Intervention de Michel Vauzelle

Le traité franco-afghan dont nous sommes aujourd'hui saisis, après le Sénat, a été signé, à Paris, le 27 janvier dernier, par les présidents Sarkozy et Karzaï. C'est un traité d'amitié et de coopération, le premier signé par notre pays avec l'Afghanistan mais aussi le premier signé par ce pays avec un Etat situé en dehors de son proche environnement régional. L'objet de ce traité est simple : organiser la coopération bilatérale franco-afghane dans les domaines essentiels au développement de l'Afghanistan. L'examen de ce texte était attendu à l'heure où la fin de notre présence militaire sur le sol afghan se profile. Il importe désormais de réussir cette nouvelle orientation et le traité que nous examinons y contribuera grandement.

En effet, après 11 ans de présence en Afghanistan, le temps est maintenant venu de redéfinir notre relation avec ce pays. Lorsqu'à la suite du 11 septembre 2001, la France décida d'intervenir en Afghanistan, c'était tant par solidarité avec nos amis et alliés américains que parce que le sol afghan était devenu un sanctuaire pour le terrorisme international auquel il convenait de mettre fin. Le cadre de cette intervention était précis et impliquait un détachement militaire limité. Cela est très important pour la suite de mes propos. Rapidement, cependant, notre présence s'accrut. À partir de 2003, la FIAS – Force internationale d'assistance et de sécurité – créée par l'ONU à la fin de 2001, passa sous le commandement de l'OTAN et la France décida d'envoyer des forces spéciales combattantes, marquant ainsi un pas supplémentaire dans notre engagement. L'année 2008 représenta un tournant. A la suite du sommet de l'OTAN de Bucarest, parallèlement au retour de la France dans le commandement intégré de l'Alliance, le Président Sarkozy décida d'accroître considérablement le nombre de soldats déployés alors même que des signes d'enlisement étaient déjà patents. L'opposition d'alors – devenue la majorité d'aujourd'hui – ne manqua pas de contester cette approche n'ayant pas fait l'objet d'une évaluation préalable et n'étant pas entourée de perspectives suffisamment précises pour les Afghans. Malheureusement, les mois qui suivirent confirmèrent l'impasse dans laquelle se trouvait la coalition. La faute n'en revient certainement pas à nos soldats. 87 d'entre eux ont perdu la vie sur le théâtre afghan. Je pense me faire votre interprète pour leur rendre encore une fois l'hommage qu'ils méritent, tout comme d'ailleurs aux 700 blessés français tout au long du conflit.

L'année 2010 vit une nouvelle stratégie apparaître avec le lancement d'un processus de transition visant à transférer la sécurité du pays aux autorités afghanes d'ici la fin de l'année 2014. La menace terroriste qui visait notre territoire national – comme celui de nos alliés – à partir de l'Afghanistan, sans avoir totalement disparu, avait été en partie jugulée. De même, il était évident que la présence internationale sur le sol afghan n'avait pas vocation à durer éternellement, au risque de ressembler davantage à une armée d'occupation. Les Afghans aspiraient à retrouver le plein exercice de leur souveraineté.

La récente décision prise par le Président de la République de retirer nos troupes combattantes d'ici la fin de l'année s'inscrit donc dans ce cadre-là. Elle a été expliquée à nos alliés qui l'ont parfaitement comprise. Elle a été approuvée par le gouvernement afghan qui vient de prendre le contrôle de la Surobi et s'apprête à le faire totalement, d'ici novembre, pour la Kapisa.

Car le retrait des forces combattantes a déjà commencé. Alors que la planification précédente prévoyait un retrait de 1000 soldats en 2012, 2200 d'entre eux auront quitté l'Afghanistan d'ici la fin de l'année. S'agissant du matériel, plusieurs rotations aériennes ont déjà eu lieu. L'essentiel aura lieu à l'automne et à l'hiver prochains lorsque les conditions climatiques rendront plus aisés les mouvements des gros porteurs. En ce qui concerne les matériels les moins sensibles, la voie terrestre sera privilégiée. Il semble que les voies « nord », c'est-à-dire via l'Ouzbékistan et le Kazakhstan, seront prioritaires même si la voie « sud », via le Pakistan, vient de rouvrir à la suite du récent dégel des relations américano-paskistanaises.

