Intervention de Bernard Cazeneuve

Je vous remercie, mesdames les présidentes, de m'accueillir devant vos deux commissions. Je vais essayer de répondre aux très nombreuses questions que vous m'avez posées, qui étaient au coeur des réunions européennes que vous avez mentionnées.

La problématique à laquelle nous sommes confrontés revêt une triple dimension : mondiale, européenne et nationale. Mondiale, car les migrants franchissent les frontières extérieures de l'Union européenne en raison des désordres dont le monde est l'objet. Européenne, car une grande partie des États membres de l'Union sont concernés par ce phénomène, et parce que les migrants, qu'ils relèvent de l'immigration économique irrégulière ou du statut de réfugié, arrivent dans tel pays plutôt que tel autre, en fonction de leur destination ou de la propagande des passeurs. Nationale, enfin, car les décisions prises au niveau européen risquent d'être remises en cause si nous ne sommes pas capables d'adapter notre dispositif d'accueil, notre politique d'asile et notre politique en matière de séjour des étrangers, en faisant évoluer notre législation et en prenant les mesures budgétaires appropriées. Je traiterai successivement de ces trois aspects.

Le phénomène que nous connaissons s'est amorcé en 2014 et s'est amplifié en 2015 en raison de la dégradation de la situation en Érythrée, en Irak et en Syrie, mais aussi de la déréliction de l'État en Libye, où agissent désormais des bandes criminelles organisées qui pratiquent notamment la traite des êtres humains.

Les flux de migrants qui franchissent les frontières extérieures de l'Union européenne empruntent actuellement trois trajectoires. La première part d'Afrique de l'Ouest, passe par la Libye et arrive en Italie.

En 2014, 60 à 70 % des 400 000 migrants entrés dans l'Union européenne sont arrivés par l'Italie. Parmi eux, 60 à 70 % relevaient de l'immigration économique irrégulière en provenance d'Afrique de l'Ouest. Les autres relevaient du statut de réfugié et venaient d'Irak, de Syrie ou de la Corne de l'Afrique – tel est le cas, par exemple, des Érythréens qui se trouvent à Calais.

Aujourd'hui, la situation a changé : sur les 500 000 à 600 000 migrants entrés dans l'Union européenne depuis le début de l'année 2015, un tiers est arrivé par l'Italie, l'essentiel des deux autres tiers étant passé par la Méditerranée orientale. Ce deuxième flux arrive par la Grèce, puis transite par l'Europe centrale, notamment l'Autriche, vers l'Allemagne. Cela explique le nombre élevé de migrants en Allemagne et en Autriche, ainsi que les difficultés, réelles, dans des pays tels que la Serbie, la Hongrie ou la Slovaquie, mais aussi en Slovénie, car une partie des migrants repartent d'Allemagne pour tenter de rejoindre le nord de l'Europe par un autre chemin. Compte tenu des décisions prises à la frontière allemande, le chemin qui passe par la Slovénie, l'Italie et la France via Vintimille pourrait d'ailleurs être davantage emprunté à l'avenir.

Le troisième flux est constitué par des migrants économiques en provenance d'Europe de l'Est et des Balkans à destination de l'Allemagne. Ils ne relèvent pas du statut de réfugié. Jusqu'à une période récente, 40 % des 800 000 migrants annoncés par les Allemands provenaient de ce flux.

Quel est l'impact, en France, de cette accélération des flux migratoires que nous connaissons depuis deux ans ?

S'agissant de l'immigration hors asile, le nombre de demandes de titres de séjour est stable dans notre pays depuis de nombreuses années : de l'ordre de 200 000 par an, soit 0,3 % de la population. En France, les étrangers représentent environ 6 % de la population totale, contre 9 % dans d'autres pays de l'Union européenne, notamment en Italie, en Allemagne et au Royaume-Uni.

