Intervention de Général Gaëtan Poncelin de Raucourt

Madame la présidente, Mesdames, Messieurs les députés, permettez-moi tout d'abord de vous dire combien je suis honoré et heureux d'avoir été invité à m'exprimer pour la première fois devant votre commission, sur la garde nationale nouvellement créée et sur les réserves qui en constituent le socle.

C'est à triple titre que je m'adresse à vous, d'abord comme directeur du projet Réserves 2019 pour le ministère de la Défense depuis le 21 mars 2016, ensuite comme secrétaire général du Conseil supérieur de la fonction militaire (CSRM) depuis le 1er août 2016, et enfin comme secrétaire général de la garde nationale (GN) depuis le 20 octobre dernier, soit depuis un peu moins d'un mois. Cette nomination récente ne m'a pas empêché de répondre promptement à votre invitation car je sais l'intérêt que vous portez aux réserves ; ce sujet est revenu très fortement sur le devant de la scène depuis les attentats de janvier 2015, et plus encore depuis le 14 juillet dernier. Cela étant, la multitude des dispositifs ainsi que les initiatives prises au titre de la réserve civique par l'ensemble de la société civile ont parfois tendance à brouiller quelque peu les pistes. Aussi permettez-moi de commencer mon propos par un bref rappel de ce que représentent les réserves militaires et leurs différentes déclinaisons au sein des ministères de la Défense et de l'Intérieur.

Les réserves militaires sont globalement constituées de l'ensemble des citoyens qui consacrent une partie de leur temps à la défense de la Nation. Dans les faits, ce modèle, hérité de la professionnalisation, est régi par les lois du 22 octobre 1999, du 18 avril 2006 et du 28 juillet 2015 portant actualisation de la loi de programmation militaire. Il repose sur trois grandes composantes.

Première composante, la réserve opérationnelle de premier niveau (RO1) est constituée de volontaires ayant souscrit un contrat d'engagement d'un à cinq ans. Ces réservistes reçoivent une formation et un entraînement spécifiques afin d'apporter un renfort temporaire de quelques dizaines de jours par an aux forces armées et formations rattachées.

Bien qu'il n'existe pas de profil type du réserviste opérationnel, puisque se côtoient dans nos rangs des ouvriers, des employés, des cadres, des professions libérales, des demandeurs d'emploi, des étudiants, des retraités ou des agents de la fonction publique, il est néanmoins possible de dresser en quelques chiffres, tirés du rapport annuel du CSRM, le portrait de ces réservistes.

À la fin de l'année 2015, les armées et la gendarmerie comptaient 54 374 réservistes de tous grades, dont 28 100 pour les armées et 26 274 pour la gendarmerie. Leur moyenne d'âge, 36 ans, est plutôt basse avec une nette tendance au rajeunissement. Ce sont encore très majoritairement des hommes – à hauteur de 80 % ; les deux tiers d'entre eux sont issus de la société civile, cette proportion étant d'ailleurs en hausse notable depuis 2014. Ils sont généralement diplômés et beaucoup d'entre eux exercent des emplois de responsabilité dans leur activité professionnelle civile. Ils consacrent près de 25 jours par an à la réserve et passent 12,6 % de leur temps d'activité à se former. Les catégories les plus représentées sont les actifs – 41,7 % – et les étudiants – 17,5 % –, mais on compte également parmi eux 12,2 % de retraités, souvent d'anciens militaires.

Quel que soit leur statut dans le secteur civil, ces réservistes opérationnels servent, selon leurs compétences et leur spécialité, dans le domaine opérationnel ou celui du soutien, dans les unités, les états-majors, les établissements ou les administrations centrales, sur le territoire national et sur les théâtres des opérations extérieures, et se voient confier les mêmes missions que les militaires de l'active. En moyenne, 3 630 réservistes étaient quotidiennement en activité en 2015, soit une hausse de 16,37 % par rapport à 2014.

