Intervention de Marie-Noëlle Battistel

Le présent projet de loi est constitué d'un article unique qui propose de ratifier, sans la modifier, l'ordonnance prise en application de l'article 172 de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte. Ledit article autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance les dispositions nécessaires pour compléter la transposition de deux directives européennes de 2009 libéralisant les marchés de détail européens du gaz et de l'électricité. À ce sujet, je regrette, tout comme le rapporteur du projet de loi au Sénat, que le dispositif de l'ordonnance n'ait été mentionné ni dans l'exposé des motifs de l'amendement gouvernemental à l'origine de cet article 172, ni dans la présentation faite par le Gouvernement en séance publique. Cela aurait permis une meilleure information du Parlement.

Je précise que ce projet de loi a été voté conforme au Sénat, en commission des affaires économiques le 6 juillet, et en séance le 13 juillet.

Après avoir entendu des fournisseurs, historiques comme alternatifs, des gros consommateurs de gaz et d'électricité, la Commission de régulation de l'énergie (CRE) et la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC), je vous propose d'adopter conforme ce projet de loi. L'ordonnance qu'il ratifie est nécessaire et équilibrée.

L'ordonnance est nécessaire, car elle s'inscrit dans la continuité des dispositifs visant la fin effective des tarifs réglementés de vente (TRV) d'électricité et de gaz pour les clients non résidentiels. Depuis le 1er janvier 2016, en effet, les TRV n'existent plus que pour les particuliers. Ils ont été supprimés pour les clients non résidentiels à la suite de la libéralisation des marchés de détail de l'électricité et du gaz impulsée par l'Union européenne.

Les tarifs réglementés de vente n'évoluent pas librement : ils sont fixés et régulièrement mis à jour par le ministère de l'énergie, après consultation de la Commission de régulation de l'énergie. Seuls les fournisseurs historiques sont autorisés à les commercialiser – EDF pour l'électricité, Engie pour le gaz naturel. Dans certaines régions, des entreprises locales de distribution (ELD) peuvent toutefois se substituer à ces opérateurs pour la fourniture d'énergie aux tarifs réglementés, comme, par exemple, Gaz Électricité de Grenoble (GEG), Gaz de Bordeaux.

Deux lois ont permis de se conformer au droit européen et de supprimer les TRV d'électricité et de gaz pour les clients non domestiques, à l'exception des plus petits d'entre eux : la loi du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l'électricité, dite « loi Nome », qui prévoit la disparition des TRV sur le marché de l'électricité à compter du 1er janvier 2016 pour les consommateurs ayant une puissance souscrite supérieure à 36 kilovoltampères et dont le site de consommation est situé en métropole continentale ; la loi du 17 mars 2014 relative à la consommation, qui prévoit la fin des TRV le 31 décembre 2015 pour les clients non résidentiels dont la consommation annuelle est supérieure à 30 mégawattheures et les immeubles d'habitation consommant plus de 150 mégawattheures par an.

Les clients concernés par la fin des TRV au 1er janvier 2016 étaient au nombre de 576 000. L'enjeu était de taille puisqu'il fallait trouver un moyen pour assurer la fourniture des clients qui n'auraient pas souscrit une offre de marché avant le 31 décembre 2015. Le Gouvernement a fait le choix, et je l'approuve, de ne pas provoquer de coupure dans l'approvisionnement de la fourniture de gaz et d'électricité de ces clients.

Afin de garantir la continuité de la fourniture, il a prévu, dans la loi relative à la consommation, une période transitoire de six mois, du 1er janvier au 30 juin 2016, pendant laquelle les clients n'ayant pas souscrit avant le 31 décembre 2015 un nouveau contrat auprès d'un fournisseur de leur choix étaient réputés avoir tacitement accepté une offre transitoire auprès de leur fournisseur historique. Cette offre était en moyenne 5 % plus chère que les tarifs réglementés dont ils bénéficiaient préalablement, de manière à les inciter à souscrire une offre de marché.