Le nombre de demandes d'asile est, lui aussi, stable depuis près de trois ans : environ 60 000, le statut de réfugié étant accordé à environ 17 000 personnes par an. Le nombre de demandes a même diminué de 2,34 % en 2014 et n'a pas augmenté depuis le début de l'année 2015. Cependant, l'engagement pris par la France d'accueillir 30 000 réfugiés supplémentaires sur deux ans dans le cadre du processus de relocalisation décidé au niveau européen va conduire mécaniquement à un quasi doublement du nombre de bénéficiaires du statut de réfugié, de 17 000 à 32 000 par an.

Ces chiffres sont incontestables : ils sont établis par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et régulièrement mis à jour. Je les communiquerai par écrit à la commission des lois et à vos deux commissions, afin que vous puissiez en disposer pour vos travaux et procéder à leur analyse fine. Cela me paraît très important compte tenu du décalage qui existe souvent entre les discours et la réalité.

Je souhaite maintenant vous donner des informations, comme vous m'y invitez, sur la politique européenne et sur la position de la France concernant les orientations qui ont été arrêtées à l'occasion des différentes réunions du Conseil JAI et du Conseil européen.

Le débat s'est emballé au cours des dernières semaines après la diffusion de la photo du jeune enfant, qui a suscité l'émotion que l'on sait, mais la France est active sur ces questions au sein de l'Union européenne depuis de nombreux mois. À partir du 30 août 2014, il y a donc plus d'un an, j'ai effectué une première tournée des capitales de l'Union européenne – je transmettrai les comptes rendus de ces déplacements et les articles de presse qui s'y rapportent de manière à ce qu'il y ait une traçabilité de l'action du Gouvernement. À cette date, alors qu'il n'y avait aucune proposition sur la table de la part des instances européennes ni de la part de l'Allemagne, la France a présenté les orientations suivantes.

Première proposition : travailler avec les pays de provenance, notamment avec le Niger. C'était, selon nous, une nécessité absolue. Les négociations difficiles que nous menions pour obtenir des laissez-passer consulaires avec les différents pays par lesquels transitaient les migrants avant d'arriver en Italie avaient montré le rôle clé joué par le Niger et l'intérêt qu'il y avait à signer avec ce pays une convention relative au retour et au maintien des migrants. Nous avions commencé à pousser cette idée au sein du G5 Sahel, aux travaux duquel nous participons avec l'Espagne. Nous avions ainsi proposé à la Mauritanie et au Niger une convention de partenariat portant sur le contrôle de leurs frontières, sur la lutte contre la fraude documentaire et sur l'accompagnement des migrants au moment de leur retour.

Dès août 2014, nous avons fait cette première proposition au niveau européen, car il nous semblait essentiel d'être très clair quant à la volonté de l'Union d'organiser le retour des migrants qui relevaient de l'immigration irrégulière. En effet, nous savions qu'il y aurait une augmentation du nombre de réfugiés et que la soutenabilité de leur accueil dépendait de notre capacité à organiser ces retours.

Deuxième proposition, qui a fait à l'époque l'objet de débats, voire de polémiques, la France ayant parfois été mise en accusation : substituer à l'opération Mare Nostrum une opération conduite sous l'égide de Frontex. L'opération Mare Nostrum, décidée par l'Italie seule, avait eu le mérite de sauver des vies, mais elle avait aussi incité les passeurs à faire monter un nombre croissant de migrants à bord d'embarcations de plus en plus frêles. Nous étions alors confrontés à une situation paradoxale : une augmentation à la fois du nombre de sauvetages et du nombre de morts.

L'opération sous l'égide de Frontex a été conçue comme une opération de contrôle des frontières extérieures de l'Union européenne, mais le droit de la mer s'applique à elle, c'est-à-dire que les garde-côtes procèdent à des sauvetages dès lors qu'ils constatent des avaries en mer. Avec cette opération, nous avons fait la démonstration que la fin de Mare Nostrum n'était pas la fin du sauvetage en mer : nous sommes en situation tant de contrôler nos frontières et de démanteler des filières que de sauver des vies.

