Intervention de Harlem Désir

Mesdames les présidentes, mesdames et messieurs les députés, je commence par vous remercier de cette invitation à vous rendre compte des travaux du Conseil européen du 15 octobre dernier.

L'essentiel des travaux ont été consacrés, comme vous l'avez dit, à la crise migratoire et à la Syrie ; les chefs d'État et de gouvernement ont également abordé, plus brièvement, le rapport des cinq présidents sur l'approfondissement de l'Union économique et monétaire et le futur référendum britannique. Des informations ont été données sur l'enquête relative au crash du vol MH17. Enfin, le Président de la République a fait un point sur la préparation de la COP21 à Paris.

S'agissant des questions migratoires, il s'agissait d'abord de s'assurer de la mise en oeuvre effective des décisions prises lors de la réunion informelle du 23 septembre dernier, ainsi que lors des conseils « justice et affaires intérieures » des 8 et 9 octobre.

L'agence Frontex l'a rappelé il y a quelques jours : 710 000 réfugiés, venus souvent de Syrie, ont franchi les frontières de l'Union européenne au cours des neuf premiers mois de l'année. Ils n'étaient que 282 000 au cours de l'année précédente toute entière. L'Allemagne, aujourd'hui premier pays de destination de cet exode provoqué par la guerre et la misère, s'attend à accueillir en 2015 800 000 à 1 000 000 de réfugiés. La route des Balkans est devenue la plus importante : on y constate un afflux massif de réfugiés, qui met très durement à l'épreuve des pays qui sont certes des pays de transit, mais qui ont tout de même des obligations humanitaires. On voit aussi se créer des goulots d'étranglement : les migrants traversent en général la Macédoine puis la Serbie, avant de passer en Hongrie. Mais, celle-ci ayant fermé sa frontière, ils se sont dirigés vers d'autres pays, en particulier la Slovénie et la Croatie. Ces frontières étant devenues, à leur tour, plus difficiles à franchir, beaucoup de réfugiés restent en Serbie, en Slovénie, en Croatie, ce qui provoque des tensions.

Notre conviction, vous le savez, c'est que le système d'asile n'est soutenable qu'à plusieurs conditions. Les contrôles aux frontières doivent être effectifs. La distinction entre les migrants qui relèvent de la protection internationale et ceux qui n'en relèvent pas doit être clairement établie : c'est le rôle des hotspots, qui doivent permettre l'enregistrement de ceux qui se présentent aux frontières extérieures de l'Europe – en Italie et en Grèce principalement –, ainsi qu'un premier examen de leur situation. Il faut lutter contre les passeurs. Les accords de réadmission et de retour doivent être mis en oeuvre. Enfin, la coopération avec les pays d'origine et les pays de transit est indispensable. Le Premier ministre l'a dit devant l'Assemblée nationale : c'est seulement en agissant simultanément sur tous ces points que nous pourrons apporter une réponse européenne à cette crise.

La France a constamment défendu la même position, avant même que la crise ne prenne l'ampleur qu'elle a aujourd'hui : le ministre de l'intérieur l'a rappelé, nous avions déjà saisi nos partenaires en août 2014, au moment où les réfugiés empruntaient plutôt la route de la Méditerranée centrale – l'effondrement de l'État libyen ayant permis des départs de bateaux, essentiellement vers Lampedusa et la Sicile.

C'est la solidarité dans l'accueil, et donc la répartition de l'effort entre les États membres, et d'autre part la fermeté et la responsabilité dans le contrôle des frontières qui permettront d'apporter des solutions à cette crise.

Il faut donc nous assurer d'abord que ces hotspots sont opérationnels. Six centres doivent être ouverts en Italie et six autres en Grèce, car les entrées se font à différents endroits, et aussi parce qu'il faut éviter que des centres n'accueillent plusieurs centaines de milliers de personnes. La Commission européenne et les États membres ont confirmé lors de la réunion du Conseil européen que des moyens considérables seraient mis à disposition de ces deux pays pour leur permettre d'ouvrir des centres d'enregistrement et d'accueil : la tâche ne peut incomber à ces deux États uniquement. Les agences de l'Union européenne qui appuieront l'Italie et la Grèce, c'est-à-dire essentiellement Frontex et le Bureau européen d'appui en matière d'asile qui fournit des experts, doivent également être dotées de moyens plus importants. Des personnels, des experts seront aussi fournis dans le cadre des relations bilatérales entre les États : pour la France, des experts de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) aideront ainsi à l'enregistrement des réfugiés qui se présentent. Nous mettons soixante agents à disposition de Frontex et dix-huit à disposition de l'EASO, ainsi que du matériel.

