trajectoire cible-4,9-4,1-4,4-4,3-3,8-2,8

Ce rapport présente également un scénario à « législation et à pratique budgétaire inchangée », conformément à la directive du Conseil de l'Union européenne du 8 novembre 2011 :

– côté recettes, ce scénario suit les mêmes conventions que la trajectoire spontanée mais intègre toutes les mesures nouvelles annoncées jusqu'aux lois de finances rectificatives de l'été 2014. Il intègre ainsi les mesures prises en LFR II 2012 et en LFI 2013, ainsi que les baisses de prélèvements obligatoires liées à la mise en place du CICE et du pacte de responsabilité et de solidarité ;

– côté dépense, contrairement à la trajectoire spontanée, le scénario inclut le respect des normes en dépense pour le budget de l'État, le respect de l'objectif national d'évolution des dépenses d'assurance maladie (ONDAM), toutes les économies votées avant le programme de stabilité, ainsi que les économies en dépense présentées dans le cadre du programme de stabilité allant au delà du respect des normes.

Enfin, la trajectoire cible est celle de la présente loi de programmation, qui inclut les mesures nouvelles en prélèvements obligatoires présentées dans les projets de loi de finances (PLF) et projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour l'année 2015.

Au total, sans les mesures adoptées depuis 2012, le solde public atteindrait ‑6,8 points du PIB en 2017 contre ‑2,8 points dans la trajectoire de la présente programmation.

3. L'évolution du solde structurel et de l'effort structurel des administrations publiques

L'évolution du solde public est directement reliée à l'évolution de la conjoncture économique. Un pilotage reposant uniquement sur des objectifs de solde effectif porterait le risque de contraindre les États à compenser les moindres recettes en phase de ralentissement de l'économie, avec de potentiels effets pro-cycliques pénalisant la croissance économique. Il est donc préférable de fixer des objectifs d'évolution en termes de solde structurel, c'est-à-dire du solde public corrigé des effets de la conjoncture ainsi que des mesures ponctuelles et temporaires. C'est l'esprit des évolutions récentes des règles budgétaires européennes, notamment le TSCG, ratifié à la fin de l'année 2012. Cette mesure reste toutefois imparfaite : en particulier, les effets d'élasticité des recettes à la croissance, de même que l'impact d'une faible inflation ne sont pas pris en compte.

Après avoir atteint 1,1 point en 2013, l'ajustement structurel (cf. encadré suivant) sera de 0,1 point en 2014 pour un effort structurel de 0,4 point. En premier lieu, les effets comptables d'une inflation encore faible – 0,8 % pour le déflateur du PIB après également 0,8 % en 2013 – continueraient de peser sur la mesure de l'effort en dépense et ce malgré les mesures d'économie qui permettront de ramener la progression de la dépense publique en valeur à 1,4 % seulement, soit le rythme le plus faible depuis 1998. Par ailleurs, l'élasticité des prélèvements obligatoires se redresserait à 0,7, après 0,2 en 2013, mais resterait inferieure à l'unité, conduisant à ce que la composante non discrétionnaire continue de peser sur l'ajustement structurel. Enfin, avec les nouvelles conventions comptables du système européen des comptes nationaux 2010 (SEC 2010), la montée en charge du CICE s'accompagnerait d'un écart entre la créance et les décaissements budgétaires en 2014 qui pèserait également sur l'ajustement structurel (‑0,1 point).

L'ajustement structurel

1/ Définition de l'ajustement structurel, de l'effort en recettes et en dépenses

L'ajustement structurel(défini comme la variation du solde structurel) n'est pas entièrement de nature discrétionnaire. Certains éléments échappent en effet au contrôle direct du Gouvernement et du Parlement comme les sur-réactions des recettes à l'évolution du PIB ainsi que l'évolution des recettes non fiscales (comme les dividendes). Dans le détail, l'ajustement structurel se décompose en un effort en recettes, un effort en dépense, une composante non discrétionnaire et la contribution de la clé en crédits d'impôt.