La réserve opérationnelle permet ainsi de faire face à la simultanéité des opérations et d'accroître la capacité des forces à durer, en renforçant les unités d'active, en particulier lors des pics d'activité – opération Sentinelle, crises dans le territoire national, intempéries, services d'ordre public lors d'événements majeurs, protection des populations, protection de bases navales et aériennes, de ports d'intérêt vitaux, de points sensibles. Elle constitue également un vivier de compétences, en faisant bénéficier les forces armées et les formations rattachées de l'expertise et de l'expérience de réservistes dans des spécialités professionnelles rares ou particulièrement recherchées comme la cyberdéfense.

La réserve opérationnelle de disponibilité, dite de deuxième niveau (RO2) constitue la deuxième composante des réserves militaires. Elle regroupe, sous un régime de contrainte, tous les anciens militaires issus de l'armée active dans la limite de cinq années suivant la cessation de leur état militaire. Elle représentait, à la fin de 2015, 127 000 hommes et femmes, dont 98 200 ayant servi dans les armées, directions et services, et 28 700 environ dans la gendarmerie. Le rappel de cette catégorie de réservistes n'est actuellement envisageable que par la mobilisation ou dans des circonstances exceptionnelles prévues par la loi de 2011 sur la réserve de sécurité nationale. Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013 fixe comme priorité la rénovation de cette réserve pour en assurer une mobilisation rapide. Elle constitue en quelque sorte la réserve stratégique des forces armées et des formations rattachées. Sa force réside dans le volume de réservistes convocables. Un exercice de convocation a été mené fin mars 2016 au sein de l'armée de terre ; il a été riche en enseignements et a permis d'initier une série de travaux portant notamment sur l'organisation des convocations et le concept d'emploi de la RO2. Ces travaux déboucheront en 2017 sur un mémento et un planning de convocation à l'usage des armées, directions et services du ministère de la Défense.

La réserve citoyenne enfin, troisième composante des réserves militaires, est constituée de volontaires agréés, à titre temporaire, par l'autorité militaire en raison de leurs compétences, de leurs expériences ou de leur intérêt pour les questions relevant de la défense nationale. Constituée d'environ 4 062 collaborateurs bénévoles du service public – 2 778 pour les armées, directions et services et 1 284 pour la gendarmerie –, cette réserve citoyenne est une partie intégrante de la réserve militaire. La moyenne d'âge est supérieure à 50 ans, et 62 % des réservistes citoyens ont entre 50 et 70 ans. La répartition socioprofessionnelle des réservistes citoyens des armées, directions et services est la suivante : 68,6 % d'actifs, 19,9 % de retraités, 0,7 % d'étudiants et 10,7 % indéterminés. Les forces armées et les formations rattachées l'emploient bien au-delà des missions de rayonnement et de développement de l'esprit de défense et du lien armée-Nation pour lesquelles elle avait été initialement conçue. Le cas de la réserve de cyberdéfense, inscrite dans la loi de programmation militaire, illustre les pistes d'évolutions possibles. Cette réserve, basée sur un noyau de 400 réservistes opérationnels, sera principalement constituée, en cible, de 4 000 réservistes citoyens, recrutés au sein des grandes écoles et des entreprises d'informatique ou de télécommunication. Sa force résidera dans la capacité de bascule très rapide du statut de réserviste citoyen à celui de réserviste opérationnel en cas de crise. Ce principe original pourrait dans un premier temps être appliqué à d'autres organismes, puis généralisé. Des réflexions sont lancées pour voir dans quelle mesure la réserve citoyenne pourrait permettre en outre de répondre aux nombreuses demandes d'engagement qui convergent vers les armées, mais auxquelles ces dernières ne peuvent donner suite quand les intéressés ne remplissent pas certaines conditions, en particulier d'âge ou d'aptitude physique.

Il est utile de préciser ici que la RO2 et la réserve citoyenne, qui s'appellera réserve citoyenne de défense et de sécurité après l'entrée en vigueur de la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté, ne font pas partie de la garde nationale. Seules les réserves en armes, qu'elles soient du ministère de la Défense ou de l'Intérieur, en font partie.

