Intervention de Pierre Sellal

Effectivement, monsieur Pueyo, le chapitre de la déclaration de Bratislava relatif à la défense européenne n'est pas le plus complet. Mais ce qui nous importait était que ce document de deux pages seulement traite de la défense et que l'on engage une dynamique à partir de l'initiative franco-allemande. La panoplie des mesures concevables figure dans la lettre conjointe de M. Jean-Yves Le Drian et de Mme Ursula von der Leyen.

La première des priorités doit aller au développement des capacités militaires, de manière pragmatique, opérationnelle, et sans doute de manière plus qualitative que par le passé. Nous devons recenser les lacunes capacitaires, qui sont autant d'obstacles à l'autonomie stratégique européenne à laquelle nous prétendons, y compris du point de vue des capacités de projection de force, et mettre en place les coopérations, appuyées sur autant d'incitations réglementaires et fiscales que nécessaire, pour progresser vers cet objectif.

Ensuite vient l'objectif, à terme, d'une capacité permanente de planification et de conduite d'opération.

La question du financement est cruciale, eu égard aux faiblesses des budgets de défense, au regard même de l'objectif fixé dans le cadre de l'OTAN de consacrer 2 % du PIB aux dépenses de défense. C'est dire l'importance des propositions tendant à créer de nouveaux dispositifs de soutien à l'investissement notamment, comme proposés par la France et par le président de la Commission.

Il se trouve, M. Pierre Lequiller, qu'une défense européenne est peut être impensable sans le Royaume-Uni mais qu'elle était impossible avec lui. Le Royaume-Uni a toujours été notre meilleur allié et partenaire à la table du Conseil quand il s'agit de voir le monde tel qu'il est et d'engager effectivement des moyens militaires dans une situation de crise. Mais c'est aussi l'État qui, à chaque fois qu'il a été question de forger une capacité européenne autonome, s'y est montré le plus hostile. Le départ des Britanniques étant irréversible, il faudra définir à Vingt-Sept les instruments et les capacités de défense, puis déterminer le mode d'association entre l'Europe des Vingt-Sept, et en particulier la France, et le Royaume-Uni en matière de sécurité et de défense. Maintenir une relation de sécurité bilatérale très fortement articulée sera de l'intérêt de tous. Pour l'heure, il faut soumettre les propositions franco-allemandes à la discussion collective.

Comment financer les investissements capacitaires ? Idées et suggestions foisonnent : il est question du fonds Juncker, et aussi, par la voix de M. Jyrki Katainen, vice-président de la Commission, d'euro-obligations. M. Thierry Breton a exprimé les idées que vous connaissez et le président de la République a évoqué un Fonds spécifique. Il faut y travailler. À mon sens, rendre l'industrie de la défense éligible aux dispositifs existants – plan Juncker ou interventions de la Banque centrale d'investissement – dont on étendrait le périmètre d'action serait une première étape. L'enjeu est de consolider un consensus sur la nécessité de renforcer la base industrielle et technologie de défense.

Ne surévaluons pas les réticences, notamment de la part des pays les plus attachés à l'OTAN. Le consensus s'est fait à Vingt-Huit, en juin dernier, sur l'autonomie stratégique européenne. Au sein du groupe de Visegrád, nous constatons la très grande proximité de la position de la République tchèque avec la nôtre : elle reconnaît que l'Europe doit faire plus sur ce plan. Les choses ne sont donc pas figées. À condition d'être suffisamment inclusif, de fixer un cap, de s'organiser de manière rationnelle et de prévoir un calendrier de réunions régulières, ce qui nous a beaucoup manqué au cours des deux ou trois dernières années en matière de défense.

Enfin, il va de soi qu'il ne suffit pas de disposer de capacités : il faut définir à quelles finalités politiques elles correspondent. Pour ce qui est de la Syrie, la communauté internationale et l'Europe en particulier sont manifestement impuissantes face à des belligérants qui se comportent de manière profondément choquante. Sans règlement durable des crises qui affectent toute la région de la Méditerranée et du Proche-Orient, il n'y aura pas non plus de solution durable aux flux migratoires. Je constate comme vous que la France participe activement à la coalition constituée en Syrie, contribuant ainsi à essayer d'éradiquer Daech et les mouvements terroristes mais que cela ne suffit pas à permettre le règlement politique de la situation.