L'effort en recettes est défini comme le montant des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires (horsone-offs). La définition de l'effort en recettes est inchangée par rapport à la précédente loi de programmation. L'effort en dépense est défini comme la contribution de l'écart entre la croissance de la dépense publique réelle (hors crédits d'impôt, horsone-offs, hors effet de la conjoncture sur les dépenses chômage) et la croissance potentielle de l'économie. La définition de l'effort en dépense est inchangée par rapport à la définition retenue dans la précédente loi de programmation. La composante non discrétionnaire, hors de contrôle du Gouvernement, est définie comme l'effet du décalage observé entre les élasticités spontanées des recettes et les élasticités usuelles auquel s'ajoute l'évolution des recettes hors prélèvements obligatoires. La définition est inchangée par rapport à la précédente loi de programmation. Les nouvelles conventions comptables du SEC 2010 (cf. annexe 3), conduisent à ajouter un terme supplémentaire pour traiter les crédits d'impôt. En effet, les crédits d'impôt, en comptabilité nationale, réduisent les prélèvements obligatoires du montant de leur impact sur les recettes fiscales (« budgétaire »), mais contribuent au solde public au niveau de leur créance (« droits constatés »). Dès lors, afin de maintenir inchangé l'effort en recettes et sa cohérence avec le concept de taux de prélèvements obligatoires et de mesures nouvelles, ainsi que les autres composantes de l'ajustement structurel précitées, un terme supplémentaire apparaît dans cette décomposition : c'est le terme de variation de l'écart entre le coût budgétaire et le coût en comptabilité nationale des crédits d'impôt restituables et reportables.

Outre cette nouvelle décomposition liée au passage au SEC 2010, l'actuelle méthodologie de calcul du solde structurel ne diffère de celle utilisée pour la précédente loi de programmation des finances publiques que sur deux aspects développés ci-dessous. Pour le calcul du solde structurel et par suite du solde conjoncturel, une approche impôt par impôt est retenue, dans la mesure où la réaction des bases taxables à la conjoncture peut être très différente en fonction des impôts considérés : des élasticités estimées à l'écart de production spécifiques pour l'impôt sur les sociétés (IS), l'impôt sur le revenu (IR) et la contribution sociale généralisée (CSG), les cotisations sociales et les autres prélèvements obligatoires sont donc utilisées. L'encadré infra précise le calcul dans le détail. L'OCDE a actualisé à l'été 2014 les élasticités des prélèvements obligatoires[1] et la Commission a annoncé qu'elle utiliserait ces nouvelles estimations dès cet automne. Les élasticités utilisées ont été révisées en conséquence pour reprendre celles de l'OCDE et sont présentées dans le tableau suivant :

Élasticités à l'écart de production

Anciennes (2005)Nouvelles (2014)

Impôt sur le revenu1,181,86

CSG0,8251,86

Impôt sur les sociétés1,592,76

Cotisations sociales0,8250,63

Autres prélèvements obligatoires (dont TVA)1,001,00

Dépenses chômage-3,30-3,23

Enfin, dans la précédente loi de programmation, il était tenu compte du retard d'un an des recettes d'IR et d'IS par rapport à leur fait générateur. Ce retard visait à capter la spécificité de perception de ces deux impôts. Trois raisons conduisent à ne plus tenir compte de ces retards dans l'évolution du solde. D'une part, il apparait que ces retards sont en pratique d'un impact limité. D'autre part, cela permet de simplifier l'analyse du solde structurel et de l'ajustement structurel[2]. Enfin, cette approche s'apparente à la méthodologie suivie par la Commission européenne.

2/ Mode de calcul du solde structurel[3]

Le solde structurel est le solde qui serait observé si le PIB était égal à son potentiel. Il correspond au solde public corrigé des effets du cycle économique et son calcul repose donc sur l'écart entre le PIB effectif noté Y et le PIB potentiel noté Y*.

Côté dépense, seules les dépenses de chômage sont supposées cycliques. Le reste des dépenses sont supposées être structurelles, soit parce qu'elles sont de nature discrétionnaire, soit parce que leur lien avec la conjoncture est difficile à mesurer. Côté recettes, on suppose que tous les prélèvements obligatoires (IR et CSG, IS, cotisations sociales et les autres prélèvements obligatoires) dépendent de la conjoncture tandis que le reste des recettes (comme les dividendes versés à l'État) est supposé être indépendant à la position de l'économie dans le cycle.

Pour chaque catégorie de prélèvements obligatoires R, la composante structurelle Rs peut s'écrire en fonction de l'élasticité conventionnelle q à l'écart de production :

Le total des recettes structurelles est donc obtenu comme la somme des recettes structurelles, calculées Rs (pour les quatre catégories de prélèvements obligatoires cycliques : IR et CSG, IS, cotisations sociales et autres prélèvements obligatoires), additionnée au reste des recettes.

Les dépenses structurelles s'obtiennent comme la différence entre les dépenses effectives et les dépenses structurelles liées au chômage, Dscho. Celles-ci sont déterminées de la même manière que pour les recettes structurelles, en fonction de l'élasticité conventionnelle des dépenses de chômage à l'écart de production.

La différence entre les dépenses structurelles et les recettes structurelles constitue le solde structurel Ss. Enfin, le ratio du solde structurel au PIB potentiel en valeur retient le déflateur du PIB.

