Intervention de Jacques Toubon

Merci, monsieur le président, mesdames et messieurs les députés, d'être venus nombreux malgré les tâches qui vous accaparent en cette fin de législature, et en ces débuts de campagne électorale.

Je publierai en effet ce rapport dans la journée du jeudi 23 février. Il m'est néanmoins apparu nécessaire de venir vous rendre compte de notre activité avant la suspension des travaux parlementaires. Je ferai de même demain devant la commission des Lois du Sénat.

En préambule, je voudrais dresser un bref bilan de l'activité du Défenseur des droits, créé par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 et la loi organique du 29 mars 2011. Le premier Défenseur, Dominique Baudis, a pris ses fonctions au mois de juin 2011. Des controverses considérables ont accompagné la naissance de cette institution, et des doutes ont été émis sur sa capacité à conserver la liberté nécessaire à l'exercice de ses missions. Je rappelle ici que le Défenseur des droits – première institution créée par la Constitution depuis 1958 – réunissait quatre autorités, toutes jalouses de leur indépendance et de leur histoire : le Médiateur de la République, créé en 1973 ; le Défenseur des enfants et la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE), deux institutions résultant d'engagements internationaux ; la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), née à la fin des années 1990.

Depuis, je crois que le Défenseur des droits est arrivé à maturité. Nous avons, me semble-t-il, réussi à combiner une culture de la négociation et de la médiation issue de l'expérience du Défenseur des droits avec une autre, venue d'institutions comme la HALDE, et que l'on pourrait nommer « pédagogie de la sanction ».

Nous disposons maintenant d'un accueil unifié, grâce à nos 452 délégués, présents sur tout le territoire et qui traitent toutes les affaires, y compris parfois, depuis l'année dernière, des questions de déontologie de la sécurité. Ils ont également suivi l'application des mesures prises dans le cadre de l'état d'urgence.

Nous effectuons beaucoup de traitements intersectionnels, car nous avons la capacité de traiter certaines situations, par exemple, au titre à la fois du droit des enfants, du droit des étrangers et des discriminations. Nos analyses juridiques traduisent donc toute la complexité des situations personnelles ou collectives.

Dans le paysage institutionnel, le Défenseur des droits est maintenant reconnu. La deuxième Convention des délégués du Défenseur des droits, qui s'est tenue au mois de novembre dernier, nous a permis d'entendre le garde des Sceaux M. Jean-Jacques Urvoas, Mme Agnès Le Brun, vice-présidente du bureau de l'Association des maires de France (AMF), ou encore M. Jean-Yves Le Bouillonnec, vice-président de votre commission, nous dire qu'à leur sens le Défenseur des droits remplissait son office.

Nous avons pris notre place, notamment face au pouvoir exécutif. Bien sûr, il y a parfois des frottements : administrations et ministres n'approuvent pas toujours nos rapports, nos décisions, nos recommandations – c'est le moins que l'on puisse dire. Mais le Défenseur des droits a été conçu comme un contre-pouvoir, et c'est ce qu'il est.

Au-delà des polémiques, toutefois, nous travaillons main dans la main avec l'administration et les services sociaux sur de nombreux sujets – retraite, santé, éducation, sécurité routière… Nous participons activement au grand chantier de la simplification.

Allions-nous réussir à travailler avec l'autorité judiciaire ? C'était aussi une question qui se posait. Aujourd'hui, nous avons trouvé un terrain d'entente. Le premier président de la Cour de cassation et le vice-président du Conseil d'État ont salué nos contributions. Comme nous le permet la loi organique, j'ai présenté l'année dernière, à cent dix-neuf reprises, des observations devant des juridictions judiciaires ou administratives, allant des tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS) jusqu'à la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH). Celle-ci nous a d'ailleurs autorisés, depuis quelques années, à déposer des tierces interventions. Nous suivons également – c'est une tâche loin d'être négligeable – la mise en oeuvre des décisions prises par la Cour, avec le Comité des ministres du Conseil de l'Europe, naturellement.

L'intensité des relations du Défenseur avec le législateur est grande, et c'est sans doute, compte tenu des débats que je rappelais, notre succès le plus inattendu. La Constitution place le Défenseur des droits parmi ceux dont la nomination par le Président de la République doit être confirmée par les commissions compétentes des deux assemblées. Mais la loi organique ne dit rien d'autre de nos relations avec le Parlement. Je m'honore donc d'avoir construit des relations de travail suivies avec votre commission comme avec la commission des Lois du Sénat, mais aussi avec d'autres commissions, dont celles des Affaires sociales.