M. Arnaud Richard m'a interrogé sur l'hétérogénéité du respect de l'État de droit au sein de l'Union européenne. L'expérience connue avec l'Autriche, il y a une quinzaine d'années, a conduit à définir dans le traité de Lisbonne une procédure qui peut, dans des conditions assez restrictives, être enclenchée à l'encontre d'un État membre qui méconnaîtrait l'État de droit, mais deux raisons font que l'on hésite à y recourir. D'une part, le souci de veiller, dans les circonstances délicates d'aujourd'hui, à l'unité des Vingt-Sept. D'autre part, si on peut ne pas partager certaines orientations politiques, autre chose est d'établir de manière incontestable, et ce n'est pas toujours chose aisée, des manquements avérés à l'état de droit, alors que l'acquis communautaire en matière de liberté d'expression, d'organisation de l'audiovisuel ou d'installation d'un tribunal constitutionnel est assez mince. Néanmoins, restons vigilants car certaines situations peuvent devenir intolérables ; il faut fixer des limites et faire preuve de la résolution nécessaire et marquer avec fermeté ce que l'Union ne peut pas accepter.

Dans ce contexte, l'organisation de l'accueil des migrants fut, l'an dernier, la pierre de touche non pas de l'État de droit mais de la solidarité effective entre les États membres. La Commission européenne était fondée en droit à proposer ces mécanismes de répartition solidaire des migrants et des réfugiés. La Slovaquie et la Hongrie ont déposé des recours à ce sujet devant la Cour de justice de l'Union européenne ; il est douteux que la Cour censure la Commission ou le Conseil, qui a pris la décision, mais il lui appartiendra de se prononcer. Voilà pour le volet juridique de la question. Au plan politique, le constat est fait qu'il est difficile d'imposer à la majorité qualifiée, à un pays qui n'en veut pas, d'accueillir des réfugiés et des migrants. On peut certes faire valoir que la solidarité ne se divise pas et que l'on ne peut pas à la fois revendiquer une solidarité politique, économique, financière, commerciale et refuser cette solidarité-là. Mais la réalité politique, les difficultés pratiques, l'ont emporté sur l'obligation juridique, et l'on est très loin d'avoir relocalisé les quelque 160 000 personnes qui auraient dû l'être.

La France a fait ce qu'elle avait promis et elle se situe, vis-à-vis des réfugiés et des migrants qui sont en Grèce et en Italie, au premier rang des pays accueillant au titre de ces mécanismes les personnes à relocaliser. Mais, globalement, on est très loin du compte et on peut se demander si on atteindra jamais les chiffres qui figurent dans les décisions antérieures. C'est pourquoi le président Juncker a été amené à dire qu'il fallait peut-être en venir à une solidarité flexible, sans la définir plus avant à ce stade.

Il résulte aussi de ces dysfonctionnements des mouvements de migration secondaires.

Pour les réduire, l'un des objectifs sera d'aller plus loin dans l'harmonisation du droit d'asile. Le cadre juridique européen actuel comporte trop de dérogations, d'exceptions, d'options, de facultés de faire ou de ne pas faire, par exemple pour l'accès des bénéficiaires de la protection au travail et pour l'accès au logement. C'est ce qui provoque l'attirance relative pour tel ou tel pays, en fonction des facilités qu'il offre aux migrants et aux réfugiés. L'honnêteté commande de dire qu'une bonne partie de ces dérogations procède de demandes des États membres, y compris de la France, car beaucoup étaient réticents au moment de ces négociations à une harmonisation complète et rigide des régimes de l'accès à l'emploi et de l'accès à l'éducation. On peut lutter plus efficacement contre les mouvements de migration secondaires en renforçant l'harmonisation, mais c'est au prix d'une réduction des marges de manoeuvre nationales dans l'application du droit d'asile.