***

Les principales différences méthodologiques par rapport au programme de stabilité du printemps 2014 consistent en une révision de l'estimation de croissance potentielle, désormais identique à celle de la Commission européenne, une mise à jour des élasticités spontanées à l'activité impôt par impôt (identiques à celles de la Commission européenne) et, enfin, en un changement de référentiel de comptabilité nationale (passage du SEC 95 au SEC 2010).

Dans le référentiel prévalant pour la loi de programmation de 2012 comme le programme de stabilité de 2014, la réduction du déficit structurel serait plus élevée de 0,4 points environ en 2014 comme en 2015 :

– À hauteur de 0,25 point en raison de la révision de la croissance potentielle d'environ 0,5 point ;

– À hauteur de 0,1 point en raison du changement de traitement des crédits d'impôt.(% du PIB)201320142015

Solde structurel SEC 2010-2,5-2,4-2,2

Solde structurel SEC 95-3,0-2,5-1,9

Ajustement structurel SEC 2010 0,10,2

Ajustement structurel SEC 95 0,50,6

L'ajustement structurel des comptes publics se poursuivra et sera amplifié sur la période 2015‑2017, à un rythme de l'ordre de 0,25 point en 2015 et en 2016 puis d'au moins 0,5 point par an à partir de 2017 afin d'assurer le retour progressif à l'équilibre structurel des comptes publics.

La révision par rapport à la programmation précédente tient au choix d'une croissance potentielle volontairement prudente. Ceci explique 0,25 point d'écart par an en moyenne. Par ailleurs, l'ajustement structurel serait inférieur de près de 0,1 point en 2014 et 2015 par rapport au référentiel prévalent pour la programmation précédente en lien avec le changement de traitement des crédits d'impôt (cf. encadré 2).

L'effort structurel en dépense resterait soutenu, particulièrement sur la période 2015‑2017, du fait de la mise en œuvre du plan d'économies de 50 Md€, pour une contribution à l'ajustement structurel de 0,5 point par an en moyenne. Ces économies permettrait à la dépense de ralentir par rapport à son évolution spontanée (règles d'indexation usuelles et effets volume anticipés pour les prestations sociales, hausse progressive des taux d'intérêt à partir de 2015 en cohérence avec la remontée progressive de l'inflation et la normalisation des conditions de financement, et évolution des dépenses des administrations publiques locales dépendant du cycle électoral, notamment concernant l'investissement).

Les recettes diminueraient en point de PIB sur toute la période, résultant en un effort structurel en recettes négatif. Les mesures du pacte de responsabilité et de solidarité (baisse des cotisations employeurs, suppression de la contribution sociale de solidarité des sociétés à l'horizon 2017, baisse du taux normal de l'impôt sur les sociétés, suppression de la contribution exceptionnelle d'IS sur les grandes entreprises et mesures en faveur des ménages à revenus modestes et moyens) et la poursuite de la montée en charge du CICE feraient plus que compenser la contribution climat énergie et la hausse de cotisations sociales prévue dans le cadre de la réforme des retraites.

Si, en 2015, la montée en charge du CICE continuerait de peser sur l'ajustement structurelvia la clé en crédits d'impôt (cf. encadré précédent), tout comme une élasticité légèrement inférieure à l'unité, ces facteurs disparaitraient à partir de 2016, l'élasticité devenant proche de l'unité, permettant à l'ajustement structurel d'atteindre le rythme de 0,5 point de PIB en 2017.

Les mesures ponctuelles et temporaires affecteraient négativement le solde public en 2015 et en 2016, principalement du fait des contentieux sur les organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM). La méthodologie retenue par le Gouvernement concernant la notion des mesures ponctuelles et temporaires est détaillée dans l'annexe 5.

Au delà de 2017 et jusqu'à l'atteinte de l'OMT, l'ajustement structurel retenu est de 0,5 point par an.

Mesures ponctuelles et temporaires – Hypothèses retenues dans la programmation au titre des contentieux fiscaux

201420152016201720182019

Mesures ponctuelles et temporaires (% du PIB potentiel)0,0-0,1-0,10,00,00,0

Précompte (Md€)0,0-0,4-0,90,00,00,0

Contentieux OPCVM (Md€)-0,7-1,8-1,8-0,50,00,0

Note : l'inscription des chiffres dans ce tableau ne préjuge pas de l'issue des contentieux, mais reflète une volonté de prudence dans les projections pluriannuelles de finances publiques. En outre, les chiffres affichés sont susceptibles de changer avec les décisions finales de justice.

