Intervention de Raoul Briet

Ce rapport demandé l'année dernière par votre commission, vous a été transmis, comme prévu, le 23 janvier.

Il est le produit d'une enquête de terrain, puisque les rapporteurs se sont entretenus avec une centaine d'interlocuteurs, des services centraux comme des services locaux. Un échantillon de sept directions départementales des finances publiques (DDFiP) a été constitué, incluant Paris, Créteil, Bordeaux, Strasbourg, Évry, Grenoble et Amiens. Je dois préciser que ces investigations n'ont concerné que le territoire métropolitain. Rien de ce qui concerne l'outre-mer et ses spécificités n'est donc abordé dans ce rapport.

Les rapporteurs ont aussi recueilli le point de vue des associations représentatives des collectivités territoriales : Association des maires de France (AMF), Assemblée des départements de France (ADF), Association des régions de France (ARF), Fédération nationale des élus de l'intercommunalité... et ont noué des contacts avec des associations ou cabinets privés intéressés par la gestion des finances locales.

Comme il est d'usage, ce rapport a donné lieu à une contradiction écrite, sur la base d'une version provisoire, puis à des auditions, à la fois avec les administrations et avec les principales associations représentatives des collectivités locales.

Sans préjuger de votre appréciation, j'indique que les conclusions de cette enquête ont été accueillies positivement, à la fois par les associations représentatives des collectivités et par la direction générale des finances publiques (DGFiP).

Le rapport se compose de quatre chapitres. Le premier rappelle les enjeux. Le deuxième analyse les principales difficultés de mise en oeuvre de la fiscalité directe locale de l'amont à l'aval – c'est-à-dire de l'actualisation des bases au contrôle fiscal –, en passant par l'identification des redevables. Le troisième chapitre porte sur l'action de la DGFiP prise globalement, sur la politique qu'elle mène – ou non, d'ailleurs. Nous verrons que celle-ci est principalement axée sur la conduite à bonne fin d'un processus complexe. La dernière partie s'efforce d'apporter un éclairage sur la question récurrente du coût net de la gestion de la fiscalité locale pour l'État.

C'est un rapport sur la gestion par la DGFiP, non un rapport sur la fiscalité locale ou sur les finances locales. Le sujet est donc précisément circonscrit, comme cela avait été convenu avec le président de votre commission et avec Mme Christine Pires Beaune, qui est à l'origine de cette demande.

J'en viens au premier chapitre, relatif aux enjeux. La fiscalité directe locale représentait près de 80 milliards d'euros en 2015, soit 40 % des ressources des collectivités territoriales. Elle représente même plus de 45 % des ressources totales du bloc communal. Les deux tiers de ces impôts sont acquittés par les ménages, un tiers par les entreprises.

Cette fiscalité est particulièrement complexe. Même si les grandes lignes en sont stabilisées depuis la suppression de la taxe professionnelle (TP), elle demeure évolutive, car elle fait l'objet d'adaptations constantes. Le mécanisme fait intervenir l'État qui supporte, via des dégrèvements législatifs, des politiques publiques de portée nationale, mais aussi les collectivités, qui fixent les taux et certaines mesures d'allégement. Le tout s'applique à des taxes reposant à titre principal sur le foncier.

La partie de la fiscalité directe locale qui repose directement sur l'activité économique est celle dont la gestion est la plus simple, puisque la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et les impositions forfaitaires sur les entreprises de réseau (IFER) sont auto-déclarées et auto-liquidées. Si ces impôts suscitent des débats, c'est surtout sur les modalités de leur territorialisation et de la répartition de leur produit entre catégories de collectivités, thèmes qui n'entrent pas dans le champ de la présente enquête.