La question, très difficile à résoudre, d'un mécanisme permanent et obligatoire de répartition des réfugiés et des migrants demeure posée. C'est une des propositions de la Commission européenne tendant à réviser le régime dit de Dublin, mais la majorité des États membres, dont la France, ne sont pas disposés à l'accepter sous cette forme. Il faudra s'en approcher avec un mécanisme plus circonscrit, réservé à des situations exceptionnelles.

N'oublions pas que la priorité absolue doit être accordée au développement et à la fixation des populations aussi près que possible de leur lieu de résidence, sur le continent africain en particulier. Il faut mobiliser des moyens et des financements, mais il y faut aussi de la résolution politique, pour commencer dans les États qui sont à la fois les pays d'origine de ces flux migratoires ou de transit – dans le Sahel en particulier –, et les pays qui semblent promis à une explosion démographique irrésistible dans les vingt ou trente ans qui viennent.

M. Bleunven m'a interrogé sur l'état d'esprit des pays membres au sujet de la PAC et de la situation des agriculteurs victimes de l'effondrement des prix de leurs productions. Il évolue ; nous l'avons vécu avec la crise du prix du lait. La suppression du système des quotas a eu lieu conformément à un engagement pris de longue date. Cette décision apparaissait alors être un élément d'une évolution nécessaire et inéluctable. Nous en étions inquiets, mais nous étions très seuls. Un an plus tard, chacun partage notre diagnostic : la levée des quotas a contribué au dérèglement majeur du secteur, dans le contexte particulièrement négatif de l'embargo sur les exportations vers la Russie et de la baisse de la consommation en Chine. En l'espace de quelques mois, j'ai constaté un changement d'état d'esprit – y compris chez le commissaire irlandais, initialement convaincu que le jeu du marché devait désormais s'exercer pleinement – et l'admission que l'Union européenne devait intervenir et sur le plan budgétaire et par des interventions directes sur le marché. L'idée que la mondialisation et les dysfonctionnements des marchés font des victimes est davantage perçue qu'il y un an. J'ai été frappé d'entendre Mme Theresa May avancer dans une de ses premières interventions des idées en somme très françaises, soulignant la nécessité d'être attentif aux victimes de la mondialisation et le besoin d'une politique industrielle authentique. Il serait paradoxal que ce soit avec un Royaume-Uni sortant de l'Union que l'on finisse par trouver davantage d'éléments de convergence !

Il convient de distinguer l'accord économique et commercial global (AECG) conclu avec le Canada du projet de partenariat transatlantique de commerce et d'investissement (PTCI) en discussion avec les États-Unis. En effet, nous avons obtenu dans l'accord avec le Canada tout ce sur quoi nous avons échoué avec les Américains, qu'il s'agisse d'équilibre, de réciprocité, d'accès aux marchés, de règlement des différends ou de contrôle des investissements, tous éléments que nous souhaitions obtenir, conformément au mandat donné à la Commission. Je vous donnerai pour exemple l'accès aux marchés publics. Un des objectifs fondamentaux de l'Europe en cette matière était que les règles vaillent pour le niveau fédéral et pour le niveau subfédéral ; nous l'avons obtenu du Canada, mais il n'en est pas question pour les négociateurs des États-Unis, qui refusent de s'engager à un autre niveau que le niveau fédéral. Pour les États-Unis, le Buy American Act, reste une pierre angulaire de l'accès aux marchés publics et les négociateurs américains du PTCI ont dit qu'il était hors de question de le modifier. Il y a donc une différence fondamentale entre les deux accords négociés. De plus, l'ambition du PTCI en termes de convergence réglementaire, va au-delà de ce que nous poursuivions avec le Canada, et sur ce point aussi nous sommes loin de l'ambition initiale.