Variation du solde structurel des administrations publiques

En % de PIB potentiel2013201420152016201720182019

Variation du solde structurel (ajustement structurel)1,10,10,250,250,50,50,5

Dont effort structurel1,20,40,50,20,4

Mesures nouvelles en PO1,40,10,0-0,2-0,2

Effort en dépenses hors crédits d'impôt-0,20,20,50,40,6

Dont composante non discrétionnaire-0,2-0,1-0,10,00,0

Dont clé en crédits d'impôts0,0-0,1-0,10,00,1

Évolution de l'effort structurel des administrations publiques, et détail par sous-secteur

En % de PIB potentiel20132014201520162017

Effort structurel1,20,40,50,20,4

dont Administrations publiques centrales0,90,20,20,10,2

dont Administrations publiques locales-0,20,10,30,20,2

dont Administrations de sécurité sociale0,50,10,0-0,10,0

Les conséquences d'une inflation faible sur le redressement des comptes publics

L'inflation a fortement baissé depuis l'été 2012 et atteint désormais un niveau très bas, en France comme dans la zone euro : le taux de croissance de l'indice des prix à la consommation hors tabac (IPCHT) serait de seulement 0,5 % en 2014 et se situerait à 0,9 % en 2015. Ce contexte d'inflation basse pénalise le redressement des comptes publics et rend plus difficile l'ajustement structurel.

En effet, une inflation basse se traduit par une progression moins rapide des recettes publiques du fait du ralentissement des bases taxables en valeur. Par exemple, une inflation plus faible réduit la consommation des ménages en valeur, ce qui pèse sur les recettes de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ainsi que sur le bénéfice fiscal des entreprises et donc,in fine, sur les recettes de l'impôt sur les sociétés. Inversement, la dépense publique ne s'ajuste pas aussi mécaniquement à la baisse de l'inflation : l'impact est partiel et produit ses effets avec retard. La baisse de l'inflation reste ainsi sans effet sur les prestations dont la progression a été gelée dans le cadre de la loi de finances rectificative. Elle est également sans effet sur les rémunérations des fonctionnaires en raison du gel du point fonction publique. Ces deux masses représentent près de la moitié de la dépense publique. Pour les autres dépenses, si certaines se réduisent (comme les charges d'intérêts sur les obligations indexées ou encore certaines dépenses de fonctionnement), les projets qui s'inscrivent dans le cadre d'opération programmées de manière pluriannuelles, certains achats déconnectés de l'indice général des prix ou certaines prestations dont la revalorisation peut dépendre de manière différée de l'inflation n'évoluent pas directement comme l'indice des prix.

Au final, dans un contexte d'inflation basse, il est plus difficile, toutes choses égales par ailleurs, de redresser le solde public. La faible inflation conduit ainsi comptablement à réduire l'effort en dépense, la plus faible amélioration du déficit nominal étant comptabilisée comme de nature structurelle.

4. Trajectoire de dette des administrations publiques (écart au solde stabilisant, flux de créances)

La poursuite des efforts de réduction du déficit, associée à un rythme de croissance de l'activité plus porteur, permettront d'entamer une décrue du ratio d'endettement à partir de 2017 (97,3 points de PIB après un pic à 98,0 points en 2016 – soit 94,4 points en 2017 après 94,9 points en 2016 hors soutien financier à la zone euro). Ce rythme de progression résulterait principalement des effets mécaniques du déficit sur l'accroissement de l'endettement[4].

La trajectoire de dette publique des administrations publiques, et détail par sous-secteur

En points de PIB2013201420152016201720182019

Ratio d'endettement au sens de Maastricht92,295,397,298,097,395,692,9

Ratio d'endettement hors soutien financier à la zone euro89,292,194,094,994,492,790,2

dont APUC73,676,177,978,978,9

dont ASSO10,010,310,410,19,4

dont APUL8,68,88,99,09,0

Note : APUC : administrations publiques centrales ; ASSO : administrations de sécurité sociale ; APUL : administrations publiques locales.

L'écart au solde stabilisant, le flux de créances et la variation du ratio d'endettement

2013201420152016201720182019

Croissance nominale du PIB (en %)1,11,21,93,13,63,73,7

Écart au solde stabilisant3,23,32,50,9-0,6-1,7-2,6

Solde public effectif-4,1-4,4-4,3-3,8-2,8-1,8-0,8

Solde stabilisant le ratio d'endettement-1,0-1,1-1,8-2,9-3,4-3,5-3,4

Flux de créances-0,2-0,2-0,6-0,1-0,1-0,10,0

dont soutien financier à la zone euro0,70,30,00,00,00,00,0

Variation du ratio d'endettement3,03,11,90,8-0,7-1,7-2,6

Après une importante progression de l'endettement lié au soutien financier apporté par la France à ses partenaires de la zone euro entre 2010 et 2013, les prêts accordés à la Grèce et au Portugal ‑ prêts bilatéraux et prêtsvia le Fonds européen de stabilisation financière (FESF)[5] – ainsi que le financement des dotations au mécanisme européen de stabilité (MES) ne contribueraient plus en 2014 qu'à une hausse de 0,3 point du ratio de dette. À partir de 2015 et sur le reste de la période, l'accroissement de l'endettement imputable au soutien financier à la zone euro serait nul.

