Intervention de Jean-Marc Ayrault

Je veux d'abord saluer l'initiative de l'Assemblée nationale : cette mission très utile est peut-être appelée à durer, sous la forme que les députés voudront donner à leurs travaux, car il y a évidemment une suite au vote des Britanniques. Le 23 juin dernier, ceux-ci ont pris la décision de quitter l'Union européenne. Comme j'ai eu l'occasion de le dire devant votre commission des affaires étrangères, nous regrettons cette décision mais c'est un choix démocratique que la France respecte.

Les États-membres de l'Union européenne se retrouvent devant une situation totalement inédite : nous n'avions même pas imaginé que la question pût se poser un jour. C'est ce qui a conduit les chefs d'État et de gouvernement des Vingt-Sept, en marge du Conseil européen du 29 juin, à affirmer clairement les principes qui devront présider aux négociations. Dans son article 50, le Traité européen fixe heureusement un cadre juridique clair en cas de retrait d'un État membre. Il ne saurait y avoir de négociation bilatérale ou sectorielle en dehors de ce cadre.

Une fois appliqué l'article 50, il faudra envisager une relation entre le Royaume-Uni et l'Union européenne, fondée sur un équilibre entre les droits et les obligations des deux parties. En particulier, si le Royaume-Uni veut continuer à participer au marché unique, il devra accepter les quatre libertés qui y sont attachées, y compris la liberté de circulation des travailleurs et de leur famille. À ce stade, les Vingt-Sept ont fait preuve d'unité et de cohésion, ce qui est extrêmement important.

L'Union européenne s'organise. En marge du Conseil du 15 décembre, les chefs d'État et de gouvernement des Vingt-Sept ont défini les modalités des négociations, afin de garantir l'efficience et la transparence de ces dernières. Cela permettra à chaque institution de jouer pleinement son rôle, afin que l'Union européenne soit prête dès que le Royaume-Uni aura notifié formellement son intention de se retirer. Le Conseil européen adoptera les orientations qui fixeront les principes de la négociation de l'Union européenne. Puis la Commission présentera des recommandations pour le Conseil de l'Union européenne qui devra adopter les directives de négociation.

La Commission négociera au nom de l'Union européenne. Cela paraissait logique ; encore fallait-il que ce fût décidé. Cette désignation correspond à l'esprit du Traité et elle offre la garantie d'aboutir à une position claire. La Commission dispose de l'expertise technique et des moyens nécessaires à l'examen de ce dossier compliqué. Elle doit évidemment agir sous le contrôle politique du Conseil.

Jean-Claude Juncker a désigné notre compatriote Michel Barnier à la tête de l'équipe de négociateurs. Nous connaissons très bien Michel Barnier, qui a beaucoup de qualités et qui est apprécié en France et en Europe où il a été commissaire à la politique régionale, puis commissaire au marché intérieur et aux services. Son expérience est très riche et très utile. Sa désignation a donc été acceptée par les Vingt-Sept. Michel Barnier a commencé son travail de cartographie des enjeux et il a mené beaucoup de consultations, se rendant dans chacun des États membres, de façon très méthodique et rigoureuse.

Plusieurs dispositions spécifiques ont été prévues pour assurer la nécessaire transparence. Elles concernent les rapports entre les institutions et avec les États membres. L'équipe des négociateurs de la Commission va intégrer un représentant du Secrétariat général du Conseil, en la personne sans doute de Didier Seeuws que vous avez rencontré à Bruxelles. La Commission devra rendre systématiquement compte des négociations au Conseil européen et au Conseil de l'Union européenne. Tout au long du processus, le Conseil pourra actualiser les orientations et adapter les directives de négociation. Au sein du Conseil, le suivi sera assuré par un groupe de travail ad hoc, disposant d'une présidence permanente, composée des représentants des États membres et du secrétaire général du Conseil de l'Union européenne. C'est le Conseil des affaires générales, composé essentiellement des ministres des affaires européennes des membres de l'Union européenne, qui sera chargé de suivre cette négociation.

Voilà pour ce qui est de la méthode. Je n'oublie pas le Parlement européen qui sera tenu régulièrement et étroitement informé tout au long des négociations. Le président du Parlement européen pourra exprimer les positions de cette institution lors de sa prise de parole, en ouverture des réunions du Conseil européen. Le Parlement européen est donc étroitement associé et il s'est organisé pour ce faire : le président Guy Verhofstadt s'en est d'ailleurs exprimé récemment.