Troisième proposition : mettre en place un dispositif de solidarité. À l'époque, la plupart des migrants arrivaient par l'Italie et une forte pression s'exerçait à Vintimille. Calais étant déjà un point de convergence, je ne souhaitais pas que la France soit le seul pays à devoir accueillir des migrants.

Enfin, nous avons souhaité qu'un mandat soit confié à la Commission européenne pour que cet ensemble soit mis en oeuvre sous son égide. En particulier, nous sentions bien que la négociation avec un pays tel que le Niger ne pouvait pas passer par le truchement d'un seul État membre de l'Union européenne.

Dans le courant du mois de novembre 2014, nous avons transformé ces orientations en propositions franco-allemandes, puis nous les avons défendues jusqu'à ce qu'elles soient adoptées, après bien des itérations, lors du Conseil JAI du 22 septembre, c'est-à-dire plus d'un an après leur formulation.

La présente audition devant vos commissions me paraît une bonne occasion de rappeler ainsi l'ensemble de notre action – dont je peux assurer la traçabilité par des documents et des comptes rendus de presse – et la chronologie des faits, car j'ai souvent entendu dire que la France avait été inactive ou qu'elle avait suivi l'Allemagne.

À partir de ce moment-là, sur la base des réflexions que nous avions menées avec plusieurs pays, notamment l'Allemagne, la Commission européenne a fait un certain nombre de propositions. Certaines étaient des propositions nouvelles rendues nécessaires par l'actualité. D'autres étaient une reprise de nos propres propositions : le fait de confier un mandat à la haute représentante Federica Mogherini pour négocier au nom de l'Union européenne une convention avec le Niger et la mise en place de centres de retour et de maintien des migrants ; le mécanisme européen de solidarité ; la mise en place de hot spots, c'est-à-dire de centres de contrôle des frontières extérieures et d'accueil des réfugiés.

La France a souhaité ces hot spots et les a très vite proposés avec l'Allemagne, en même temps que le mécanisme européen de solidarité. En effet, à partir du moment où le flux de migrants arrivait en Italie et en Grèce, il était nécessaire de distinguer ceux qui relevaient du statut de réfugié et ceux qui relevaient de l'immigration économique irrégulière, pour pouvoir ensuite répartir les premiers dans le cadre du mécanisme de solidarité et organiser le retour des seconds. Parce que nous voulions le mécanisme de solidarité et parce que nous voulions les retours, nous considérions qu'il fallait ces hot spots. Sans eux, le dispositif n'aurait pas été cohérent.

La Commission européenne a en outre souhaité, à la demande de l'Allemagne cette fois-ci, que l'on précise la liste des pays d'origine sûrs. Le fait de donner une portée juridique à une telle liste au niveau européen nous intéressait au plus haut point, car le Conseil d'État avait cassé la décision de l'OFPRA d'inscrire le Kosovo sur la liste des pays d'origine sûr. Il avait alors fallu négocier avec le Kosovo pour que le flux de migrants kosovars arrivant en France se tarisse à la fin de l'année 2014 et au cours des premiers mois de 2015.

Comment la négociation a-t-elle évolué et que s'est-il passé au cours des dernières réunions du Conseil ?

Rappelons d'abord que l'Allemagne a été confrontée à un afflux de migrants très significatif. L'Allemagne était en effet vendue par les passeurs comme une destination attractive pour les migrants, du fait de la situation de l'emploi, de la somme non négligeable que versait le gouvernement allemand à chaque migrant arrivant sur son territoire, et d'un dispositif d'asile et d'accès à l'emploi beaucoup plus favorable qu'il ne l'est en France, il faut le reconnaître, contrairement à une idée très répandue dans notre pays.