Endettement imputable au soutien financier à la zone euro

En Md€20102011201220132014 et suivants

Dette au sens de Maastricht (cumul)4,414,548,162,968,6

dont Grèce (prêts bilatéraux)4,411,411,411,411,4

dont Grèce via le FESF  23,629,231,4

dont Irlande via le FESF 1,62,63,83,8

dont Portugal via le FESF 1,54,05,45,7

dont dotation au capital du MES  6,513,016,3

5. Le cadre européen

La dernière recommandation du Conseil de l'Union européenne au titre de la procédure pour déficit excessif a été adoptée le 21 juin 2013. Elle requiert un ajustement structurel de 1,3 point en 2013, puis de 0,8 point en 2014 et 2015, ou, au sens de l'effort en termes de volume de mesures ou « bottom-up »[6], un effort de 1,5 point en 2013 puis de 1,0 point en 2014 et 2015.

La trajectoire de solde nominal sous-jacente à la recommandation était de ‑3,9 % du PIB en 2013, puis ‑3,6 % du PIB en 2014 et ‑2,8 % en 2015, sous l'hypothèse de base d'une croissance de ‑0,1 % en 2013 et de 1,1 % en 2014 et d'une inflation de 1,2 % en 2013 et de 1,7 % en 2014.

En mars 2014, la Commission européenne a déclaré dans une recommandation autonome que la France devrait prendre les mesures nécessaires pour respecter sa trajectoire. En juillet 2014, le Conseil de l'Union européenne a estimé dans la recommandation adressée à la France au titre du semestre européen sur proposition de la commission européenne, que le programme de stabilité de la France pouvait être considéré globalement conforme à cette recommandation autonome de la commission. Il a par ailleurs recommandé à la France de présenter des efforts additionnels dans la loi de finances rectificative pour 2014. À l'été, le Parlement a adopté une LFR et une loi de financement rectificative de la sécurité sociale (LFRSS) détaillant les mesures d'économies pour 2014.

Enfin, la recommandation au titre du semestre européen du 8 juillet 2014 indiquait notamment que la France devait « veiller à ce que la réduction des coûts du travail résultant du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi soit maintenue ; […] prendre des mesures pour réduire encore les cotisations sociales patronales conformément aux engagements pris au titre du pacte de responsabilité et de solidarité, en s'assurant qu'aucune autre mesure n'annule leurs effets et que le ciblage actuellement envisagé soit conservé ».

Le contexte macroéconomique s'est néanmoins fortement dégradé en cours d'année 2014, se traduisant par une forte révision à la baisse des perspectives de croissance et d'inflation. Dans ce contexte, le Conseil européen a conclu en juin 2014 qu'« il y a lieu de mettre à profit les possibilités qu'offre le cadre budgétaire actuel de l'UE pour concilier la discipline budgétaire et la nécessité de soutenir la croissance […] Les réformes structurelles qui favorisent la croissance et améliorent la viabilité des finances publiques devraient bénéficier d'une attention particulière, y compris par une évaluation appropriée des mesures budgétaires et des réformes structurelles, en utilisant au mieux la flexibilité qu'offrent les règles actuelles du pacte de stabilité et de croissance », puis demandé le 30 août « que l'on progresse rapidement dans la mise en œuvre de ces orientations ».

En octobre 2014, la France présentera un PLF et un PLFSS pour 2015, qui seront examinés par la Commission européenne conformément au règlement (UE) n° 473/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 21 mai 2013, établissant des dispositions communes pour le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les États membres de la zone euro. La commission rendra un avis sur la base de ses prévisions de croissance révisées (publication prévue le 4 novembre) en amont de l'examen par l'Eurogroupe le 21 novembre.

B. – LA MAÎTRISE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE, CONDITION DE LA BAISSE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Depuis le début de la législature, le Gouvernement conduit une politique de redressement des finances publiques. Avec un ajustement structurel total de 2 points de PIB en 2012 et 2013, les finances publiques ont connu, depuis 2012, une amélioration notable.