Bien entendu, ce retrait ne signifie pas abandon. L'Afghanistan a besoin d'aide et la France entend participer à l'effort international en faveur de ce pays qui est encore loin de la stabilité. Nous connaissons tous sa fragilité, celle de ses institutions mais aussi – et surtout – de son peuple. L'espérance de vie des Afghans est aujourd'hui de 44 ans à peine. La violence et la corruption y sont omniprésentes et bon nombre de droits fondamentaux sont quotidiennement bafoués. Je pense notamment aux droits des femmes. Au début du mois, la diffusion sur internet de l'horrible exécution d'une jeune femme de 22 ans résume à elle-seule bon nombre de difficultés que rencontre l'Afghanistan. Car au-delà de l'horreur du crime, on constate qu'aujourd'hui, à moins de 100 kilomètres de Kaboul, des hommes à visage découvert n'hésitent pas à assassiner lâchement une femme et à s'en vanter devant le monde entier. Manifestement, le chemin à accomplir est encore long.

Pourtant, la France ne doit pas rougir des résultats de sa présence – et de ceux de la communauté internationale – depuis 11 ans, en Afghanistan. Des progrès ont malgré tout été faits. Le pays est désormais doté d'une constitution. Une armée et des forces de l'ordre de plusieurs dizaines de milliers d'hommes existent. Certes, elles sont loin d'être parfaites mais on partait de zéro ! L'enseignement a progressé, notamment celui des jeunes filles. Il était inexistant sous les Talibans. 90 % des enfants sont aujourd'hui vaccinés contre la poliomyélite contre à peine un quart avant l'intervention de la coalition. 85 % de la population a aujourd'hui accès à un dispensaire médical contre 9 %, seulement, en 2002.

Des progrès ont été faits mais ils sont largement insuffisants. L'aide internationale a eu des résultats et ne doit pas être interrompue. C'est dans cette perspective que le traité franco-afghan qui nous est soumis revêt une grande utilité.

Ce texte énumère les principaux domaines dans lesquels les partenariats franco-afghans doivent être noués ou approfondis. Dans ce cadre, il envisage plusieurs projets et actions mais le détail de leur mise en oeuvre est renvoyé à des programmes de 5 ans. Le premier de ce programme, directement applicable, a été signé le 27 janvier 2012, en même temps que le traité et n'a pas à être ratifié. Je le publierai en annexe de mon rapport.

Neuf secteurs de coopération sont donc envisagés et précisés par ce traité.

Le premier est la défense. C'est là un secteur majeur dans lequel la France s'est particulièrement investie depuis 10 ans en particulier au niveau de la formation. Ces actions seront poursuivies et le traité exclut expressément que les soldats que nous enverrons sur le sol afghan, à cette fin, puissent participer à des combats. De même, ce partenariat ne signifie pas clause de défense ou d'assistance et n'entend pas rentrer en conflit avec les actions qui sont ou seront entreprises dans un cadre multilatéral.

Le deuxième secteur couvert par le traité du 27 janvier 2012 est la coopération en matière de sécurité intérieure. La France s'engage à aider l'Afghanistan à créer une gendarmerie et à poursuivre des missions de formation en matière de police judiciaire, de lutte contre la criminalité organisée et les trafics. L'enjeu est d'importance. La drogue, par exemple, entrave sérieusement le développement de l'économie afghane, mine les chances de reconstruction du pays, gangrène l'Etat et nourrit le terrorisme avec une imbrication croissante entre les Talibans et les réseaux de trafiquants. La solution contre ce fléau ne viendra pas de la seule coopération franco-afghane mais il est heureux de constater que les deux pays entendent continuer de travailler sur cette question à l'avenir.

Le troisième secteur couvert par le traité franco-afghan est l'agriculture. Jusqu'à présent, ce secteur a été le principal bénéficiaire de l'aide bilatérale apportée par notre pays. Afin de poursuivre cette coopération, il est notamment envisagé d'aider l'Afghanistan à créer un réseau de lycées techniques agricoles et de mettre en place un plan d'aide à la création de coopératives agricoles.