Or cette offre a pris fin le 30 juin 2016. À cette date, quelque 30 000 clients n'avaient toujours pas souscrit d'offre de marché. Cela peut sembler peu en comparaison des 576 000 clients concernés initialement, mais cela reste relativement élevé au regard des nombreux courriers informant ces clients de la nécessité de souscrire une offre de marché.

Ces clients sont extrêmement variés : entreprises, industriels, artisans, commerçants, agriculteurs, professions libérales, copropriétés, associations, personnes publiques. Les gros consommateurs que j'ai pu auditionner, en tant que rapporteure, sont des sites qui ont été oubliés dans un précédent contrat-cadre de fourniture avec leur société mère, et dont certains se préoccupent peu de leur abonnement de fourniture. L'énergie représente pour eux un faible coût dans leur bilan.

L'ordonnance que ratifie le présent projet de loi tente donc d'inciter ces clients dits « dormants » à souscrire une offre de marché. Elle organise l'affectation automatique de ces clients, dès le 1er juillet 2016, à des fournisseurs retenus selon une procédure concurrentielle, organisée par la Commission de régulation de l'énergie. Les fournisseurs sont sélectionnés en fonction du montant unitaire qu'ils s'engagent à reverser à la collectivité nationale pour chaque mégawatt vendu.

La procédure d'appel d'offres s'est déroulée entre les mois de mars et d'avril 2016, dans le plein respect des dispositions fixées par l'ordonnance. Chaque candidat s'est vu attribuer les lots, constitués par zone géographique et par type de sites de consommation, pour lesquels il avait proposé les montants unitaires de reversement à l'État les plus élevés, dans la limite d'un plafond de 15 % des lots indiqués au cahier des charges.

Les modalités de constitution des lots visaient à réduire le nombre de lots infructueux. Cinquante-huit lots, représentant au total plusieurs milliers de sites, ont tout de même été déclarés infructueux soit en l'absence d'offre, soit parce que les sites en question avaient entre-temps souscrit une offre de marché. Il s'agit principalement de lots desservis par les ELD et de quatre lots desservis par Enedis correspondant à des types de clients très spécifiques, de moins en moins nombreux.

En électricité, huit fournisseurs ont remporté l'appel d'offres – Uniper, Vialis, Lucia, EDF, Direct Energie, Hydroption, Engie et Énergies Libres –, pour un montant unitaire moyen retenu de 19,50 euros le mégawattheure sur le territoire desservi par Enedis et 10,60 euros le mégawattheure sur celui desservi par les ELD. En gaz, huit fournisseurs ont remporté l'appel d'offres – Antargaz, Caléo, Engie, Direct Energie, Eni, és Gaz, Énergies Services Lavaur (ESL), Gaz de Bordeaux –, pour un montant unitaire moyen retenu de 8,06 euros le mégawattheure sur le territoire desservi par GRDF et 8,10 euros le mégawattheure sur celui desservi par les ELD.

Un projet de décret est en cours d'élaboration à la DGEC pour définir les modalités de recouvrement des montants dus à l'État par les fournisseurs lauréats. Il apporte satisfaction aux acteurs de terrain, qui souhaitaient que le reversement ne soit pas qualifié de taxe. Selon eux, l'insertion de cette taxe sur les factures aurait représenté des coûts substantiels en termes de modification informatique pour le traitement automatisé des factures.

L'ordonnance que ratifie le projet de loi est également équilibrée.

Elle permet, tout d'abord, une juste protection des consommateurs concernés. Elle prévoit, en effet, l'obligation d'une information préalable du consommateur à la prise d'effet du contrat ou de ses modifications, l'existence d'un droit d'opposition et la possibilité de résilier le contrat à tout moment, sans indemnité. Certes, l'ordonnance prévoit qu'au-delà de la période initiale d'un an, les conditions contractuelles puissent évoluer, à l'initiative du fournisseur. Toutefois, cette possibilité laissée aux fournisseurs est justifiée et strictement encadrée. Elle est justifiée, car elle permet de prendre en compte les évolutions des coûts des fournisseurs et les changements de réglementation ; elle est strictement encadrée, car la CRE peut s'opposer à la modification des conditions contractuelles.