Compte tenu des déséquilibres budgétaires constatés en début de législature – le déficit public s'élevait encore à 5,1 % du PIB en 2011 – et des risques existants sur les conditions de financement, des mesures portant sur les prélèvements obligatoires, à effet rapide, ont été dans un premier temps nécessaires. Ces mesures ont permis d'entamer l'assainissement des finances publiques, en demandant un effort plus important aux ménages les plus aisés.

Dans le même temps, les dépenses ont été strictement maîtrisées en 2012 et en 2013 avec pour résultat un taux de croissance de la dépense publique de 2,0 % en valeur en 2013. Comme la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 l'a prévu, le rétablissement des finances publiques est désormais fondé sur des économies en dépense, après avoir mobilisé ces hausses de prélèvements.

La construction du projet de loi de finances pour 2014 reposait ainsi en priorité sur un ralentissement des dépenses, avec près de 15 Md€ d'économies sur l'État et ses agences, les collectivités territoriales et les régimes sociaux par rapport à leur progression spontanée. Cet effort a été accru dès l'été par les lois de finances et de financement de la sécurité sociale rectificatives.

Il sera poursuivi sur la période 2015-2017, avec l'objectif de réaliser 50 Md€ d'économies sur les dépenses publiques. Ces économies sont nécessaires pour poursuivre l'assainissement des comptes publics et financer la baisse des prélèvements obligatoires résultant de la création du CICE et du pacte de responsabilité et de solidarité. La diminution des prélèvements sur les entreprises vise à leur redonner les moyens d'embaucher, de former leurs salariés et d'investir pour moderniser leur outil de production. Elle s'élèvera à plus de 40 Md€, ce qui leur permettra de reconstituer les marges qu'elles ont perdues depuis 2008. Cette réduction de prélèvements est accompagnée des mesures de solidarité destinées à soutenir le pouvoir d'achat des ménages, en 2014 avec la réduction exceptionnelle d'impôt sur le revenu prévue par la loi de finances rectificative du 8 août 2014, qui est amplifiée et pérennisée en 2015.

L'ensemble des acteurs de la dépense publique seront mobilisés pour la réalisation des 50 Md€ d'économies : l'État, ses agences, les collectivités territoriales et les administrations de sécurité sociale contribueront ainsi chacun à l'effort de redressement des finances publiques, en proportion de leur part respective dans la dépense publique totale. Ces économies sont conçues pour limiter leur coût pour la croissance et préserver les dépenses d'avenir pour le pays, facteur de croissance future. Sont ainsi privilégiées des économies visant à améliorer l'efficacité de l'action publique, telles que la réforme des aides aux entreprises, ou encore le recours accru à la chirurgie ambulatoire et aux médicaments génériques dans le secteur de la santé.

1.      La maîtrise de la dépense publique

i) Une maîtrise de la dépense engagée depuis 2012…

Le Gouvernement propose de poursuivre l'assainissement des finances publiques en le fondant exclusivement sur des économies en dépense. Une telle voie est une condition indispensable à l'allègement des prélèvements. Elle est également cohérente avec la volonté de garantir à chacun que les contributions versées à la puissance publique sont utilisées de la manière la plus efficace possible.

La maîtrise de la dépense publique constitue une priorité de la politique budgétaire du Gouvernement. Ainsi, en 2012, les dépenses de l'État, y compris charge de la dette et des pensions, ont baissé, de 0,3 Md€ et l'ONDAM a été sous-exécuté de 1 Md€. En 2013, la dynamique de la dépense publique a ralenti, passant d'une évolution de +3,0 % en 2012 à +2,0 % en 2013 (en valeur et hors crédits d'impôts), notamment grâce à une stricte maîtrise des dépenses placées sous normes : la norme en valeur de l'État a été sous-exécutée de 0,1 Md€ et l'ONDAM de 1,7 Md€.

Pour 2014, 15 Md€ d'économies en dépense ont été présentés dès le PLF. Un nouvel ensemble de mesures – portant en totalité sur la dépense publique – a été mis en œuvre par les lois financières rectificatives de l'été, pour entamer la résorption de « l'écart important », au sens de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, constaté en 2013.

L'ensemble des administrations publiques contribue aux économies : ainsi, les collectivités territoriales sont incitées à ralentir la croissance de leurs dépenses de fonctionnementvia une baisse de 1,5 Md€ de leurs concours financiers. La norme de dépense en valeur de l'État a été à nouveau abaissée en loi de finances rectificative pour 2014, à hauteur de 1,6 Md€, hors concours financiers aux collectivités territoriales. Les dépenses sous norme diminueraient donc de 3,2 Md€ par rapport à l'exécution 2013. Les agences de l'État ont été mises à contributionvia les subventions du budget général, mais également par la baisse des taxes qui leur sont affectées et la mobilisation de contributions exceptionnelles pour certaines catégories d'acteurs (Centre national de la cinématographie et de l'image animée – [CNC], agences de l'eau et chambres de commerce et d'industrie – [CCI] – notamment). Les administrations de sécurité sociale contribuent également aux économies,via la poursuite de la maîtrise des dépenses d'assurance-maladie, avec le plus faible taux de croissance de l'ONDAM prévu dans un projet de loi de financement de la sécurité sociale depuis 1998 (2,4 %), la réforme de la politique familiale et la consolidation du système de retraite, tant pour les pensions de base dans le cadre de la réforme des retraites que pour les retraites complémentaires suite aux décisions des partenaires sociaux, la maitrise des dépenses de l'Unedic ainsi que les économies de gestion réalisées par les caisses.