La France a donc dit que le compte n'y est pas, loin s'en faut, et que si on en est là, c'est du fait de la partie américaine. L'Europe a fait des offres conformes à son mandat de négociation – offres que nous avons parfois reprochées à la Commission pour être un peu audacieuses au regard du manque de réceptivité et de réciprocité de notre partenaire –, mais les Américains n'ont pas fait les concessions correspondant à l'esprit initial du projet d'accord. Enfin, soyons lucides, a dit le président de la République : il est infiniment douteux que l'équilibre attendu soit rétabli dans les deux ou trois mois qui nous séparent de la fin de l'administration Obama. Puisque la négociation ne se conclura pas sous cette administration, le plus sage est d'attendre de voir ce que l'on pourra faire avec la prochaine.

Pour ce qui est de l'AECG, les choses sont, je vous l'ai dit, radicalement différentes. Pratiquement tous les milieux économiques – industrie, services, agriculture – se sont déclarés favorables aux résultats de cette négociation. Ce que l'on entend s'exprimer, ce sont des opinions contraires au principe même des accords de libre-échange et de la philosophie qu'ils traduisent. Mais il serait très dommageable pour l'Europe, au plan international, de donner le sentiment qu'elle tourne le dos au libre-échange, et très pénalisant aussi de ne pas honorer le résultat d'une négociation conforme au mandat donné aux négociateurs et qui correspond à nos intérêts. En conséquence, nous avons tout intérêt à finaliser l'AECG.

Pour autant, cela ne saurait justifier que cet accord soit adopté par les seuls Conseil et Parlement européens, sans passer par les parlements nationaux, comme la Commission en a eu à un moment donné la tentation. Nous avons fait valoir que, toutes considérations juridiques mises à part, engager l'entreprise de réconciliation des citoyens avec l'Europe et le libre-échange en commençant par leur expliquer qu'il importait de se passer de l'expression de leur consentement par leur parlement national n'était pas la meilleure des idées. Le président Juncker a eu la grande sagesse de l'admettre, et l'accord sera bien soumis à la ratification des parlements nationaux.

Il n'empêche : la question mérite réflexion pour l'avenir. Comment éviter qu'une négociation dont presque tous considèrent le résultat comme très positif soit hypothéquée par la nécessité d'avoir plus de trente ratifications parlementaires, ce qui expose à un aléa préjudiciable à l'intérêt européen dans son ensemble ? La réponse n'est certainement pas de dire que l'on se passera à l'avenir du vote des parlements nationaux, il faut poursuivre la réflexion sur les formes de leur implication nécessaire.

L'Europe occupe actuellement sept sièges au G20 ; c'est considérable. Le risque est effectivement, monsieur Quentin, que les économies européennes nationales en disparaissent d'ici vingt ou trente ans. Parmi les propositions dont nous débattons depuis longtemps dans le cadre de l'union économique et monétaire, figure l'idée d'une représentation unique de la zone euro dans les instances financières et monétaires internationales. Elle est mal reçue par la plupart des gouvernements, même si les Français y sont un peu plus ouverts que d'autres. Le sujet passionne-t-il les opinions ? Je ne suis pas convaincu qu'elles ressentent la perspective évoquée comme une catastrophe ; la chose n'est pas suffisamment palpable pour avoir un impact.

En revanche, madame la présidente, je ne suis pas sûr que la question des frontières extérieures n'intéresse pas les populations d'Europe, qui ont vu les images de centaines de milliers de personnes traversant des territoires et bloquées à la frontière. Songez à la résonance qu'a eue dans le débat français le fait de savoir que tel terroriste – celui de Saint-Denis par exemple – était passé à travers des frontières extérieures permissives. Cela explique la demande que nous avons faite : que le contrôle aux frontières extérieures concerne également les bénéficiaires de la libre circulation au sein de l'Union européenne. C'est l'enjeu du PNR et du contrôle physique à la frontière.