L'ordonnance incite, ensuite, fortement les consommateurs à souscrire une offre de marché, car elle prévoit une majoration du prix du gaz ou de l'électricité pour les clients basculant dans le dispositif de l'ordonnance.

Elle permet, enfin, une mise en concurrence effective des fournisseurs de gaz et d'électricité souhaitant assurer la fourniture des clients restés dormants. L'ordonnance permet le plafonnement du nombre de sites pouvant être attribués à un même fournisseur. Elle vise également à permettre aux fournisseurs alternatifs de démarcher les clients susceptibles de souscrire un contrat en offre de marché en prévoyant l'obligation pour les fournisseurs historiques de transmettre les données de consommation des clients bénéficiant de l'offre de marché transitoire, à compter du 1er janvier 2016, à tout fournisseur autorisé par les autorités françaises qui en ferait la demande.

De nombreux États européens ont également organisé des appels d'offres pour désigner un fournisseur par défaut chargé d'assurer la fourniture des clients restés dormants à la suite de la fin des TRV. Il faut noter que le dispositif mis en place en France par l'ordonnance soumise à ratification est l'un des plus ouverts en termes de nombre de fournisseurs candidats.

Le dispositif de l'ordonnance et l'appel d'offres qui s'en est suivi n'ont pas fait l'objet de réels débats lors des auditions. Toutefois, fournisseurs comme consommateurs ont insisté sur les difficultés qui se sont posées en pratique dès l'annonce des résultats de l'appel d'offres, début mai, par la CRE.

Trois difficultés sont principalement remontées des auditions.

La première est la difficulté pour les fournisseurs à joindre leurs clients. Elle s'explique, selon les fournisseurs, par la mauvaise qualité des fichiers de contact des clients remportés par appel d'offres – manque de données de contact, adresses de facturation erronées. Cette difficulté a conduit de nombreux fournisseurs à engager des frais importants pour joindre leurs clients. Certains nous ont affirmé avoir déboursé jusqu'à 150 000 euros, notamment en frais postaux et frais de personnel, pour contacter les consommateurs.

Beaucoup de fournisseurs s'interrogent sur les raisons de cette difficulté. Il ne s'agit pas forcément de négligence dans la constitution des fichiers d'adresses de la part des opérateurs historiques. Il est extrêmement complexe de gérer un fichier d'une telle taille, car les adresses de facturation diffèrent des adresses de livraison ou encore les consommateurs ne notifient pas toujours aux fournisseurs leurs changements d'adresses.

Des problèmes plus techniques peuvent constituer une autre explication. Le fichier fourni par la CRE pour l'électricité partait ainsi des données Enedis contenant des adresses de livraison et non de facturation, ce qui est moins utile pour contacter la personne chargée du paiement de la facture.

Il semble y avoir eu également des problèmes de coordination. EDF aurait transmis aux autres fournisseurs des fichiers comportant plusieurs adresses, en soulignant celles à prendre en compte, mais les en aurait insuffisamment informés.

La deuxième difficulté est liée au non-respect par certains fournisseurs de l'esprit de l'ordonnance. Les fournisseurs ayant réussi à joindre leurs clients pour les informer des nouvelles conditions contractuelles sont tenus de les faire basculer dans le dispositif de l'ordonnance et de les fournir en gaz ou en électricité même s'ils n'ont pas réussi à obtenir leurs coordonnées bancaires. Or deux fournisseurs n'ont pas respecté cette disposition, et les fournisseurs historiques continuent à alimenter en offre transitoire les clients dont leurs concurrents n'ont pas voulu.