Les réserves, en particulier l'opérationnelle de niveau 1, sont animées d'une extraordinaire dynamique. Contrairement à certaines idées reçues, qui ont parfois la vie dure, la réserve opérationnelle des armées est loin d'être sinistrée. En effet, depuis les attentats de 2015, et plus encore depuis le 14 juillet dernier, il n'a échappé à personne que la réserve d'une manière générale a retrouvé un sens et un élan. La mobilisation sans précédent des réservistes des armées ces derniers mois, leur motivation et l'intérêt que suscite ce dispositif auprès de nos concitoyens en attestent. En 2016, la cible de trente jours d'activité par réserviste en moyenne et le seuil de 31 000 réservistes opérationnels seront franchis, avec un recrutement centré sur la jeunesse, les moins de 30 ans représentant désormais un tiers des effectifs. Incontestablement, la dynamique est lancée, et si 2015 a été l'année de l'inflexion, 2016 sera celle de la modernisation et de l'accélération – le nombre de réservistes a augmenté de 2 605 au 30 septembre de cette année, soit une hausse de 9,3 %. Cette progression devrait atteindre 4 500 en 2017 et en 2018. Nous avons changé de paradigme, et le ministère de la Défense a pris la mesure des enjeux et y consacre les moyens nécessaires. Ainsi, au lendemain des attentats de janvier 2015, il a élaboré un plan d'action visant à permettre un appel renforcé à la RO1, conformément au souhait du président de la République.

L'actualisation de la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019, votée en juillet 2015, a rapidement permis d'adapter le cadre législatif issu de la loi de 2006. Ainsi, en cas de crise menaçant la sécurité nationale, une contribution plus significative des réservistes opérationnels aux missions des armées ou de la gendarmerie était rendue possible par le nouveau dispositif permettant de réduire le préavis d'information des employeurs et d'augmenter leur temps d'activité. Parallèlement, le ministère de la Défense lançait son projet de rénovation des réserves prévoyant une augmentation du nombre de réservistes – visant à atteindre la cible de 40 000 réservistes opérationnels d'ici à la fin 2018, contre 27 785 fin 2014 –, une capacité de déploiement de 1 000 réservistes opérationnels chaque jour pour participer à des missions de protection du territoire national et un accroissement des jours d'activité – de 25 à 30 par homme et par an.

Afin d'atteindre ces objectifs, un directeur de projet a été nommé, en l'occurrence moi-même, et le budget consacré à la réserve opérationnelle a été augmenté de manière significative : il est ainsi passé de 71,1 millions d'euros en 2014 à 96,3 millions d'euros en 2016. Dans le cadre de la préparation budgétaire ministérielle pluriannuelle, plus connue sous l'appellation de variation annuelle du référentiel (VAR), et avant les décisions relatives à la création de la garde nationale, ce budget devait être porté à 113,3 millions d'euros en 2017 et 125,7 millions d'euros en 2018 et 2019. Cette réserve « rénovée », forte de 40 000 personnes, permettra de mieux répondre aux enjeux stratégiques, aux besoins des armées et aux attentes de nos concitoyens désireux de servir.

Les réservistes sont présents dans l'ensemble des armées, directions et services du ministère, à tous les niveaux de responsabilité et d'emploi, aussi bien dans le domaine opérationnel que dans le soutien, dans les états-majors ou en administration centrale. Nous les considérons véritablement comme des « militaires professionnels à temps partiel », totalement intégrés à l'active. Leur engagement est devenu indispensable au fonctionnement des armées ; grâce à eux, celles-ci peuvent faire face à la simultanéité des opérations et à un taux d'engagement très élevé. Ainsi, en 2016, les armées emploient en moyenne chaque jour 2 600 réservistes sur toute la palette de leurs missions, la part dévolue aux actions de protection dans le territoire national ayant fortement augmenté ces deux dernières années. Elle a représenté 21,3 % des activités des réservistes opérationnels en 2015 et devrait dépasser les 30 % en 2016, même s'il est encore trop tôt pour connaître les chiffres définitifs ; ainsi, en juillet et en août derniers, plus de 5 000 réservistes ont été engagés dans des missions de protection sur le territoire national, notamment dans Sentinelle, la plus emblématique de toutes.

