Intervention de Danielle Auroi

J'ai souhaité que notre commission examine la proposition de règlement de la Commission portant modification du règlement (CE) no 6922008 en ce qui concerne les émissions des véhicules particuliers et utilitaires légers (Euro 56).

En effet, alors qu'a éclaté voici quelques semaines l'affaire Volkswagen, ce texte participe à la redéfinition des procédures, essais et prescriptions pour la réception des véhicules, avec une nouvelle procédure d'essai, en conditions de conduite réelles (RDE).

Cette procédure a pour objectif de mieux refléter les émissions mesurées sur route que le cycle d'essai en laboratoire (désigné par l'abréviation NEDC) aujourd'hui utilisé.

S'il apparaît nécessaire de finaliser les détails techniques relatifs au système de contrôle RDE, afin de le mettre en oeuvre le plus rapidement possible, les suites de l'affaire Volkswagen, notamment en matière de protection de la santé et de protection des consommateurs, conduisent à questionner la possibilité d'autoriser la réception en dépit d'un écart majeur entre les résultats issus des deux procédures d'essai.

Pour la crédibilité de notre industrie automobile, le bien-être des consommateurs et la protection de notre environnement et de notre santé, nous avons besoin d'avoir la certitude que l'industrie automobile respecte scrupuleusement les limites fixées d'émissions de polluants atmosphériques.

Notre commission en a débattu voilà un an et demi lorsque, à la suite de l'adoption par la Commission Barroso d'un train de mesures sur l'amélioration de la qualité de l'air, le « paquet Air pur », nous avons adopté des conclusions sur la lutte contre la pollution atmosphérique sur proposition de notre collègue Arnaud Leroy. Je ne reviens donc pas aujourd'hui sur l'impact extrêmement négatif des polluants atmosphériques.

Aujourd'hui, tout le monde découvre – ou semble découvrir, car l'information était disponible et le Parlement européen s'était à plusieurs reprises emparé de ce sujet que les normes européennes de pollution des véhicules ne sont pas respectées :

Soit de façon délibérée – selon le Financial Time du lundi 26 octobre, la Commission européenne a eu connaissance de manipulations des tests d'émission par les constructeurs automobiles dès 2013 – mais il faudra sur ce point attendre le résultat des enquêtes en cours.

Mais aussi parce que les tests ne sont pas faits en conditions réelles de conduite.

Je vous propose dans un premier temps de revenir sur la manipulation reprochée au groupe Volkswagen, avant de voir ses conséquences sur le système européen de contrôle des émissions de polluants par les véhicules automobiles tel qu'il fonctionne aujourd'hui, et les pistes de réforme.

Le premier constructeur automobile d'Europe, le groupe Volkswagen, a reconnu avoir utilisé un logiciel lui permettant, pour plusieurs centaines de milliers de ses voitures, d'outrepasser les limites d'émissions de polluants atmosphériques aux États-Unis.

Nous sommes donc là devant un cas d'utilisation d'un dispositif d'invalidation, technique interdite par le droit européen depuis 2007.

Entre 2013 et 2014, à la demande d'une ONG, l'Université de Virginie-Occidentale a effectué une série de tests en condition réelles sur cinq types de routes représentatives de la Californie avec trois modèles diesel, tandis que l'Agence de protection de la qualité de l'air de Californie, procédait aux tests en laboratoire sur ces mêmes véhicules.

En conditions réelles, les émissions de dioxyde d'azote se sont révélées être considérablement supérieurs aux normes. Cette divergence a entrainé le lancement d'une enquête par l'Agence américaine de protection de l'environnement, l'EPA, et son homologue californien.

Le 18 septembre dernier, l'EPA a révélé que près d'un demi-million de véhicules diesel de marque Volkswagen et Audi, construits entre 2009 et 2015 et vendus aux États-Unis, avaient été équipés d'un logiciel permettant de fausser les émissions d'oxydes d'azote en déclenchant un mode de fonctionnement spécifique aux tests avant homologation de l'administration américaine. En pratique, ce logiciel activait l'équipement antipollution de la voiture à 100 % seulement quand celle-ci passait les contrôles officiels.