En France, nous avions alors un dispositif d'asile vieillissant et embolisé, avec des délais de traitement des dossiers de demande d'asile de près de vingt-quatre mois et des conditions d'accueil très dégradées dans les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA), du fait d'un déficit de places tant en hébergement d'urgence que dans ces CADA. Les passeurs orientaient donc les migrants vers le Royaume-Uni et l'Allemagne, ce qui explique que la France n'ait pas connu d'augmentation des demandes d'asile. Nous sommes essentiellement un pays de transit. Et, si des migrants se sont concentrés à Calais, c'est non pas parce qu'ils veulent rester en France, mais parce qu'ils veulent passer au Royaume-Uni. C'est d'ailleurs une difficulté pour nous : il serait plus simple qu'ils demandent l'asile en France, ce que nous les incitons à faire, mais ils ne l'acceptent pas tous.

Il y a eu plusieurs débats au sein de l'Union européenne. Le premier a porté sur l'opportunité de mettre en place un mécanisme permanent de répartition des demandeurs d'asile entre les États membres. Il s'est déroulé d'abord entre la France et l'Allemagne, puis entre celles-ci et l'ensemble des autres pays de l'Union. La France avait pris une position très claire : un tel mécanisme ne pouvait pas se concevoir aussi longtemps que les hot spots ne seraient pas mis en place, d'une part, et qu'un travail ne serait pas mené avec les pays de provenance, d'autre part. Le mécanisme de répartition permanente des demandeurs d'asile devait en effet être équilibré par un travail méthodique sur le flux d'entrées et sur les retours.

Deuxième débat : fallait-il que le mécanisme soit obligatoire ou volontaire ? Les discussions autour d'un mécanisme volontaire ont échoué, et la négociation a été très longue lorsqu'il s'est agi de répartir les premiers 40 000 réfugiés entre les différents pays de l'Union. Les Allemands avaient imaginé que les États membres qui ne participeraient pas au mécanisme pussent verser une compensation financière à l'Union. Contrairement à l'Allemagne, la France a considéré que le dispositif devait être obligatoire et qu'il ne devait pas y avoir de possibilité de compensation : on n'allait pas échanger des réfugiés contre de l'argent.

Les pays du groupe de Visegrád se sont crispés sur cette question : ils ont d'abord souhaité que le mécanisme soit facultatif, puis, ayant accepté qu'il soit obligatoire, ont insisté pour que les contributions soient volontaires. Dès lors, notre objectif a été de détacher la Pologne du groupe de Visegrád, afin d'envisager une décision à la majorité qualifiée. On n'imaginait en effet très mal l'Allemagne accepter un tel vote si la Pologne faisait bloc avec les autres pays du groupe.

Lors du Conseil JAI du 22 septembre, la négociation a consisté pour nous à être très fermes sur les points suivants : le contrôle des frontières extérieures de l'Union européenne ; le mandat confié à Mme Mogherini pour négocier les conventions de retour ; la mise en place des hot spots ; le fait que celle-ci constituait un préalable à l'instauration du mécanisme de répartition ; le fait que ledit mécanisme ne pouvait devenir permanent qu'à partir du moment où l'on travaillait sur le flux et sur le contrôle des frontières. Enfin, nous avons tout fait pour que ce mécanisme soit obligatoire et que l'on ne puisse pas s'en dégager en versant une compensation financière. C'est dans ces conditions que le vote s'est fait, à la majorité qualifiée. Les positions retenues ont plutôt été celles de la France que celles d'autres pays.

J'en viens à la politique que nous menons en France. Tout ce que nous faisons en matière d'accueil doit reposer sur une orientation claire et ferme, sur une modernisation de notre dispositif d'asile à marche forcée et sur une évolution de la législation relative au séjour des étrangers.

Quelle est cette orientation claire et ferme ? La politique migratoire de la France, je le rappelle, c'est d'accueillir sur son territoire tous ceux qui sont persécutés, torturés ou emprisonnés dans leur pays. Tel est l'honneur de la France. Or nous ne pouvions pas offrir cet accueil avec le dispositif d'asile qui était le nôtre. C'est pourquoi nous avons fait voter une loi relative à l'asile qui augmente de façon significative les moyens de l'OFPRA, accroît la capacité d'accueil en CADA – nous aurons créé 18 500 places supplémentaires en CADA d'ici à la fin du quinquennat – et développe le dispositif d'hébergement d'urgence – dans le cadre du plan adopté au mois de juin dernier, nous aurons créé 11 500 places supplémentaires tant pour les Français en situation de vulnérabilité et de précarité que pour les étrangers.