En revanche, les problèmes se concentrent sur les impôts directs locaux qui sont liés à la propriété, à l'usage ou à l'occupation des biens. Les impôts directs locaux sont assis à près de 80 % sur le foncier. Il s'agit d'impôts sur rôle, ils ne sont donc pas déclaratifs. C'est à l'administration fiscale qu'il incombe d'établir les rôles et d'indiquer à chaque contribuable le montant d'impôt dû. Intrinsèquement difficile, cette tâche est rendue plus délicate encore par l'évolution démographique et économique : mobilité accrue de la population, urbanisation, transformations du bâti… qui créent de nouvelles complexités.

Les enjeux qui s'attachent à une bonne gestion de la fiscalité directe locale sont importants pour toutes les parties prenantes. Ils le sont d'abord pour les contribuables eux-mêmes. Près de 90 % d'entre eux, en effet, paient la taxe d'habitation alors qu'ils sont moins de la moitié à payer l'impôt sur le revenu (IR). C'est donc une fiscalité très sensible.

Les enjeux pour les collectivités locales sont doubles. Il leur faut d'abord tirer le parti maximal de l'assiette fiscale dont elles disposent de façon à éviter d'avoir à jouer sur les taux d'imposition. À cet enjeu de rendement s'ajoute un enjeu d'équité, à savoir la juste répartition de la charge fiscale entre contribuables.

Enfin, l'enjeu pour l'État n'est pas moindre. C'est une fiscalité dont la gestion est lourde et fortement consommatrice de moyens pour les services de l'État. Elle mobilise à elle seule 14 % des effectifs totaux de la DGFiP et représente 17 % de ses coûts complets. Les taux d'intervention, soit le ratio des coûts supportés par rapport au produit des impôts perçus, sont sensiblement supérieurs pour la fiscalité directe locale à ceux des autres impôts. Le taux d'intervention est de 2,6 % pour la taxe d'habitation (TH) et 1,2 % pour la taxe foncière (TF), alors que le taux d'intervention moyen sur l'ensemble des impôts est de 0,86 %.

C'est, en outre, une fiscalité pour laquelle l'État garantit aux collectivités territoriales le produit de l'impôt tel qu'il figure sur les rôles, même si ce produit n'est finalement pas recouvré.

J'en viens au coeur même du rapport et aux travaux qui ont été conduits, à savoir au chapitre qui porte sur les difficultés concrètes de mise en oeuvre de la fiscalité directe locale.

Le rapport contient des développements techniques complets sur les processus mis en oeuvre en pratique par la DGFiP. Je m'en tiendrai ici aux principaux constats et aux recommandations qui en découlent.

Premièrement, nous constatons que les bases sont imparfaitement tenues à jour. Les délais pour porter les changements de situation juridique des locaux dans les bases sont trop élevés. Les retards proviennent à la fois de la transmission des actes par les notaires, de la transcription des modifications par les services de la publicité foncière, enfin de leur intégration tardive dans les bases par les services fonciers eux-mêmes. Les modifications de consistance ou d'affectation des locaux sont incomplètement appréhendées, du fait de la nature déclarative de leur signalement, des lacunes dans le processus de traitement des autorisations d'urbanisme et du caractère limité des contrôles.

Les vérifications sélectives des locaux font apparaître des discordances entre l'information dont dispose l'administration et les données des collectivités locales. Par exemple, dans une commune près de Bordeaux citée dans le rapport, les rapprochements entre les collectivités et la DDFiP ont révélé que près d'un quart des piscines existantes n'étaient pas recensées dans les bases.

Pour remédier à ces difficultés, le rapport propose plusieurs voies, visant à rationaliser certains processus : fixer un délai au terme duquel l'utilisation exclusive de Télé@ctes par les offices notariaux pour la transmission des actes aux services de publicité foncière sera obligatoire ; accélérer et systématiser le processus de relance pour les locaux vacants ; adapter le processus déclaratif, en élargissant notamment les possibilités de télédéclaration dans le champ de la fiscalité directe locale.

Il est à noter que les services fiscaux doivent mener à bien l'actualisation courante des bases parallèlement à la préparation de la révision générale des valeurs locatives cadastrales. Cette révision est de nature à faciliter, à terme, leur tenue à jour, mais la période de transition risque de susciter des difficultés spécifiques.