Le constructeur allemand a annoncé que jusqu'à 11 millions de ses voitures à travers le monde pourraient être touchées. Or si le mécanisme de fraude a été identifié aux États-Unis, c'est l'Union européenne qui est quantitativement la première touchée, avec plus de 8 millions de véhicules concernés.

Quelles sont les conséquences ?

• Premièrement, l'instillation d'un doute vis-à-vis de l'Union européenne et la fragilisation du premier constructeur automobile d'Europe, donc une image dégradée de l'Europe.

À la veille de la COP 21, la crédibilité de l'Union européenne vis-à-vis de nos concitoyens et du reste du monde est entachée par cet épisode.

Les Européens sont touchés en tant que citoyens, tant par la violation de la responsabilité sociale et environnementale des entreprises que cette pratique représente qu'en raison des répercussions négatives sur leur santé découlant du surplus de pollution atmosphérique, et en tant que consommateurs, puisque c'est sur le marché américain que cette fraude massive a été révélée, et non pas en Europe, mettant ainsi en évidence les carences du système de surveillance du marché européen.

Vis-à-vis du reste du monde, cette affaire fragilise la position de l'Union européenne quant à la défense de ses normes environnementales mais aussi, par ricochet, de son industrie, puisque l'avantage comparatif qualitatif apparaît n'être qu'en « trompe l'oeil ».

Je ne partage pas du tout sur ce point l'optimisme que traduit cette étude menée auprès de 1 000 personnes outre-Rhin par le cabinet Prophet et publiée lundi 19 octobre, selon laquelle 65 % des sondés restent convaincus de « l'excellence » des véhicules Volkswagen malgré la polémique, et 63 % pensent que l'affaire sera vite oublié. C'est, à mon avis, la pointe émergée d'un iceberg…

Cet oubli est d'autant moins probable que le groupe industriel concerné pourrait s'en trouver durablement fragilisé.

Selon les informations de la presse allemande, le constructeur estime à au minimum 40 milliards d'euros le coût induit par cette fraude sur les émissions de ses moteurs diesel, avec des coûts directs (rappel de l'intégralité du parc automobile concerné, interdiction à la vente, ou encore prise en charge des aides publiques sur la base de performances environnementales indûment accordées, coût des amendes qui pourraient résulter des procédures administratives et judiciaires en cours) mais aussi des répercussions économiques : Volkswagen a ainsi annoncé une réduction complémentaire de ses dépenses de 5 milliards d'euros, et une réduction des dépenses d'investissement de 1 milliard d'euros par an jusqu'en 2019, avec des conséquences en chaine pour les salariés, pour les sous-traitants dans nombre d'États membres…

En France, plusieurs enquêtes préliminaires pour tromperie aggravée ont été ouvertes sur le plan judiciaire et une enquête a été ouverte par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. Les résultats de cette dernière enquête administrative sont attendus fin novembre ou début décembre. Des enquêtes similaires ont par ailleurs été ouvertes au niveau national en Allemagne, en Italie et au Royaume-Uni.

À contrario, la Commission européenne se limite aujourd'hui à un rôle de coordonnateur, avec la mise en place d'une plateforme d'échange d'informations et de coordination des actions menées sous l'égide des États membres et une réunion des autorités d'homologation à la mi-octobre. Mme Elżbieta Bieńkowska, commissaire en charge du marché intérieur, a précisé que la Commission n'avait pas l'intention d'agir jusqu'à ce que les États membres aient mené leurs propres enquêtes.

• Deuxième conséquence, la mise en cause du système européen de contrôle des émissions de polluants par les véhicules automobiles tel qu'il fonctionne aujourd'hui.

Ce dernier se voit en effet reprocher :

• Premièrement, son caractère décentralisé, en application du principe de subsidiarité.