Je laisse de côté de nombreux autres points. La décision de répartition de 160 000 réfugiés a déjà été prise, et doit maintenant être appliquée : l'Italie et la Grèce acceptent de ne pas laisser remonter vers le nord les migrants qui se présentent, mais il est légitime que ceux qui doivent être accueillis le soient dans l'ensemble de l'Europe. Ils ne peuvent demeurer à la seule charge des pays de première arrivée.

Le Conseil européen a également pris la décision de renforcer la coopération avec les pays tiers, et notamment avec la Turquie – pays qui a donné lieu aux discussions les plus animées. La route des Balkans commence en Turquie, parce que ce pays est, de ceux qui ont une frontière commune avec l'Union européenne, celui qui accueille le plus de réfugiés venus de Syrie : la frontière terrestre est en principe fermée, mais la frontière maritime n'était pas totalement contrôlée, ce qui a permis des départs de bateaux. Nul n'a oublié l'image du petit enfant dans le sable, mais ce sont des dizaines de milliers de personnes qui ont pris la mer pour rejoindre les îles grecques depuis la Turquie.

Tous les pays font la même analyse : la crise migratoire est due à l'aggravation du conflit en Syrie, mais aussi à une dégradation des conditions d'accueil des réfugiés dans des camps gérés par le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) et le Programme alimentaire mondial des Nations Unies (PAM), deux agences qui se sont trouvées à court de moyens. De plus, certains messages ont pu être perçus comme des appels sans limite.

Un plan d'action conjoint a été présenté au président turc, M. Erdoğan, lors de son passage à Bruxelles, et soutenu par le Conseil européen. Ses modalités précises sont en cours de négociation, mais il vise à apporter un soutien à la fois financier, technique et opérationnel à la Turquie pour lui permettre d'abord de mieux faire face à l'accueil des réfugiés chez elle, et pas seulement dans les camps : de nombreux réfugiés syriens sont accueillis dans des villes ou des villages qui comptaient déjà, parfois, une communauté syrienne, mais ils rencontrent des difficultés d'insertion sociale et professionnelle parce que la loi avait été modifiée, empêchant les réfugiés de travailler. Ce plan vise également à s'assurer que la Turquie est en mesure de lutter contre les filières de l'immigration illégale et ainsi à mettre un terme à ce trafic très juteux financièrement – plus important peut-être, comme en Afrique subsaharienne et en Libye, que le trafic de stupéfiants.

Tout cela est en cours de négociation. Dans ce cadre, les Turcs ont présenté plusieurs demandes, qui portent sur la libéralisation des visas de court séjour, en cours de discussion d'ailleurs depuis plusieurs années, sur le processus d'adhésion et l'ouverture de chapitres de négociation et sur l'inscription de la Turquie sur la liste des pays d'origine sûrs. La demande de création d'une zone d'exclusion aérienne dans le nord de la Syrie, ou en tout cas d'une zone qui serait placée d'une certaine façon sous le contrôle turc, a été formulée puis abandonnée, en raison de l'évolution de la situation en Syrie et de l'intervention russe – beaucoup d'États membres, ainsi que les institutions internationales avaient de toute façon exprimé de très fortes réticences : on pouvait craindre que cette zone ne soit pas une zone de sûreté et de protection pour ceux qui fuiraient les combats.

S'agissant de la libéralisation des visas de court séjour, il existe plus de soixante-dix critères sur lesquels l'Union demande à la Turquie de mieux assurer le contrôle de ses propres frontières. Nous sommes prêts à avancer, mais il n'y aura pas d'ouverture pure et simple des frontières de l'Europe.

S'agissant de l'ouverture de nouveaux chapitres de négociation, le Premier ministre s'est exprimé tout à l'heure en séance publique. La Turquie a depuis de nombreuses années le statut de candidate ; les négociations d'adhésion sont ouvertes depuis 2004. Sur les trente-cinq chapitres de négociations, treize ont été ouverts ; nous envisageons d'en ouvrir d'autres : le chapitre 17, qui porte sur la politique monétaire et économique, ainsi que les chapitres 23 et 24, qui portent sur l'État de droit, la justice et les droits de l'homme. Mais, aujourd'hui comme hier, l'ouverture de chapitres ne préjuge en rien de l'aboutissement des négociations : le processus sera de toute façon extrêmement long, et vous n'ignorez pas que dans plusieurs pays, dont la France, toute nouvelle adhésion doit être soumise à référendum.

La question qui se pose, c'est celle du rapprochement de la Turquie avec l'Union européenne. Nous disposons déjà d'un accord d'union douanière ; la Turquie est pour nous un partenaire indispensable, pour apporter des réponses aux crises régionales mais aussi à la crise des réfugiés. Le partenariat en discussion aujourd'hui ne change pas la position des différents États membres sur une hypothétique future adhésion de la Turquie à l'Union européenne. Ce qui change, c'est que les autorités turques ont manifesté leur volonté de reprendre la discussion sur certaines questions, notamment sur un rapprochement des lois turques avec les règles européennes.