En outre, nous allons optimiser les dispositions législatives relatives au séjour des étrangers, en substituant l'assignation à résidence à la rétention et en clarifiant les compétences respectives du juge administratif et du juge des libertés et de la détention en ce qui concerne l'organisation des retours. En outre, nous augmentons de manière très significative les moyens alloués aux forces de l'ordre pour faciliter l'organisation des retours : sur les 5 500 postes que nous aurons créés dans les forces de sécurité en cinq ans, 900 bénéficieront à la police aux frontières, ainsi que l'a annoncé le Premier ministre.

Quels résultats obtenons-nous compte tenu de ce que nous faisons ? Je veux vous donner des éléments très précis.

En ce qui concerne l'asile, nous n'avons pas attendu l'adoption de la loi pour augmenter les moyens de l'OFPRA, ceux de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) et ceux des préfectures dans le cadre de la mise en place du guichet unique pour l'accueil des demandeurs d'asile. De ce fait, depuis le début de l'année 2015, nous avons traité 20 % de dossiers de demande d'asile supplémentaires par rapport à 2014, ce qui signifie que nous déstockons et que nous réduisons la durée de traitement des dossiers. Je suis prêt à communiquer à tous les parlementaires l'ensemble des documents qui témoignent de cette avancée et à accueillir tous les rapporteurs qui le souhaitent pour des contrôles sur pièces et sur place.

En matière de lutte contre l'immigration irrégulière, sommes-nous plus efficaces ? Je vous donne, là aussi, des chiffres très précis : en 2014, la France a démantelé 25 % de filières de l'immigration irrégulière de plus qu'en 2013. Depuis le début de l'année 2015, nous en avons démantelé 190, ce qui représente une nouvelle augmentation de 25 %. Compte tenu de cette tendance sur les huit premiers mois de l'année, les résultats de 2015 seront bien meilleurs que ceux de 2014. Ces 190 filières démantelées correspondent à 3 300 individus arrêtés, dont une partie a été judiciarisée. Dans le même temps, l'Allemagne a procédé à 1 800 arrestations, alors qu'elle accueille 800 000 migrants contre environ 300 000 pour la France, si l'on additionne ceux qui viennent dans notre pays pour demander un titre de séjour et ceux qui relèvent de l'asile. Notre activité de démantèlement des filières de l'immigration irrégulière est donc l'une des plus significatives, si ce n'est la plus significative, d'Europe.

S'agissant des retours, un grand quotidien du matin a publié des chiffres indiquant que nous éloignions moins qu'au cours de la période passée. Je veux être, là encore, très précis : les seuls éloignements qui doivent être comptabilisés lorsque l'on cherche à mesurer la volonté et la capacité d'un pays à éloigner ceux qui sont en situation irrégulière sur son territoire, ce sont les éloignements forcés hors de l'Union européenne. Il s'agit d'ailleurs des éloignements les plus difficiles à réaliser, en raison des distances, mais aussi de la discussion diplomatique compliquée qu'il faut mener avec les pays concernés, notamment pour obtenir les laissez-passer consulaires. Depuis 2012, le nombre d'éloignements forcés auquel nous avons procédé a augmenté de près de 15 %. Je vous donne les chiffres exacts pour les cinq dernières années : 13 908 éloignements forcés en 2009 ; 12 034 en 2010 – point le plus bas constaté – ; 12 547 en 2011 ; 13 386 en 2012 ; 14 076 en 2013 ; 15 161 en 2014. En 2015, si la tendance actuelle se poursuit, nous atteindrons le chiffre de 17 000 à la fin de l'année.