Une deuxième série de problèmes concerne l'identification des redevables. Le cas de la taxe d'habitation est le plus sensible. L'utilisation de la déclaration de revenus pourrait être optimisée pour faciliter leur identification. Les services de la DGFiP devraient également développer la recherche d'informations provenant de sources externes, à l'instar des échanges déjà mis en oeuvre avec les bailleurs sociaux, par exemple avec les bailleurs institutionnels et privés ou les distributeurs d'énergie.

Même si elle est assez technique, une solution également avancée dans le rapport serait d'utiliser le numéro invariant fiscal comme moyen obligatoire d'identification des locaux dans tous les échanges entre services de la DGFiP et entre administration fiscale, contribuables, collectivités et autres partenaires, pour tous les impôts à base foncière, et de le faire figurer également sur la déclaration de revenus.

Troisièmement, les résultats du recouvrement sont peu satisfaisants et les contrôles réduits. Le recouvrement des impôts locaux, et notamment des impôts sur les ménages, se caractérise par plusieurs difficultés : niveau de dématérialisation des paiements nettement plus bas que pour les autres impôts, d'où un coût de traitement plus élevé ; contentieux important et fortement consommateur de temps-agent, ce que la DGFiP appelle le contentieux administratif, c'est-à-dire le traitement des demandes de remises gracieuses et des réclamations diverses ; taux de recouvrement inférieur à la moyenne des autres impôts, avec de fortes amplitudes entre les départements. Les données chiffrées détaillées sont fournies dans le rapport.

Au regard de ces problèmes de recouvrement, l'action de contrôle est limitée et conduit à peu de redressements. Les impôts directs locaux ne sont pas une priorité du contrôle fiscal ni même, en général, le facteur déclencheur d'un contrôle. Il n'existe pas de démarche de contrôle particulière à la fiscalité directe locale. Les contrôles fiscaux sont conduits dans le cadre d'une stratégie globale et les contrôles sur les impôts locaux ne sont qu'une composante – le plus souvent mineure – de contrôles de situations fiscales.

Voilà les principales difficultés techniques et pratiques sur lesquelles le rapport avance des pistes d'amélioration.

Le troisième chapitre du rapport porte sur le pilotage d'ensemble de cette activité par la DGFiP. Notre jugement est quele processus est robuste, mais insuffisamment piloté et concerté, c'est-à-dire géré de manière trop solitaire par la DGFiP.

S'agissant de l'action de la DGFiP dans ce domaine, notre constat est que, dans l'ensemble, la mécanique de taxation fonctionne correctement. C'est un processus lourd et la DGFiP met toute son énergie dans ce qu'elle appelle la campagne de taxation. Ces campagnes sont un processus très structuré et encadré qui associe l'administration centrale, les services informatiques et les DDFiP.

De même, le versement aux collectivités du produit de la fiscalité directe locale, sous forme d'avances pour les impôts sur rôle, ne pose pas de problème majeur, même si les outils informatiques sont en cours de perfectionnement.

En revanche, le pilotage interne par la DGFiP souffre de plusieurs faiblesses. Au sein de l'administration centrale, organisée en silos, aucune structure n'a vocation à appréhender la globalité des problématiques relatives à la fiscalité directe locale. Leur traitement dépend donc de mécanismes de coordination entre services, qui permettent de régler les problèmes opérationnels, mais beaucoup moins de conduire une réflexion d'ensemble à caractère prospectif, et surtout de mener une politique d'ensemble structurée et s'inscrivant dans la durée.