Ce dispositif sur mesure, prévu dans le cadre de l'article 50, diffère de celui qui est habituellement mis en place pour la négociation d'accords commerciaux par l'Union européenne. Il permettra d'établir une relation de confiance entre les institutions et entre les États membres, à charge pour chacun d'eux de rendre compte à son parlement national. Pour ce qui est de la France, l'Assemblée nationale et le Sénat souhaiteront sans doute être informés en temps réel, ce qui serait une bonne chose.

Cette articulation est une garantie dans ce cas précis où les négociations se déroulent au nom de l'Union européenne. Cette étape était indispensable au bon déroulement d'un processus qui va être très compliqué.

En France, nous avons renforcé notre organisation pour effectuer ce suivi. Depuis l'été dernier, le secrétariat général des affaires européennes (SGAE) conduit un important travail de cartographie des intérêts français en vue des négociations tant sur le retrait que dans la perspective des relations futures avec le Royaume-Uni. Au sein du ministère des affaires étrangères et du développement international (MAEDI), nous avons constitué un groupe de travail spécifique, piloté par Philippe Setton, directeur de l'Union européenne. Harlem Désir, secrétaire d'État chargé des affaires européennes, vous a déjà donné force précisions à ce sujet lorsque vous l'avez auditionné. Je ne vais donc pas développer davantage, à moins que vous le souhaitiez.

Nous avons la chance d'avoir l'expertise permanente du SGAE, placé sous l'autorité du Premier ministre, dans un dossier où le travail interministériel est constant. Il y a énormément de travail à faire sur les plans technique et juridique, dossier par dossier. Tous les pays ne disposent pas d'un outil précieux tel que celui-là, que nous avons d'ailleurs renforcé.

Qu'attendons-nous du Royaume-Uni ? Nous attendons la notification officielle. Lors de son discours du 17 janvier, la Première ministre Mme May a confirmé qu'elle transmettrait cette décision d'ici à la fin du mois de mars et elle a apporté quelques clarifications sur les objectifs du Royaume-Uni. Si le cap annoncé est maintenu durant toutes les négociations, le Royaume-Uni devra renoncer à son accès actuel au marché intérieur. Nous avons été clairs, et il était nécessaire de l'être : si le Royaume-Uni refuse la libre circulation des personnes et l'intervention de Cour de Justice de l'Union européenne, il n'a pas d'autre choix que de renoncer au marché intérieur.

Les Vingt-Sept ont intérêt sur ce sujet à réaffirmer leur cohésion et leur unité. Ils ont exprimé leur position sans agressivité, sur la base des principes qui fondent l'Union européenne, et ils devront examiner avec la plus grande attention certains points qui restent à éclaircir, je pense notamment à la participation au marché unique. La Première ministre nous a fait part de sa volonté de sortir du marché unique mais elle a également déclaré que le futur accord de libre-échange, souhaité par le Royaume-Uni, « pourrait reprendre des éléments des dispositions actuelles du marché unique dans certains domaines comme, par exemple, les exportations d'automobiles ou de camions ou bien la liberté de fournir des services financiers au-delà des frontières nationales. »

Autre point à éclaircir : l'union douanière que le Royaume-Uni souhaite quitter mais en signant un nouvel accord douanier et sans rétablir de frontière entre l'Eire et l'Irlande du Nord, ce qui n'est pas une mince affaire. Michel Barnier vous a cité l'exemple du mouton néo-zélandais qui peut arriver dans le marché unique en passant par l'Irlande. Pour en avoir parlé avec mon homologue Charles Flanagan, je sais que la situation suscite des inquiétudes en Irlande. Les deux voisins ont d'ailleurs commencé à discuter.

En résumé, il subsiste des zones d'ombre et les Vingt-Sept devront se montrer vigilants et afficher fermement leurs principes : le marché unique repose sur quatre libertés qui ne sont pas négociables ; il n'est pas possible de faire des arrangements sectoriels, d'avoir un pied dedans et un pied dehors, de pratiquer le cherry picking.