La santé est le quatrième domaine couvert par le traité d'amitié. Les objectifs sont ambitieux et visent à aider l'Afghanistan à sortir de la situation sanitaire « médiévale » dans laquelle souffre son peuple. Il est prévu que l'Institut médical français de l'enfant, créé en 2006 à partir de fonds privés et soutenus par la France, joue un grand rôle en la matière.

Cinquième domaine évoqué par le traité, l'éducation et la recherche. C'est un domaine emblématique de la coopération franco-afghane, tout comme l'est celui de la culture et de l'archéologie, le sixième cité par le traité. L'accent est notamment mis sur l'enseignement de la langue française ainsi que sur les lycées Esteqlal et Malalaï de Kaboul. Ces deux établissements emblématiques, respectivement fondés en 1923 et 1946 ont pendant des décennies formé l'élite francophone de l'Afghanistan. L'ayant quitté en 1985, ils ont été parmi les premiers à revenir en mars 2002 et sont aujourd'hui de dynamiques ambassadeurs de notre culture sur lesquels les coopérations futures devront s'appuyer. En matière de culture et d'archéologie, le traité souligne la nécessité de faciliter les activités de l'Institut français d'Afghanistan et de la Délégation archéologique française en Afghanistan, fondée en 1922, par le biais d'emphytéoses d'une durée de 99 ans.

L'administration et l'Etat de droit forment le septième secteur de coopérations cité par le traité. Les coopérations menées jusqu'à ce jour par la France seront maintenues. C'est notamment le cas s'agissant du parlement afghan qui, depuis 2004, entretient des liens avec notre Assemblée et le Sénat. Il y a à peine un mois, deux administrateurs de notre assemblée étaient à Kaboul pour assurer des formations de rédaction de textes de lois et de sensibilisations aux enjeux des réformes électorales.

Huitième secteur de coopération entre la France et l'Afghanistan : les infrastructures. La France a particulièrement aidé ce pays dans ce domaine-là, notamment en Kapisa et dans le district de Surobi par l'intermédiaire du « Pôle de stabilité », une structure civile interministérielle, adossée à la Task Force La Fayette. Il est envisagé que la France poursuive les actions menées sous son égide, notamment l'électrification de la Kapisa.

Enfin, le dernier secteur de coopération cité par le traité est l'économie. Il y a un marge de manoeuvre importante car les relations commerciales franco-afghanes sont aujourd'hui marginales. Nos exportations vers l'Afghanistan se sont élevées à 43,7 millions d'euros en 2011, loin derrière un pays comme l'Allemagne avec 268 millions. Les raisons liées à cette faible présence économique sont nombreuses. La sécurité joue un rôle important tout comme aussi un environnement peu favorable aux affaires. Pourtant, l'Afghanistan est susceptible d'offrir des perspectives intéressantes dans le secteur de la construction, des hydrocarbures ou de l'eau par exemple. Le secteur minier, en revanche souvent cité parmi les principales opportunités du pays, a déjà été largement préempté par l'Inde et la Chine, principaux consommateurs de minerais dans le monde.

En échange de ces engagements, la France a obtenu les traditionnelles exemptions fiscales, inviolabilités et immunités de juridictions qui bénéficieront à ses coopérants. L'Afghanistan s'est bien évidemment engagé à lutter contre toute menace émanant de son territoire et visant nos intérêts mais aussi à coopérer en matière de lutte contre la drogue et le terrorisme. Cela va de soi mais il est utile que ces objectifs soient officiellement rappelés et endossés par les plus hautes autorités afghanes. Si notre pays entend demeurer au côté de l'Afghanistan, il serait inconcevable de continuer dans cette voie s'il redevenait un sanctuaire du terrorisme international ou si ses gouvernants décidaient d'entrer dans un intolérable « double jeu » à nos dépens.

Par ailleurs, je signale que le traité créé trois commissions qui institutionnaliseront le dialogue franco-afghan à un niveau élevé. Une sera spécialisée dans les questions de défense, une autre dans les questions de sécurité intérieure et l'autre aura une compétence plus générale. Elles se réuniront alternativement, chaque année, à Paris ou à Kaboul.