L'Union européenne dispose de la compétence de définir les limites d'émissions et les procédures de tests, mais il revient aux États membres de s'assurer de la mise en oeuvre de ces tests. Pour suivre ces questions depuis des années, je considère que notre pays n'est pas à jour à ce propos.

Pour diminuer le risque de fraudes, les agences d'homologation spécialisées font l'objet d'audits, les appareils de mesure subissent un étalonnage et les contrôleurs sont tenus de prêter serment, mais il n'y a pas de supervision par un organe européen indépendant.

Le constructeur choisit l'État membre dans lequel il souhaite procéder à la réception européenne de son véhicule. Cet État membre diffuse la réception aux autres États membres. Les véhicules peuvent ensuite être immatriculés directement dans chaque État membre.

La conséquence, c'est le développement d'une pratique, le « chalandage administratif », comme d'autres pratiquent le « chalandage fiscal ».

Lors d'une table ronde organisée par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat le 13 octobre dernier, la représentante de la direction générale « marché intérieur, industrie, entreprenariat et PME » de la Commission européenne, Mme Joanna Szychoswka, a reconnu que ce système « d'homologation décentralisée, confiée à chaque État membre, incitait les constructeurs à rechercher le système le plus souple ou le moins cher ».

• Deuxième critique : si les normes sont régulièrement durcies, les émissions sont toujours testées en environnement contrôlé.

Depuis un peu plus de 20 ans, les normes européennes Euro réglementent les émissions des polluants primaires à l'échappement des moteurs à essence, diesel ou GPL des véhicules neufs.

Le principal progrès de la norme Euro 6, applicable depuis le 1er septembre 2015, porte d'ailleurs sur les NOx, puisqu'elle réduit par deux les rejets maximaux autorisés de ces polluants, qui restaient peu plafonnés. Les véhicules nouvellement enregistrés ne doivent ainsi pas émettre plus de 80 milligrammes de NOx par kilomètre.

Mais ces polluants sont aujourd'hui encore testés à l'échappement en environnement contrôlé.

Or un différentiel est constaté tant par les ONG que par des organismes officiels entre les émissions calculées selon ce cycle d'homologation standardisé et celles calculées en usage réel.

Selon l'association Transport & Environnement, le différentiel moyen serait de 40 % en matière d'émissions de CO2 en 2014, contre 8 % en 2001, et aujourd'hui, 9 véhicules diesel neuf sur 10 ne sont pas conformes aux normes en conditions normales d'utilisation.

Pourquoi de tels différentiels ? Tout simplement parce que les tests, tels qu'ils sont réalisés aujourd'hui, permettent aux constructeurs d'optimiser – je dirai pour ma part manipuler – les données. Plusieurs stratagèmes existent : surgonflage des pneus, amélioration des lubrifiants, vitesse réduite uniforme, etc.

• Toutefois, un virage avait été amorcé, avec l'annonce d'un durcissement des procédures de contrôle avec des tests en conditions réelles de conduite à échéance 2018 pour tous les nouveaux véhicules.

Informée depuis 2011 de l'existence de ce différentiel, la Commission a proposé en 2014 un paquet législatif en quatre parties, dit RDE (Real Driving Emissions).

Une nouvelle méthodologie, adoptée en mai 2015, a permis de redéfinir les protocoles de tests pour réduire la différence constatée entre les émissions réelles et celles constatées en laboratoire en mesurant les émissions avec un système embarqué, avec une mise en oeuvre en deux phases : une phase initiale à partir de janvier 2016, à des fins de suivi, sans « aucun impact sur la certification des véhicules par les autorités nationales d'homologation », dans un premier temps.

La deuxième partie porte sur les délais et niveaux intermédiaires auxquels les constructeurs devront se conformer avant d'atteindre progressivement 80 mg par kilomètre.

Les troisième et quatrième parties porteront sur les particules et sur la conformité en service. Cela devrait permettre de diminuer, voire de supprimer les différences constatées aujourd'hui entre tests et conduite normale.