Cette dynamique et cette montée en puissance, mes homologues de la gendarmerie ou de la police nationale pourraient tout aussi bien en faire état pour leur propre institution. À titre d'illustration, leurs effectifs et leur taux d'emploi ont progressé peu ou prou dans des proportions comparables à celle du pilier défense depuis le 1er janvier 2016.

C'est maintenant en tant que secrétaire général de la garde nationale que je propose de poursuivre mon propos. Comme vous l'avez compris, la création de la garde nationale, le 13 octobre dernier, s'inscrit pleinement dans cette dynamique générale, mais elle va plus loin : elle l'accompagne, la prolonge et l'amplifie.

En effet, au-delà de la symbolique forte, la garde nationale, évoquée pour la première fois par le président de la République le 16 novembre 2015, trois jours après les attentats de Saint-Denis et Paris, et décidée le 28 juillet dernier, quelques jours après l'attentat de Nice et l'assassinat du père Hamel à Saint-Étienne-du-Rouvray, représente tout à la fois une réponse et une ambition.

Une réponse tout d'abord aux actes barbares perpétrés sur notre territoire, mais également une réponse à un triple besoin : besoin des armées et des forces de sécurité intérieures confrontées à un niveau d'engagement et à des pics d'activité sans précédents ; besoin de nos concitoyens de s'engager, de s'impliquer et de concourir directement à la sécurité de leur pays ; besoin enfin de la société de renforcer sa cohésion et sa résilience.

Une ambition ensuite. La création de la garde nationale, par les moyens supplémentaires qui sont consacrés aux réserves opérationnelles des armées et de la gendarmerie ainsi qu'aux réserves civiles de la police, répond bien à ce triple objectif. Il s'agit d'une remontée en puissance considérable, marquant la transition entre les réserves d'hier et celles de demain. L'ambition est claire : disposer d'ici à deux ans d'une réserve plus nombreuse, plus employée, mieux équipée, plus moderne, plus jeune et plus attractive.

Aujourd'hui la garde nationale représente un vivier de 63 000 réservistes opérationnels ; depuis cet été, 5 500 d'entre eux sont employés en moyenne chaque jour. En 2018, la gendarmerie, la police nationale et les armées devront être en mesure de mobiliser chaque jour au sein de la garde nationale, à l'entraînement, en opérations ou en renfort de la sécurité quotidienne des Français, 9 250 réservistes équipés et mobiles, ce qui représente une augmentation de deux tiers par rapport à 2015. C'est un véritable défi, qui nécessite d'augmenter le vivier de réservistes de 35 % pour le porter à 85 000 et de faire passer le nombre moyen de jours d'activité par réserviste et par an de 25 en 2015 à 36,5 à partir de 2017.

Pour relever ce défi, le concept de garde nationale retenu fait consensus au sein des ministères de la Défense et de l'Intérieur ; il est considéré comme pragmatique et équilibré, dans la mesure où il s'appuie sur l'existant. En effet, les réserves opérationnelles ne disparaissent pas et constituent le socle de la garde nationale. Cette dernière est organisée en deux piliers distincts et autonomes, chacun conservant la maîtrise de l'organisation et de l'emploi de ses réservistes. Une gouvernance composée de deux niveaux, un de décision et un autre de proposition, a été organisée. Elle est dotée de compétences bien identifiées, sur des sujets liés à l'attractivité, au développement de partenariats, à la communication et à l'appui au recrutement. Un secrétariat général, composé d'une quinzaine de personnes d'active et de réservistes, est chargé d'animer cette structure de gouvernance, mais aussi d'assurer la promotion de la garde nationale, ainsi que le développement dynamique des dispositions qui l'accompagnent. Ces dernières font également consensus ; elles représentent une double opportunité pour dynamiser les réserves : d'une part, l'attribution de ressources budgétaires supplémentaires, à la hauteur des ambitions affichées et, d'autre part, la mise en oeuvre de possibilités accrues en termes d'attractivité, de partenariats et de communication.