L'ensemble de ces mesures doit permettre un nouveau ralentissement de la dépense publique à +1,4 % en 2014 (en valeur et hors crédits d'impôts).

ii) Qui sera amplifiée sur l'ensemble du quinquennat

Dès 2015, le redressement sera porté exclusivement par des mesures en dépense.

L'objectif total de 50 Md€ d'économies sera intégralement mis en œuvre.

Un premier effort de 21 Md€ sera effectué en 2015, ce qui permettra de ramener le taux de croissance de la dépense publique à 1,1 % (en valeur, hors crédit d'impôt désormais comptablement considérés comme des dépenses). Les économies seront poursuivies en 2016, atteignant un total de l'ordre de 36 Md€, et les 50 Md€ seront atteints d'ici 2017. Grâce à ces efforts, le taux de croissance de la dépense publique s'établira à 1,8 % en moyenne en valeur en 2016 et 2017, soit un niveau très largement inférieur à celui de la croissance du PIB nominal à cet horizon (+3,4 % en moyenne).

L'État et ses agences assumeront une économie nette totale de près de 19 Md€, dont 7,7 Md€ d'économie dès la première année. Cet effort permet de compenser l'évolution spontanée de la dépense et de poursuivre la diminution en euros courants des crédits des ministères et des taxes affectées aux agences qui connaîtront une réduction de 1,8 Md€ dès 2015 et de 2,2 Md€ à horizon 2017, tendance inverse de celle qui prévalait avant 2012. Les économies ont été réparties de manière équilibrée pour garantir l'efficacité de l'action publique et assurer le financement des priorités du Gouvernement. La progression des rémunérations sera ainsi strictement maîtrisée, en lien avec la stabilisation du point fonction publique. Les créations d'emplois en faveur de l'éducation nationale, la recherche, la sécurité et la justice seront compensées par les réductions d'emplois dans les autres administrations. L'amélioration de la productivité des administrations, qui passe notamment par la simplification des règles administratives, la modernisation des fonctions support de l'État notamment en matière d'achats, d'immobilier et d'informatique, l'évolution de l'organisation territoriale de l'État et la dématérialisation accrue des échanges avec les usagers permettra de poursuivre la réduction des dépenses de fonctionnement de l'État. Les agences, dont les dépenses ont progressé beaucoup plus rapidement que celles de l'État sur les dernières années, prendront toute leur part aux efforts de redressement, en particulier par une meilleure maîtrise des recettes qui leur sont affectées. Le recours à ces ressources fera ainsi l'objet d'un encadrement plus strict par les règles prévues à l'article 16 de la présente loi de programmation et leur niveau total sera réduit de 1,1 Md€ dès 2015. Les projets de loi de finances pour 2015 et 2016 préciseront en détail l'ensemble des réformes ciblées qui seront mises en œuvre sur chaque secteur, notamment pour ce qui concerne les dépenses d'intervention : l'impact de l'ensemble de ces mesures trouve sa traduction dans la programmation des moyens alloués à chaque mission budgétaire détaillée à l'article 13 de la présente loi de programmation.

Les dotations budgétaires versées par l'État aux collectivités territoriales baisseront en euros courants de 11 Md€ à horizon 2017, à un rythme régulier de 3,7 Md€ par an. Cet effort permet de ramener la progression de l'ensemble des ressources des collectivités territoriales à un rythme proche de l'inflation sur les trois prochaines années.

Ainsi, les ressources et les dépenses des collectivités territoriales continueront de progresser mais à un rythme moindre que celui des trois dernières années.

La répartition de l'effort entre les trois catégories de collectivités territoriales en 2015 sera proportionnelle à leurs recettes réelles de fonctionnement, conformément au choix opéré par le Parlement pour la répartition de cet effort en 2014. Ainsi, les régions contribueront à hauteur de 12 %, soit 451 M€, les départements pour 31 %, soit 1,148 Md€ et l'ensemble du bloc communal, communes et établissements publics de coopération intercommunale, à hauteur de 56 %, soit 2,071 Md€.