L'année dernière, nous avons par exemple collaboré pour procéder au contrôle de l'état d'urgence, confié au Parlement ; de manière plus courante, j'ai à vingt-sept reprises, toujours l'an dernier, présenté des avis devant le Parlement, sur des textes de toutes natures. En cette fin de législature, nous pouvons nous féliciter de cette relation ferme et stable, dont j'espère qu'elle se nouera à nouveau au cours de la prochaine législature. Ce n'était pas le cas au départ, mais elle paraît maintenant toute naturelle : nous sommes tous, exactement de la même façon, au service de nos concitoyens. Le courrier que je reçois est semblable au vôtre. Votre point de vue est naturellement à la fois juridique, économique et politique, tandis que je me cantonne bien sûr à l'analyse juridique : mon travail est de rendre effectifs les droits proclamés. Mais nous poursuivons les mêmes buts et nous faisons face à la même demande sociale.

Sur le plan international, nous avons aussi pris notre place. En particulier, en tant que Défenseur des enfants, le Défenseur des droits est chargé du suivi de la Convention internationale des droits de l'enfant (CIDE) auprès du Comité des droits de l'enfant de l'Organisation des Nations unies (ONU). Nous suivons également l'application de la Convention internationale des droits des personnes handicapées (CIDPH), sur laquelle nous avons tenu un colloque au mois de décembre dernier, à l'occasion de son dixième anniversaire. Cette convention a connu un succès moindre que d'autres ; mais j'espère que ce colloque aura des suites, car vous savez combien, sur ce sujet, la culture et les institutions françaises sont encore loin d'être à la hauteur de l'enjeu.

Je suis aujourd'hui accompagné de mes adjoints : Mme Claudine Angeli-Troccaz, vice-présidente du collège chargé de la déontologie dans le domaine de la sécurité ; Mme Geneviève Avenard, Défenseure des enfants, vice-présidente du collège chargé de la défense et de la promotion des droits de l'enfant ; M. Bernard Dreyfus, délégué général à la médiation avec les services publics ; M. Patrick Gohet, adjoint du Défenseur des droits en charge de la lutte contre les discriminations et de la promotion de l'égalité.

Voilà, monsieur le président, comment nous essayons de faire appliquer les lois que vous avez débattues et votées. Le Défenseur des droits est maintenant bien installé dans notre paysage institutionnel. On aurait pu discuter de la pertinence de cette idée, mais le Parlement et le Gouvernement ont choisi de nous donner une cinquième compétence, par la loi organique du 9 décembre 2016 : celle de protéger les lanceurs d'alerte.

Je dirai maintenant quelques mots de notre activité en 2016, qui est retracée de façon exhaustive dans le rapport. Nous avons traité 86 596 réclamations, mais aussi de très nombreux appels à nos plateformes téléphoniques, plus de 44 000.

Ce dernier point est important. Nous constatons en effet que l'une des difficultés rencontrées par nos concitoyens pour avoir accès au droit est la réduction des capacités d'accueil et d'information de tous les services publics – qu'ils relèvent de l'État, des collectivités locales ou des services sociaux. Nous voyons se dégrader le tissu conjonctif qui sert à faire entrer dans les mécaniques administratives les personnes les plus démunies ou les plus vulnérables. Pour des raisons de resserrement des marges budgétaires, et de réduction des effectifs, la projection des services publics vers les usagers a tendance à se réduire. De plus en plus, c'est un lien numérique qui est établi ; mais 20 % à 25 % des usagers ne l'utilisent pas, ou très mal. Cela constitue un véritable obstacle à l'accès au droit.

En outre, la complexité de nos règles est croissante. L'administration est de plus en plus labyrinthique, et le Défenseur des droits et ses délégués sont bien souvent le seul fil d'Ariane que nos concitoyens ont à leur disposition pour se diriger dans ce labyrinthe.

Nous avons essayé d'appréhender la question de l'accès au droit de manière objective. Pour cela, nous avons réalisé une enquête auprès de 5 000 personnes représentatives de la population française, afin d'essayer de comprendre comment elles appréciaient leurs droits et comment elles y avaient recours.

Au cours des cinq dernières années, 50 % des personnes interrogées ont déclaré avoir eu des difficultés à résoudre un problème avec une administration ou un service public. La majorité d'entre elles ont persisté dans leurs démarches ; mais 12 % ont abandonné, et renoncé à faire valoir leurs droits.

Nous savons également qu'en matière de discriminations, il y a moins de situations ressenties que de situations réelles de discrimination : beaucoup de gens ont intégré l'inégalité de traitement qu'ils subissent, et finissent par la considérer comme normale, voire naturelle. À quoi bon, se disent-ils, combattre cette domination ? Le nombre de recours en matière de discrimination est sans proportion avec la réalité des discriminations. M. Geoffroy et Mme Crozon ont traité le sujet très délicat que constitue le harcèlement, dans un rapport d'information sur l'application de la loi du 6 août 2012 : vous savez bien que, de la même façon, le nombre de saisines n'a rien à voir avec la réalité du harcèlement !