Localement, au sein des directions départementales, la répartition du travail entre les pôles fiscalité et gestion publique qui, en réalité, reflète une situation antérieure à la fusion, mériterait d'être reconsidérée dans le sens de la simplification et du regroupement. En outre, l'organisation des services traitant des questions cadastrales et foncières n'est pas aujourd'hui stabilisée et doit être repensée. La Cour a d'ailleurs engagé, cette année, des travaux sur ces services de la DGFiP. Il apparaît, enfin, que les DDFiP n'accordent pas toutes le même degré d'attention au suivi des questions de fiscalité directe locale. Leur action devrait être davantage encadrée, les bonnes pratiques généralisées. La Cour recommande donc de renforcer les outils de pilotage et de suivi, afin d'homogénéiser le traitement de la fiscalité directe locale entre les DDFiP et de généraliser les bonnes pratiques, par un processus d'émulation vertueuse.

Nous avons également identifié un élément transversal de difficulté, qui a trait aux systèmes d'information utilisés par la DGFiP pour gérer la fiscalité directe locale. Les outils informatiques sont à la fois datés et trop nombreux. Ils résultent d'une conception aujourd'hui dépassée où le temps-machine était onéreux et les effectifs plus abondants. Les options de dématérialisation et télédéclaration sont peu portées. Une mise à jour des outils informatiques suppose cependant des moyens pour investir, et la DGFiP fait valoir que les restrictions budgétaires limitent ses possibilités en la matière. Pour autant, nous pensons qu'à moyens globaux donnés des arbitrages devraient être faits par la DGFiP en faveur de cette orientation, ce qui est loin d'être le cas.

Enfin, le dispositif de performance prévu par la loi organique relative aux lois de finances doit être revu. On peut, certes, se réjouir que le taux de transmission dans les délais des informations fiscales aux collectivités approche les 100 % depuis que les indicateurs de performance existent. La situation est similaire pour les autres indicateurs de performance en vigueur. Compte tenu de ces résultats désormais acquis, il faut mettre en place des indicateurs plus significatifs.

Il n'est guère utile de photographier chaque année ce qui va bien. Il faudrait plutôt identifier les points problématiques, en fixant des objectifs d'amélioration de la performance sur ces points. Le rapport propose donc de construire, en concertation avec les associations représentatives des collectivités territoriales, des indicateurs de performance véritablement représentatifs de la qualité de la gestion de la fiscalité directe locale. L'idée est d'assurer, par ce moyen, une vraie « mise sous tension » de la DGFiP.

J'en viens ainsi au dialogue à renforcer avec les collectivités locales. Les critiques des collectivités portent essentiellement sur deux points : des délais jugés excessifs dans les réponses aux demandes d'information et d'explication sur des éléments conditionnant la construction de leur budget, en particulier les écarts entre les bases prévisionnelles et définitives ; des lacunes dans l'appréhension des bases et la mise à jour de leur valeur, qui laisserait ainsi échapper des ressources. Un élément récurrent a trait à la création de bâti nouveau, suite à des opérations d'aménagement, de construction de logements, de bureaux ou de lieux d'activité, qui ne se traduiraient pas en temps voulu par une majoration de l'assiette de l'impôt qui leur est versé.

Certaines de ces préoccupations peuvent avoir pour origine des délais incompressibles de traitement et les nécessités de l'application des dispositifs légaux d'exonération. Il n'est donc pas anormal que, dans certains cas, s'écoulent quelques semestres, ou quelques années, avant qu'un nouveau bâtiment n'intègre l'assiette fiscale. Des échanges d'information sont à même de dissiper les difficultés, comme plusieurs expériences locales – je pense au cas de Strasbourg – l'ont prouvé.

Un premier axe d'amélioration consisterait à donner un contenu plus concret à la coopération régie par la convention nationale de novembre 2014 entre la DGFiP et les élus locaux. Il faut décliner cette convention-cadre et lui donner des points d'application dans les territoires. La DGFiP a tendance à voir la signature de la convention nationale comme un point d'arrivée, alors qu'elle doit plutôt être considérée comme un point de départ.