L'accord de retrait et l'accord relatif aux relations futures devront être traités en deux temps. Cela n'interdit pas de réfléchir à ce que pourrait être le cadre des relations futures, mais il faut d'abord négocier le retrait. Certes, l'accord de retrait doit être négocié en tenant compte des relations futures ; c'est ce qu'indique l'article 50. Mais il n'est pas possible de négocier avec une partie qui serait à la fois un État membre et un État tiers… Il n'y a là aucune manifestation d'agressivité à l'égard du Royaume-Uni ; c'est une question de cohérence, de logique juridique. Une négociation simultanée serait source de confusion et affaiblirait la position de l'Union européenne.

Plusieurs points majeurs devront être réglés dans l'accord de retrait. Il y aura des incidences sur le budget ou encore sur les droits des citoyens ; il est difficilement envisageable d'ouvrir des négociations concrètes sur l'avenir sans avoir résolu au préalable ces questions difficiles. On peut le voir comme un divorce ou comme le départ d'un membre d'une copropriété. Il faut tenir compte des contraintes, des engagements financiers. Combien le Royaume-Uni devra-t-il à l'Union européenne ? Il y aura sans doute des résistances à payer, peut-être une volonté de ne rien régler du tout, ce qui compliquerait davantage encore la suite des événements. Dans un deuxième temps, le départ du Royaume-Uni va se traduire par un manque à gagner très important pour l'Union européenne. Comment fera-t-on avec moins de moyens ?

Il ne s'agit pas de punir la Grande-Bretagne parce que le peuple britannique a pris cette décision. Nous ne sommes pas dans cet état d'esprit. Nous devons décrire la situation sans arrière-pensée et avec rigueur si nous voulons défendre nos intérêts et préserver la construction européenne. Le fait que nous soyons fermes ne veut pas dire que nous sommes agressifs. Il n'est pas agréable de nous entendre menacer de dumping fiscal si nous n'accédons pas d'emblée à certaines demandes. Il faut recommander que ce genre de préalable ne soit pas répété parce que les négociations ne peuvent pas débuter de cette manière.

Il faut d'ailleurs évaluer cette menace de dumping. Lors d'une récente réunion de la Commission des affaires étrangères, un député m'a dit que la France devrait se mettre aussi à baisser l'impôt sur les sociétés pour faire face au dumping fiscal britannique. Mais faisons attention : pour commencer, nous n'en sommes pas là. Ensuite, je pense que le Royaume-Uni a besoin de faire fonctionner son État et ses services publics ; je ne suis pas sûr qu'une baisse des impôts ne poserait pas d'énormes problèmes de politique intérieure. Sans vouloir renvoyer à nos débats franco-français, je constate que des questionnements semblables ont déjà lieu en Grande-Bretagne. Pendant la campagne précédant le référendum, certains – et non des moindres – prétendaient que l'argent qui ne serait pas versé au budget de l'Union européenne serait consacré au système de santé public, le National Health Service. Il n'en est plus question. Imaginons qu'il y ait encore moins de recettes dans les caisses britanniques…

Theresa May a aussi évoqué la question d'une phase transitoire. Sur ce point également, soyons clairs. Nous ne pouvons préjuger aujourd'hui du contenu de l'accord de retrait et de l'accord sur les relations futures. Il est donc prématuré de commencer à parler d'une période de transition. Il faut d'abord réussir l'accord de sortie, puis préciser la nature des futures relations. Plus nous serons rigoureux dans l'application de nos règles et de nos principes, plus nous pourrons discuter franchement avec nos partenaires.

La décision du peuple britannique s'explique d'abord par des raisons internes au Royaume-Uni qui a toujours entretenu une relation particulière avec l'Union européenne, décidant notamment de ne pas participer à nombre de politiques communes. Le peuple britannique entend dire du mal de Bruxelles depuis de nombreuses années. Pour autant, sa décision doit également être vue, plus largement, comme un révélateur de l'érosion de la confiance des peuples dans le projet européen. L'Union européenne a connu de nombreux défis au cours des dernières années ; elle a affronté ce que Jean-Claude Juncker a appelé avec beaucoup de finesse des polycrises – économiques, financières, migratoires, sécuritaires. Les citoyens européens ont de plus en plus de mal à percevoir les réponses apportées par l'Union européenne à ces crises, de sommet en sommet, quelle que soit leur pertinence.