La question de l'accès au droit, et du non-recours au droit, est grave. Nous avons publié une première partie de cette étude, qui étudie les rapports entre la police et la population, et pose notamment la question des contrôles d'identité, il y a un mois ; malheureusement, ce que dit l'étude s'est vérifié quinze jours plus tard avec le drame de ce jeune homme prénommé Théo, à Aulnay-sous-Bois. J'aurais préféré que tel ne fût pas le cas ! Nous allons publier maintenant la partie consacrée aux services publics, puis celle consacrée aux discriminations, et enfin celle consacrée aux droits des enfants.

J'appelle particulièrement votre attention sur les lacunes de l'accès au droit : si nos concitoyens n'ont pas le sentiment que le droit leur donne une chance d'égalité – je ne parle même pas d'égalité des chances – lorsqu'ils font appel au Défenseur des droits, mais aussi au député, au maire, au sénateur, au juge, alors le lien social risque de se déliter. Si certains renoncent, persuadés qu'il y aura toujours deux poids et deux mesures, que tout est toujours pour les riches et qu'ils n'ont rien à attendre de nos institutions, alors le lien social se dissout, phénomène très redoutable – que l'on peut déjà observer dans certains quartiers. C'est pourquoi j'ai dit, il y a dix jours, que le drame de Théo n'était pas un fait divers mais un fait de société.

Le Défenseur doit aussi alerter. Je l'ai fait abondamment l'année dernière, à propos de l'état d'urgence, mais aussi, plus généralement, de l'équilibre – que je crois menacé – entre les exigences légitimes de la sécurité et le respect des libertés publiques et individuelles. Cela s'est notamment traduit dans les avis que j'ai rendus au Parlement.

Je me souviens par exemple des débats sur l'article 18, relatif à la fameuse rétention administrative de quatre heures, qui figurait dans le projet de loi devenu par la suite la loi du 3 juin 2016. J'ai constaté que l'argumentation du Défenseur des droits était au coeur des discussions qui se sont déroulées dans l'hémicycle.

De la même façon, lorsque vous avez débattu au mois de janvier du projet de loi relatif à la sécurité publique, qui porte en particulier sur l'usage des armes à feu et la légitime défense, les débats parlementaires ont largement fait usage de l'argumentation du Défenseur. C'est à mon sens mon rôle : celui d'alerter, mais aussi d'apporter une expertise ; celui d'être en quelque sorte un amicus curiæ.

Bien entendu, en la circonstance, et en raison de l'état de l'opinion publique depuis que le terrorisme nous a frappés, nous sommes du côté de la minorité, ici comme ailleurs. Mais nous n'abandonnons pas pour autant la bataille !

Nous avons fait ce même travail d'alerte à propos des étrangers et des migrants. Nous avons ainsi montré, dans un rapport intitulé « Les droits fondamentaux des étrangers en France » publié le 9 mai dernier, que, très souvent, un étranger malade, ou qui demande un logement, un emploi, une éducation, est d'abord traité comme un étranger avant de l'être comme un demandeur de logement, d'emploi ou d'éducation. Cela enfonce un coin grave dans l'universalité des droits sociaux reconnus à tous sur le territoire de la République, et nous nous en inquiétons.

Mme Geneviève Avenard, Défenseure des enfants, a beaucoup travaillé tout au long de cette année sur la situation des mineurs isolés étrangers, à Calais notamment mais pas seulement. Nous avons inspecté les centres d'accueil et d'orientation (CAO) et les CAOMI, c'est-à-dire les nouveaux CAO destinés aux mineurs. Nous avons eu raison de dire ce que nous avons dit sur la façon dont s'est passé le démantèlement de Calais, et sur ses suites. Car aujourd'hui, que voit-on ? Le Président de la République implore la Première ministre britannique de bien vouloir accepter 3 000 enfants au titre de l'article 8 du règlement « Dublin III » – et naturellement, le Gouvernement britannique ne les prendra pas ! Nous sommes dans une impasse – ce que nous avions prévu. Nous nous tapons la tête contre un mur, en l'occurrence celui qui a été construit dans le Pas-de-Calais pour empêcher la traversée de la Manche et de la mer du Nord.