La troisième difficulté concerne les entreprises rencontrant des problèmes financiers. Certaines ont souhaité souscrire une offre de marché avant le 30 juin 2016, mais se sont heurtées au refus des fournisseurs de gaz ou d'électricité en raison de leur manque de solvabilité. Elles ont donc été obligées de basculer dans le dispositif de l'ordonnance au 1er juillet dernier, payant de ce fait beaucoup plus cher leur fourniture de gaz et d'électricité, ce qui ne peut que renforcer leurs difficultés financières.

Ces difficultés, qui existent bel et bien, n'étaient pas nécessairement prévues. Elles sont, certes, sources de tensions, mais cela ne justifie pas une remise en cause du dispositif de l'ordonnance qui n'en est pas responsable en soi. Pour autant, il ne faut pas les ignorer ; elles doivent être traitées.

Des mesures doivent être prises contre les fournisseurs qui n'ont pas respecté l'esprit de l'ordonnance. Le problème des fichiers doit être résolu avant le prochain appel d'offres de la CRE, qui devrait avoir lieu au mois de novembre 2016. Celui-ci concernerait environ 4 500 sites, répartis en trois types de clients : les clients des lots déclarés infructueux en raison de l'absence d'offre ; les clients des lots attribués pour lesquels les fournisseurs lauréats ne peuvent pas déposer de demande de changement de fournisseur auprès du gestionnaire de réseau faute d'avoir pu joindre les clients pour les informer des nouvelles conditions contractuelles qui leur sont applicables ; éventuellement, les clients que certains fournisseurs n'ont pas souhaité faire basculer dans leur périmètre de fourniture, faute d'avoir pu, après les avoir contactés, obtenir leurs coordonnées bancaires.

Notons que la CRE a déjà demandé aux fournisseurs historiques de rechercher les données actualisées de contact des clients concernés avant le lancement du prochain appel d'offres. Le problème engendré par la mauvaise qualité des fichiers devrait donc être, sinon inexistant, en tout cas bien moindre en novembre 2016 qu'en mai dernier. Il s'agit d'être vigilant quant au suivi de la requalification des fichiers.

Enfin, il est nécessaire de résoudre le problème du fournisseur de dernier recours pour les entreprises en redressement judiciaire.

Une ratification conforme et rapide permettra, de plus, de sécuriser le dispositif de l'ordonnance.

Lorsque le Gouvernement dépose un projet de loi de ratification, le Parlement peut ratifier les ordonnances et leur conférer ainsi valeur législative ou ne pas être appelé à en débattre, auquel cas les ordonnances demeurent des actes de l'autorité réglementaire. La ratification n'a pas pour objet, comme certains pourraient le penser, de sécuriser le dispositif pour le dupliquer au cas des TRV pour les particuliers – j'insiste sur ce point, car de nombreuses questions ont été posées en ce sens. Il n'est pas question aujourd'hui de la fin des TRV pour les particuliers. Le Gouvernement souhaite les maintenir. Il faut toutefois rester vigilant puisque les conclusions présentées le 12 avril dernier par l'avocat général de la Cour de Justice de l'Union européenne, dans le cadre d'une question posée par le Conseil d'État à la suite d'un recours déposé par les fournisseurs alternatifs, laissent penser que les tarifs réglementés du gaz seraient contraires au droit de la concurrence. La Cour de Justice de l'Union européenne devrait rendre son jugement dans les prochaines semaines.

La ratification a, en réalité, pour principal intérêt de sécuriser le dispositif mis en place par l'ordonnance. Elle permettra ainsi d'éviter de potentiels recours inopportuns des fournisseurs. À partir du moment où l'ordonnance acquerra valeur législative, les recours devant le juge administratif ne seront plus possibles ; seuls les recours devant le juge constitutionnel seront acceptables.

Puisque l'ordonnance est équilibrée et nécessaire et qu'une ratification rapide permettra de sécuriser le dispositif, je vous propose aujourd'hui d'adopter conforme le projet de loi qui sera examiné en séance publique à la rentrée.