Peut-on en déduire que les peuples européens veulent moins d'Europe ? La question est posée et pas seulement en France. Certaines forces politiques veulent changer fondamentalement les choses. Est-ce le désir des peuples européens ? Je n'en suis pas certain mais je pense qu'il ne faut pas rester inerte. Pour éviter cette fuite en avant que d'aucuns préconisent, les citoyens attendent que l'Europe réponde vraiment à leurs préoccupations quotidiennes.

Lors de mes nombreux déplacements, je rencontre les dirigeants des autres pays membres de l'Union européenne. En Pologne, j'ai discuté avec les dirigeants des divers partis politiques, dont M. Jaroslaw Kaczynski, le président du parti au pouvoir, qui était d'ailleurs étonné que j'aie demandé à le voir. Nous avons eu des échanges très intéressants pendant une heure. Il m'a dit qu'il était européen, qu'il n'avait rien à voir avec M. Trump, Mme Le Pen, M. Farage ou avec « Alternative für Deutschland (AfD) ». « Je suis un patriote polonais et je trouve que l'Europe fonctionne mal », m'a-t-il expliqué. Et de préconiser une remise à plat, une conférence, pour restituer diverses compétences aux États nations avant d'élaborer un nouveau traité… Telle est la position des dirigeants polonais actuels, qui est aussi défendue par d'autres forces politiques en Europe. Certains vont d'ailleurs encore plus loin, parlent de sortir de l'euro, etc.

À entendre de tels propos, on aurait pu craindre un effet de contagion après le référendum britannique. Même si certains ont demandé l'organisation d'un référendum dans leur pays également, le contenu des enquêtes d'opinion se révèle finalement assez rassurant : les sondés manifestent plutôt leur envie de rester dans l'Union européenne et de ne pas prendre le risque de s'engager dans une voie plus qu'incertaine dont les conséquences pourraient être dramatiques. En même temps, il faut que les citoyens européens voient les choses bouger. Leurs attentes légitimes ont été en partie prises en compte lors du sommet de Bratislava en septembre dernier et avec la déclaration adoptée à cette occasion. Répondre aux attentes des citoyens européens est également la voie à suivre pour les célébrations du soixantième anniversaire du traité de Rome, car il ne s'agit pas de se contenter d'en faire une commémoration.

Il faut que l'Europe protège vraiment ses citoyens, ce qui passe en particulier par une maîtrise de ses frontières extérieures, par une autonomie stratégique en matière de défense, par le renforcement de nos instruments de protection dans le domaine du commerce. L'Europe doit aussi investir réellement dans l'avenir et redevenir un espace de progrès, d'espérance, de croissance, d'emploi. Il s'agit aussi de résorber les différences structurelles qui existent entre les États et qui minent la confiance, et de dégager de nouveaux moyens pour les investissements dans la transition énergétique, l'économie numérique, la recherche.

Il est nécessaire aussi de s'attacher à réduire le dumping, fiscal ou social, qui existe dans certains pays. L'harmonisation doit se faire dans le sens du progrès. En avançant dans cette direction, nous pouvons créer un nouveau climat, provoquer le débat et redonner des perspectives d'espoir. Nous devons nous montrer offensifs et entraînants. Telle est ma conviction. C'est aussi celle du Président de la République qui va rencontrer la chancelière allemande à Berlin demain midi. L'avenir de notre pays passe non pas par moins d'Europe mais par une Europe plus efficace et qui s'assume.

Cette décision du peuple britannique a créé beaucoup d'inquiétude chez nous, mais aussi dans le monde entier. Je reviens d'Inde où l'on m'en a parlé, comme partout. La même question revient : vous n'allez tout de même pas commettre l'erreur d'abandonner l'Europe ? C'est l'organisation qui est perçue comme la plus originale et la plus efficace à l'échelle mondiale, même si elle est souvent critiquée – parfois à juste titre – en interne. À l'heure où le monde semble de plus en plus incertain en raison de la position de la Russie sur toute une série de questions, de l'élection de Donald Trump aux États-Unis, de la volonté de la Chine de jouer son rôle de puissance mondiale, nous ne devons pas commettre cette erreur si nous voulons défendre les intérêts français et ceux de nos partenaires. Ce sont aussi ces arguments que nous devons faire valoir à nos concitoyens, au-delà des clivages politiques qui peuvent exister. La défense de l'Europe peut faire l'objet d'un large consensus pour peu que nous nous montrions exigeants, que nous fassions un peu moins de technique et plus de politique. Peut-être pourrons-nous alors repartir vers un horizon plus positif.