Je le dis comme je le pense, mais je ne fais que répéter ce qu'ont déjà dit les Nations unies et le Conseil de l'Europe : cette politique que l'on appelle du terme très chic de « maîtrise des flux migratoires » crée plus de problèmes qu'elle n'en résout. Une politique de migration devrait organiser des flux au lieu de créer des murs et des grilles. Je le dis avec un sourire amer : croyez-vous que l'on puisse continuer d'utiliser, pour promouvoir la candidature de Paris aux jeux Olympiques, le slogan Made for Sharing – par ailleurs sans doute contraire à la loi du 4 août 1994 (Sourires) – quand on installe des rochers pour empêcher des personnes de dormir sous les ponts dans le 19e arrondissement ? Est-ce cela, le sharing ?

Nous avons joué également notre rôle de mise en garde et de promotion des droits. Notre rapport sur les droits des enfants, paru le 20 novembre 2016, a été consacré cette année au droit à l'éducation et aux obstacles que sa mise en oeuvre rencontre. Parmi ces derniers, il y en a un que le Parlement a identifié depuis longtemps : la pauvreté. Il faut également citer les ruptures de vie et les discriminations de toutes sortes ; nous devons souvent traiter la situation d'enfants roms qui vivent dans des bidonvilles et que beaucoup de maires refusent d'inscrire à l'école lorsqu'ils atteignent l'âge de six ans.

Nous avons par ailleurs traité d'un enjeu immense, de ceux qui pourraient faire partie du débat d'une campagne électorale à la hauteur des enjeux : la protection juridique des majeurs. Il y aurait aujourd'hui dans notre pays 800 000 majeurs protégés déclarés, et encore ce nombre est-il en réalité sans doute proche de 1,5 million... La commission des Finances de l'Assemblée nationale a demandé un rapport sur ce sujet à la Cour des comptes ; nous avons travaillé parallèlement et présenté ensemble nos travaux à la commission. À l'évidence, la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs, qui était plutôt bonne, est très insuffisamment appliquée ; on recourt trop souvent aux décisions du juge, c'est-à-dire à l'absence de décision, puisque les juges ne peuvent rien décider. Il faudrait utiliser les dispositions prévues en 2007, notamment la médiation familiale. Au vu de notre démographie, nous devrions nous préoccuper de ces problèmes.

Nous avons encore publié le 14 novembre dernier l'un des premiers rapports consacrés à l'emploi des femmes handicapées, montrant combien être femme et handicapée est une double occasion de discrimination dans l'emploi.

Nous travaillons aussi sur des sujets plus triviaux, comme les amendes routières ; certaines de nos propositions ont d'ailleurs été retenues.

J'ai évoqué tout à l'heure notre rôle international, nos relations avec le Comité des droits de l'enfant et avec la CEDH, ainsi que notre tâche de suivi de la CIDPH. Nous travaillons également avec le Comité européen des droits sociaux, organisme du Conseil de l'Europe beaucoup trop mal connu.

Les quatre cinquièmes sans doute de notre activité sont constitués de médiations, en particulier menées par nos délégués, et donc de règlements amiables. Nous sommes à vos côtés, aux côtés des maires, pour aider nos concitoyens. Nous émettons également des recommandations individuelles, notamment dans le domaine des discriminations, où nous arrivons à obtenir par exemple de certains patrons qu'ils réparent les dommages commis vis-à-vis de leurs employés. Nous transmettons parfois des avis à la justice, l'un des cas les plus spectaculaires étant notre succès devant la cour d'appel de Paris, puis devant la Cour de cassation, à propos de la responsabilité de l'État en cas de contrôle d'identité subjectif, que l'on appelle « au faciès ». Nous avons montré que ces contrôles étaient discriminatoires, et relevaient aussi d'un mauvais fonctionnement de la justice ; dès lors, la responsabilité de l'État était engagée. Dans trois cas, vous le savez, la Cour de cassation a validé la décision de la cour d'appel de Paris et confirmé le versement d'une indemnisation à des personnes contrôlées de manière discriminatoire.

Il y aurait beaucoup d'autres exemples : ainsi, nous avons présenté des observations à la cour d'appel pour soutenir un cadre de la BNP qui avait vu sa carrière ruinée parce qu'il avait fait état de son homosexualité ; il a obtenu 600 000 euros d'indemnités. L'article 33 de la loi organique du 29 mars 2011, qui nous donne la possibilité de présenter des observations en justice, est donc efficace.

Nous émettons également des recommandations générales : nous l'avons fait sur les droits des étrangers et sur la prise en charge des mineurs non accompagnés. Ce dernier sujet est essentiel pour les départements ; nous sommes en particulier en relation avec l'Association des départements de France.

Nous avons enfin participé au travail de réforme que vous avez conduit au cours de cette législature : je pense notamment au recours collectif contre les discriminations, introduit dans la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle ; on pourrait également citer la loi « Égalité et citoyenneté » du 27 janvier 2017.

J'ai le sentiment, sans me flatter, que notre action sert à faire mieux partager la République, qui ne doit pas être réservée seulement à quelques-uns.