Le rapport propose ainsi de généraliser les conventions entre DDFiP et les collectivités territoriales de taille suffisante, et d'y inclure systématiquement la gestion de la fiscalité directe locale, en prévoyant un bilan périodique de la mise en oeuvre de ces conventions, de manière à faire vivre effectivement ce dispositif conventionnel.

Le second axe d'amélioration vise à améliorer le traitement des signalements des collectivités territoriales, des communes notamment, en définissant avec elles un protocole standardisé de transmission et de traitement des signalements à la DGFiP, laquelle s'engagerait à fournir une réponse sur les suites réservées à ces signalements dans un délai de trois mois. Ce point suscite une attente forte, et à notre sens légitime, des collectivités locales.

Globalement, nous proposons d'encadrer l'ensemble de ces actions dans un plan d'action à cinq ans élaboré par la DGFiP et permettant de mettre sous tension cette dernière, en l'obligeant à s'engager sur des améliorations concrètes.

J'en termine en abordant le coût de la gestion de la fiscalité directe locale. Nous nous en sommes tenus à l'évaluation du coût de la gestion proprement dite. Nous ne traitons pas des compensations d'exonérations et des compensations de dégrèvements d'origine législative.

Après échange avec la DGFiP, nous estimons, que le coût complet de la gestion de la fiscalité directe locale est de l'ordre de 4 milliards d'euros. Il se décompose en un peu plus de 1,4 milliard d'euros de frais administratifs, c'est-à-dire les dépenses de personnel et de fonctionnement engagées par la DGFiP, et près de 2,6 milliards d'euros correspondant au coût de la garantie par l'État des sommes figurant sur les rôles.

En effet, l'État garantit aux collectivités territoriales le produit de l'impôt tel qu'il figure au rôle, quel que soit le produit réellement encaissé à l'issue du recouvrement. Si ce produit n'est pas perçu intégralement sur le contribuable, l'État prend à sa charge le versement aux collectivités de la différence entre la somme inscrite au rôle et le montant effectivement réglé. En l'occurrence, ce coût comprend 1,7 milliard d'euros de dégrèvements en gestion, décidés par la DGFiP elle-même et distincts des dégrèvements législatifs qui sont de droit, 128 millions d'euros de remises gracieuses, là encore à la décision de la DGFiP, et 686 millions d'euros d'admissions en non-valeur.

Ce coût pour l'État doit, en principe, être compensé par la perception à son profit des frais de gestion payés par les contribuables locaux. Or tel n'est plus le cas aujourd'hui. D'une part, à la suite de l'opération dite de « rebasage des taux » en 2010 et 2011, les frais de gestion dorénavant acquittés par les contribuables ne représentent plus, en s'établissant à 2,4 milliards d'euros, qu'un peu plus de 60 % des coûts encourus par l'État. D'autre part, depuis 2013, une partie importante de ces frais de gestion a été rétrocédée aux départements et aux communes. Une fois défalquée cette somme, ce sont près de 3 milliards d'euros de dépenses qui séparent ce que coûte à l'État la gestion de la fiscalité locale et ce qu'il conserve in fine sur ce registre.

Les frais de gestion ne remplissent donc plus aujourd'hui leur objectif théorique. Le mécanisme a été dénaturé, il est devenu un moyen d'ajustement des relations financières avec les collectivités territoriales. Les montants rétrocédés sont ainsi assimilables à une quasi-dotation. Le dispositif manque, à l'évidence, de transparence pour tous, en particulier pour les contribuables locaux qui peuvent penser que les sommes prélevées vont à l'État, alors qu'elles reviennent en fait, pour une très large part, aux régions et aux départements. Un réexamen d'ensemble s'impose donc afin de clarifier l'objet et les destinataires des frais de gestion.

Voilà donc, à grands traits, les principaux éléments contenus dans ce rapport. La Cour formule treize recommandations, toutes de portée pratique. Je souligne que la recommandation 1, relative à l'informatique, est une recommandation à tiroirs. D'autres ont un caractère englobant et stratégique. J'appelle en particulier votre attention sur les recommandations 9 à 13.