Ce plan comporte également une dimension financière, sur laquelle nous pourrons revenir. Nous devons aider la Turquie à faire face à une situation dont elle estime le coût à 7 milliards d'euros. Les discussions portent sur des montants moindres, mais néanmoins importants ; les fonds mobilisés sont pour l'essentiel des fonds de pré-adhésion, déjà budgétés.

Nous devons également renforcer notre coopération avec les pays des Balkans.

Nous devons enfin travailler de façon plus étroite avec les pays d'Afrique. Le Conseil européen a effectivement évoqué le sommet de La Valette, madame la présidente de la commission des affaires étrangères : si la crise syrienne retient aujourd'hui toutes les attentions, les migrations africaines ne doivent pas être négligées. Comme pour la crise du Moyen-Orient, la réponse ne peut résider uniquement dans le contrôle des frontières ou dans la distinction faite entre les réfugiés et les migrants économiques, même si ces deux choses sont indispensables. Il faut pouvoir apporter des solutions aux pays d'origine et aux pays de transit.

Nous allons donc mettre en place un fonds destiné à financer des projets de développement dans les pays d'origine – projets agricoles, projets destinés à soutenir l'emploi des jeunes, construction d'infrastructures, etc.

Vous avez eu raison, madame la présidente, de mentionner le Niger, par où a passé de tout temps la grande route vers le Nord, et notamment vers la Libye ; celle-ci étant en plein chaos, le Niger reçoit des migrants venus d'Afrique de l'Ouest, par exemple de Gambie ou du Sénégal, et d'Afrique de l'Est. Ce pays doit être soutenu pour pouvoir accueillir les migrants, afin d'éviter que ceux-ci ne tombent dans les mains des passeurs. Il faut, le cas échéant, que ces migrants puissent être aidés à rentrer dans leur pays d'origine avec l'information qu'ils ne pourront pas se voir accorder un droit de résidence en Europe. Le Niger ne peut pas faire face seul à cette situation. La préparation du sommet de La Valette est donc importante.

Il faudra également, dans ce cadre, répondre à des demandes formulées par nos partenaires africains – continent en pleine croissance, l'Afrique ne peut pas être vue comme un problème, surtout par la France qui entretient des liens historiques et culturels si forts avec elle, et qui partage sa langue avec de nombreux pays africains. Il faut lutter contre les filières de l'immigration illégale ; mais il faut aussi travailler sur les filières de l'immigration légale – pour des migrations saisonnières, pour des études en Europe. Le sommet de La Valette devra être l'occasion de demander à tous les pays d'Afrique de signer et de mettre en oeuvre des accords de réadmission pour ceux des migrants qui ne seront pas autorisés à rester en Europe ; mais ce contrôle doit être équilibré par des projets de coopération et des voies de migration légale.

Le Conseil européen estime nécessaire un renforcement de la gestion des frontières extérieures de l'Union. Le Président de la République a proposé une approche en deux temps : dans un premier temps, le mandat de Frontex serait étendu ; à terme, un système de garde-côtes et de garde-frontières européens serait instauré. Nous défendons cette idée, vous le savez, depuis plusieurs années, et elle a été soutenue par de nombreux rapports de l'Assemblée nationale ; mais cela demeure pour certains États membres une question difficile. Notre idée est bien d'aller plus loin dans la voie de ce qui a été mis en place avec les opérations de Frontex en Méditerranée. Les récents événements survenus en Hongrie ont montré que la crise migratoire ne concernait pas seulement nos frontières maritimes, et que le problème n'était pas ponctuel : un dispositif permanent est, à notre sens, nécessaire. Nous estimons qu'il faudrait une réserve, qui permette à l'Union européenne d'appuyer des pays qui seraient confrontés à un problème de contrôle des frontières – dans le respect de leur souveraineté, c'est-à-dire sur la base d'une demande. Lorsqu'un grave incendie survient, des accords nous permettent de mettre à disposition d'un autre État membre des Canadair, par exemple : c'est de ce modèle que nous nous inspirons.

Nous devons avancer dans cette direction car, comme vous l'avez dit, madame la présidente de la commission des affaires étrangères, la constitution d'un espace de libre circulation interne impose un contrôle commun des frontières extérieures – il revient d'abord à chaque État membre de contrôler ses propres frontières, mais dans les situations exceptionnelles, dans les situations d'urgence, des renforts sont nécessaires. C'est la crédibilité de Schengen et le maintien d'un espace de liberté et de circulation qui sont en jeu.