Un effort budgétaire additionnel de 100 millions d'euros s'ajoutera aux 211 millions déjà prévus par le projet de loi de finances (PLF) pour 2017, ce qui portera le budget des réserves opérationnelles des deux piliers à 311 millions d'euros et permettra de financer l'accroissement des effectifs et du taux d'emploi, l'amélioration des équipements et du matériel, et le financement des mesures d'attractivité.

Les mesures d'attractivité et de fidélisation se cumuleront avec la solde perçue pendant les jours de réserve et représentent un élément clef de la réussite du dispositif. Elles visent à stimuler l'engagement de la jeunesse au travers d'une participation au financement du permis de conduire – à hauteur de 1 000 euros pour les moins de 25 ans ayant encore deux années de contrat et comptabilisant cinquante jours d'activité –, et d'une participation aux frais de scolarité pour les étudiants, à hauteur de 1 200 euros par an pour les moins de 25 ans ayant souscrit un contrat de cinq ans et réalisé trente-sept jours d'activité dans l'année. Elles sont également destinées à favoriser l'engagement civique des employeurs, par le biais d'un allégement fiscal, inséré dans le dispositif du mécénat, pour les entreprises qui continuent à rémunérer leurs collaborateurs pendant leur période d'activité. Elles cherchent enfin à fidéliser l'ensemble des réservistes opérationnels, grâce à la valorisation des compétences acquises et au versement d'une prime de fidélité annuelle de 250 euros pour tout réserviste ayant renouvelé son premier contrat et ayant réalisé trente-sept jours d'activité l'année échue.

Ces mesures sont nécessaires pour atteindre les objectifs fixés pour 2018 ; les armées et les formations rattachées, la gendarmerie et la police devront recruter et fonctionner avec 38 % de réservistes en plus et un taux d'emploi supérieur de 68 %, soit un nombre d'actes d'administration, de gestion, de formation, d'entraînement augmenté dans les mêmes proportions. Elles ne pourront donc pas faire l'économie d'un développement dynamique et innovant des mesures d'attractivité, de recherche de partenariats tous azimuts et de communication. Mais elles auront également l'impérieuse obligation de faire évoluer en profondeur leurs procédures et leurs modes de gestion. Ce sera le rôle du secrétaire général de la garde nationale pour ce qui est des mesures tournées vers l'extérieur, et des têtes de chaîne pour ce qui est des mesures tournées vers les piliers. En tant que secrétaire général de la garde nationale et directeur du projet des réserves 2019 du ministère de la Défense, j'en ai déjà pris la mesure et continuerai à en prendre toute ma part.

À ce titre, dans le cadre de mes responsabilités de secrétaire général de la garde nationale, mes efforts portent principalement sur la mise en oeuvre, d'ici à la fin de cette année, des mesures d'attractivité et, en tant que tête de chaîne du pilier défense, ils portent sur le déploiement, en janvier 2017, d'un nouveau processus de recrutement et de mise en formation, plus moderne, plus rapide et plus simple,

En guise de conclusion, je voudrais insister sur le fait que, malgré la variété des statuts, des milieux sociaux et professionnels et des emplois tenus, les réservistes partagent des valeurs communes, dont la richesse représente un formidable atout. Leur principale motivation est la volonté de servir de manière concrète. Ils se disent séduits par les valeurs de camaraderie, de fraternité d'arme, de discipline et de rigueur. Ils sont également animés par le sens du bien commun, l'esprit de service et le goût de l'action, du terrain et des responsabilités. Ces qualités et ces valeurs sont précieuses, aujourd'hui comme hier. J'en suis convaincu et je sais que vous l'êtes aussi, tout comme le sont les autorités des deux piliers de la garde nationale, qui, pour certaines, ont déjà eu l'occasion de s'exprimer devant vous sur ce point.

On prête au général George Marshall les propos suivants : « La puissance militaire remporte des batailles, la force morale remporte les guerres. ». Cette citation résonne aujourd'hui avec une particulière acuité ; de ce point de vue, la création de la garde nationale constitue pour les réserves, mais aussi pour nos concitoyens désireux de servir, pour les armées et les formations rattachées, pour la gendarmerie, pour la police et, plus largement, pour le pays tout entier, une avancée significative et une véritable opportunité.