Je viens de vous décrire succinctement un traité ambitieux mais, comme tous ici, je suis loin d'être certain des conditions dans lesquelles il sera mis en oeuvre. Le succès de ce traité est loin d'être acquis.

Il devra notamment affronter une situation budgétaire tendue. La France devrait consacrer 308 millions d'euros à l'Afghanistan entre 2012 et 2016, soit environ 50 millions par an, contre 30 auparavant. L'effort est loin d'être anodin. Le traité ne vaut pas engagement de crédits. Ces derniers devront être votés chaque année par le Parlement et il est difficile de garantir la pérennité de l'effort dans un contexte budgétaire dégradé. De surcroît, il n'est pas certain que l'Etat afghan ait les capacités d'absorber toute l'aide internationale qui lui est promise. La majorité de nos actions ne transiteront donc pas par son budget tant par souci d'efficacité que volonté d'assurer un contrôle efficace des sommes versées.

La deuxième ombre qui pèse sur le traité que nous examinons aujourd'hui est la violence. La situation sécuritaire de l'Afghanistan s'est considérablement dégradée depuis 2006. Il serait inacceptable que nos coopérants aient à en pâtir. 300 soldats devraient assurer la sécurité de nos installations. De même, des mesures ont été prises pour éviter les infiltrations. En tout état de cause, la sécurité doit être une priorité absolue devant même primer, le cas échéant, sur le calendrier.

A ce problème de violence s'ajoute celui de la corruption et, plus largement, d'un environnement défavorable aux affaires. Autant de facteurs incitant peu nos entreprises à investir en Afghanistan.

Enfin, on peut se poser la question, cruciale, de savoir si l'Afghanistan parviendra à surmonter le départ de la coalition en 2014. Au-delà de considérations financières et de la capacité de l'Afghanistan à encaisser – certes en étant aidé – le choc que constituera le départ de milliers de soldats occidentaux, il est difficile de prévoir l'évolution du pays lorsque reviendra aux seules armée et police afghanes d'assumer elles-mêmes la responsabilité de la sécurité. Peut-on espérer que, certes confronté à de lourdes difficultés, l'Afghanistan réussira malgré tout à progresser vers une relative normalité et à s'éloigner du modèle du « narco-Etat » vers lequel il a tant dérivé ? L'avenir y répondra et le sens de cette réponse dépendra en partie de l'aide que la communauté internationale continuera à apporter à l'Afghanistan. Mais elle dépendra surtout de la capacité des Afghans eux-mêmes à se réconcilier. Elle dépendra également de l'attitude qu'adopteront ses voisins au premier rang desquels le Pakistan qui, trop longtemps « manipulateur », doit désormais saisir la chance historique de devenir un « facilitateur » et de contribuer à la stabilisation et à la pacification de la région.

En tout état de cause, il conviendra de faire preuve de vigilance. Comme l'a réaffirmé le ministre des affaires étrangères à la récente conférence de Tokyo, il y a des « lignes » rouges à ne pas franchir. L'Afghanistan doit s'engager résolument dans la voie d'une bonne gouvernance, de l'organisation d'élections équitables dans les délais impartis, de la mise en oeuvre des recommandations économiques internationales, de la lutte contre la corruption, du respect des droits de l'Homme et notamment du droit des femmes. Les projets de coopération qui seront mis en oeuvre en application du traité devront réellement profiter à l'ensemble de la population afghane et ne devront associer que ceux qui respecteront les engagements que je viens de mentionner. Il appartiendra aussi au Parlement de se tenir régulièrement informé et de suivre avec attention la poursuite et l'approfondissement de nos partenariats avec l'Afghanistan. A cette fin, j'émets le voeu que le Gouvernement nous tienne régulièrement informé de l'état d'avancement des différents dossiers et fasse également le point sur l'évolution de la situation sécuritaire de nos coopérants restés sur place ou envoyés en Afghanistan.

En dépit des doutes que je viens d'exprimer, il me semble cependant que le traité que nous examinons cet après-midi peut constituer un cadre intéressant pour l'avenir des relations franco-afghanes.

C'est donc au bénéfice de ces observations que je vous invite à adopter le projet de loi qui nous est soumis.