Le Conseil européen s'est penché sur les politiques de retour. Là encore, nous souhaitons un élargissement du mandat de l'agence Frontex, qui doit pouvoir procéder à des opérations de retour non seulement depuis plusieurs pays, mais aussi depuis un seul pays – aujourd'hui, l'Italie ou la Grèce. Les actions de Frontex sont fortement limitées en droit ; dans la mesure où les accords de réadmission sont des accords européens, il n'y a pourtant aucune raison d'obliger l'Italie, par exemple, à affréter seule des avions pour renvoyer des déboutés du droit d'asile dans leur pays d'origine.

Le Conseil a évidemment abordé la question syrienne, à la suite de la réunion des ministres des affaires étrangères qui s'est tenue le 12 octobre. Les conclusions du Conseil européen reprennent quatre points déjà présents dans les conclusions du Conseil des affaires étrangères, et qui correspondent à la position de la France. Premièrement, le régime de Bachar Al-Assad porte la plus grande part de la responsabilité des 250 000 morts qu'a faits le conflit, et des millions de personnes déplacées. Deuxièmement, notre priorité doit être la lutte contre Daech et les autres groupes terroristes désignés par les Nations Unies : c'est là évidemment un message destiné à la Russie. Troisièmement, la solution politique de ce conflit ne sera trouvée que par la médiation des Nations Unies et par l'implication de tous les acteurs internationaux – Russie, États-Unis, Europe… – et régionaux – Turquie, Arabie saoudite, Iran… Le départ de Bachar Al-Assad est indispensable, sur la base du communiqué de Genève. Quatrièmement, le Conseil européen a exprimé sa préoccupation vis-à-vis des attaques menées par la Russie contre l'opposition modérée et la population, et demandé qu'il y soit mis fin : seuls les groupes terroristes désignés par les Nations Unies doivent être combattus.

L'Europe est et doit être l'un des acteurs d'une solution à la crise en Syrie – origine principale de la crise migratoire.

Le Conseil européen a également fait un point d'étape sur l'Union économique et monétaire. La Commission doit présenter demain, 21 octobre, sur la base du rapport des cinq présidents, des propositions d'amélioration de la gouvernance économique. En ce qui nous concerne, nous débattons – non pas encore de façon formelle au sein du Conseil européen, mais avec nos principaux partenaires – des perspectives tracées par le Président de la République pour tirer les leçons de la crise grecque et parfaire le fonctionnement de la zone euro : gouvernement de la zone euro, parlement de la zone euro, budget de la zone euro, convergence économique, sociale et fiscale… Certaines questions posées trouvent des réponses dans le rapport des cinq présidents ; sur certains points, il faut aller au-delà.

S'agissant du référendum britannique, le Premier ministre, M. David Cameron, a seulement énoncé rapidement les grands thèmes de réforme qu'il souhaite voir aborder. Ces thèmes avaient déjà été présentés au Président de la République : souveraineté et subsidiarité ; compétitivité ; fairness, c'est-à-dire articulation entre zone euro et reste de l'Union ; questions de sécurité sociale et abus de la liberté de circulation des personnes. En réalité, il n'y a pas eu de débat, car M. Cameron a annoncé qu'il préciserait ses demandes dans une lettre adressée au président du Conseil européen au cours du mois de novembre. Nous en saurons donc plus dans les semaines à venir. Nous avons pour notre part toujours maintenu que, si nous sommes favorables à toute amélioration du fonctionnement de l'Union européenne et à la lutte contre d'éventuels abus, en matière sociale par exemple, nous souhaitons le respect des principes fondamentaux de l'Union, notamment la liberté de circulation des personnes. Nous estimons aussi que d'éventuelles mesures doivent être prises à traités constants, car nous ne répondrons pas aux inquiétudes d'un État membre en nous lançant dans un grand chantier institutionnel. Nous devons nous concentrer sur les chantiers prioritaires : crise migratoire, croissance, emploi, investissement.

Ces deux sujets – Union économique et monétaire et référendum britannique – occuperont certainement plus de place lors du Conseil européen du mois de décembre.

Enfin, le Président de la République a informé nos partenaires de l'avancement de la préparation de la COP21 : beaucoup a été fait, puisque plus de 150 pays ont déjà présenté leur contribution, et beaucoup reste à faire. Il faut encore mettre au point un accord juridique contraignant, et trouver les financements pour des transferts de technologies et pour l'aide aux pays du Sud.

Ce Conseil européen était important, puisqu'il devait permettre à l'Europe de prendre toutes les dispositions nécessaires face à la crise des réfugiés. L'Union européenne joue là sa crédibilité. Notre réponse doit être conforme aux valeurs de l'Europe et aux exigences du droit d'asile ; mais nos concitoyens attendent aussi que l'Europe contrôle ses frontières et maîtrise, collectivement, sa réponse aux réfugiés.