S'agissant du format des discussions, la plupart des objectifs visés le sont à Vingt-Sept ou à Vingt-Huit. En termes de sécurité, la défaillance d'un maillon affectant la sécurité de tous, il faut travailler avec tout le monde. De même, pour ce qui a trait à la convergence économique et sociale, si l'on veut lutter contre le dumping social ou fiscal, on doit le faire à Vingt-Sept ou à Vingt-Huit. Et encore : les enjeux de la directive concernant le détachement de travailleurs concernent l'ensemble des États membres – il serait vain d'organiser un bon régime de détachement au sein de la seule zone euro. Faut-il pour autant s'interdire d'essayer de rapprocher les positions et de se concerter dans des cercles plus restreints ? C'est affaire de dosage, et d'articulation entre les divers formats. Il n'était pas illégitime que les pays fondateurs de l'Union européenne, qui ont une certaine responsabilité morale et historique, se réunissent, une seule fois, alors que pour la première fois depuis le traité de Rome, un pays membre venait de décider de quitter le navire. Cela avait un caractère très symbolique.

Le seul format restreint qui n'est pas contesté, qui est attendu et dont on regrette qu'il ne se manifeste pas tout en déplorant qu'il le fasse parfois trop, c'est le format franco-allemand ; dès qu'un autre pays membre y est agrégé, les contestations pointent… Ensuite, il y a les solidarités géographiques ; elles sont légitimes, mais elles ont leurs limites, qu'il s'agisse des pays nordiques ou des pays méditerranéens, car il y a un entrecroisement avec des logiques politiques partisanes et des intérêts de toute nature. L'habitude s'est aussi prise que, dans les heures qui précèdent chaque session du Conseil européen, se réunissent d'une part les gouvernements appartenant à la mouvance du Parti populaire, d'autre part les gouvernements d'inspiration socialiste. Ces concertations ne sont pas néfastes, loin s'en faut, mais elles ne remplacent pas la discussion collective. Il existe une solidarité entre les membres du groupe de Visegrád, mais elle n'est pas systématique et des différences d'approche sont visibles sur de nombreux sujets. En bref, je pense comme vous qu'il faut privilégier le travail à Vingt-Sept ou à Vingt-Huit, l'alimenter par des initiatives franco-allemandes et parfois faire progresser ces idées par des concertations à géométrie variable mais que ces groupes ne doivent certainement pas se substituer au travail collectif.

Pour la Turquie comme pour l'Ukraine et la Géorgie, en matière de visas, il faut peut-être en revenir à la philosophie même d'une politique de visas : si nous devons décider de supprimer l'obligation de visa pour les ressortissants d'un pays, quel qu'il soit, cela doit être parce que nous estimons que le risque migratoire est maîtrisé et le risque sécuritaire sous contrôle, que le pays considéré a fait les efforts nécessaires en matière de sécurité des documents de voyage et qu'il a lui-même une politique de délivrance de visa aussi proche que possible de celle de l'Union européenne. Un des problèmes actuels est que les autorités turques n'imposent pas de visa à certaines nationalités – qui, pour cette raison, traversent la Turquie et se retrouvent en Europe. Certes, la dimension politique d'une décision à propos de la Turquie ne peut être mésestimée. Mais si la Turquie se conforme aux 72 critères énoncés, cela signifiera qu'elle se sera rapprochée de l'Europe pour ce qui est du contrôle des flux migratoires, de la politique de visas et de la sécurité des documents de voyage, et si nous prenons un jour la décision de lever l'obligation de visa pour les ressortissants turcs, ce sera pour ces raisons. De plus, une des conditions sine qua non d'une telle décision sera la mise en place concomitante d'un mécanisme de sauvegarde : il est essentiel de pouvoir rétablir l'obligation de visa si, dans l'avenir, ces critères n'étaient plus respectés.

Enfin, j'ai évoqué le calendrier vraisemblable des négociations du Brexit. Il serait effectivement peu concevable que le Royaume-Uni participe aux élections européennes de 2019. Il appartiendra donc aux Britanniques d'engager la procédure dans un délai qui rende possible la conclusion de l'accord dans les deux ans et il n'est pas déraisonnable de penser que la négociation sera engagée au premier trimestre 2017. C'est l'intérêt de tous.