Cet effort s'accompagnera d'un renforcement substantiel de la péréquation. Ainsi, le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) progressera de 210 M€ entre 2014 et 2015, soit une hausse de plus de 36 %. Le rythme de progression des dotations de péréquation verticale, comprises dans la dotation globale de fonctionnement, sera par ailleurs doublé par rapport à 2014, pour progresser de 228 M€. Grâce à ces efforts, l'impact de la baisse des concours financiers de l'État sera modulé en fonction de la richesse de la collectivité concernée. À titre d'exemple, la contribution par habitant des communes dont les ressources sont les plus élevées sera sept fois plus forte que celle des communes les plus en difficulté.

Par ailleurs, les articles 11 et 28 de la présente loi de programmation proposent d'instaurer un objectif indicatif d'évolution de la dépense locale. Cet objectif s'appliquera sur le périmètre de la dépense totale, hors amortissement de la dette, dont le montant pour l'année 2013 s'élève à 220,8 Md€[7]. Mis en place à compter de 2015, il permettra de partager, entre l'État et les collectivités territoriales, un outil de mesure objectif de la trajectoire de la dépense locale. Il sera, à compter de 2016, affiné par catégorie de collectivités territoriales.

La mise en œuvre de la stratégie nationale de santé (SNS) permettra de réaliser plus de 10 Md€ d'économies sur l'assurance maladie ce qui correspond concrètement à une progression moyenne de l'ONDAM de l'ordre de 2 % par an entre 2015 et 2017. Un premier effort de plus de 3 Md€ sera effectué dès 2015 avec une progression de l'ONDAM ralentie à 2,1 %.

Les dépenses de protection sociale hors assurance-maladie contribueront à la maîtrise de la dépense publique à hauteur de 10 Md€, dont un peu plus de 6 Md€ pour l'année 2015. Une partie importante de ces économies, pour près de 4 Md€ dès 2015, correspondent en réalité à l'impact de mesures déjà décidées (notamment : convention d'assurance chômage du premier semestre 2014 ; réforme des retraites ; réforme de la politique de la famille). Un ensemble de mesures complémentaires sera détaillé dans les prochains PLFSS (notamment : poursuite de la réforme de la politique familiale ; efforts sur la gestion des prestations sociales ; maîtrise des dépenses par les régimes gérés paritairement).

Enfin, au delà des mesures déjà programmées, la création d'une revue des dépenses, prévue à l'article 22 de la présente loi de programmation, modernisera la procédure budgétaire de manière à donner au Parlement et au Gouvernement de nouvelles pistes de réformes structurelles, dans le prolongement des évaluations de politiques publiques lancées dans le cadre de la modernisation de l'action publique. Cette revue, mise en œuvre chaque année, permettra de disposer d'une analyse complète de la dépense et des interventions publiques, dont il sera notamment tenu compte lors de la construction budgétaire. Ces revues, qui porteront également sur les dépenses fiscales et notamment sur les crédits d'impôt, apporteront une vision agrégée des moyens dédiés aux politiques publiques.

2. La baisse des prélèvements : le pacte de responsabilité et de solidarité

Sur la période de programmation, le taux de prélèvements obligatoires baisserait continûment pour atteindre 44,4 % du PIB en 2017, contre 44,7 % en 2014. Cette baisse serait essentiellement portée par la montée en charge du CICE et la mise en place du pacte de responsabilité et de solidarité.

Annoncé par le Président de la République le 14 janvier 2014, le pacte de responsabilité et de solidarité participe à la baisse des prélèvements obligatoires sur la période 2014‑2017. Les mesures portant sur 2014 et 2015 ont été votées en LFR et LFRSS à l'été 2014. L'ensemble des mesures du pacte se déploieront progressivement avec pour objectifs de favoriser l'emploi, de soutenir la capacité d'investissement productif et la compétitivité des entreprises, et de rendre les prélèvements obligatoires plus progressifs, au bénéfice des ménages moyens et modestes. La baisse des prélèvements obligatoires au titre du pacte atteindra plus de 26 Md€ à l'horizon 2017, dont près de 10 Md€ dès 2015. En y ajoutant les effets du CICE, la baisse totale sera de plus de 40 Md€ à horizon 2017.

Le pacte a pour objectif, avec le CICE, de restaurer la compétitivité des entreprises, atteinte par dix ans d'érosion continue (cf. rapport Gallois, novembre 2012), tout en amorçant la baisse des prélèvements sur les ménages à revenus modestes et moyens et en rénovant le dispositif de soutien à l'emploi des salariés proches du salaire minimum interprofessionnel de croissance (Smic)[8].