Reste, dans ce contexte, une question d'importance : quid des procédures d'homologation en cas de divergence majeure entre les résultats obtenus en laboratoire et ceux en conditions réelles de conduite ?

Une révision des limites d'émissions « à ne pas dépasser » dans le cadre de ces tests RDE est nécessaire, afin de définir des « déviations minimales » par rapport aux limites fixées par le règlement 7152007CE.

Les scientifiques estiment ainsi que les niveaux d'émissions peuvent augmenter de 400 % quand un véhicule est testé sur la route. La marge de déviation autorisée est donc une question cruciale.

Un flou épais persiste sur ce sujet. Selon les informations publiées par la presse européenne, si la Commission prévoit une marge de 60 % entre septembre 2017 et septembre 2019, puis de 20 % ensuite, certains pays européens où le secteur automobile pèse d'un poids important demanderaient une tolérance jusqu'en 2019 de 200 à 300 % supérieures aux émissions mesurées en laboratoire puis de 200 % ensuite. L'Allemagne estimerait, pour sa part, nécessaire d'approfondir les études pour définir le seuil de tolérance pour la période transitoire, et que ce dernier soit d'au moins 40 % à partir de 2019.

La Commission se fixait initialement pour objectif une entrée en vigueur de ces limites à l'automne 2017 pour les différents modes d'homologation et à l'automne 2018 pour tous les nouveaux véhicules, au nom du respect d'un « juste équilibre entre les objectifs fixés en termes de rejet d'émission et la faisabilité technique ».

Il est essentiel à mes yeux que, alors que des millions de véhicules vont être rappelés, voire interdits à la vente parce que leurs performances en matière de polluants automobiles ne sont pas celles qu'elles prétendaient être, d'autres véhicules automobiles ne puissent pas être homologués, à partir de janvier prochain, alors même qu'aurait été mise en évidence une divergence majeure entre les résultats obtenus en laboratoire et ceux en conditions réelles de conduite.

À défaut, il me semblerait que l'équilibre ne serait pas juste, pour reprendre le terme même de la Commission.

Quels sont les prochains enjeux ?

• D'abord, la publication des résultats des mesures à l'oeuvre actuelle de vérification ex post de la conformité des véhicules aujourd'hui en circulation dans l'Union européenne doit permettre d'établir clairement si un mécanisme d'invalidation similaire a été utilisé, et l'ampleur des divergences des émissions.

Des États membres ont décidé de mettre en oeuvre des mesures de vérification ex post de la conformité des véhicules aujourd'hui en circulation dans l'Union européenne. Certains États membres testeront les voitures en circulation, d'autres s'appuieront sur le résultat des tests allemands. La France fait partie de la première catégorie.

La ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, Mme Ségolène Royal, a ainsi annoncé la création d'une commission indépendante sur les émissions, qui a pour mission de tester une centaine de véhicules pris au hasard, mais n'abordera pas la question majeure des tests d'homologation et de leur décalage avec la conduite en conditions normales.

Il est clair à mes yeux qu'il ne peut s'agir de se limiter à la seule question des NOx, mais que les investigations doivent concerner tous les polluants atmosphériques, en particulier le CO2, compte tenu de son impact sur le réchauffement climatique et compte tenu – aussi – de son poids dans la fiscalité et les incitations écologiques.

À l'issue de la réunion à Luxembourg du dernier Conseil Compétitivité, le 1er octobre, la commissaire en charge du marché intérieur et de l'industrie, Mme Elbieta Bienkowska, a annoncé que la Commission remettrait aux États membres un rapport détaillé sur l'ampleur des faits reprochés au groupe Volkswagen au plus tard le 30 novembre, en vue de la prochaine réunion du Conseil dans ce format, à partir des enquêtes menées au niveau national.

• Ensuite, les responsabilités doivent être établies, des sanctions appropriées prises et le régime de réception des véhicules rénové.

Le Parlement européen vient de voter en plénière cet après-midi une résolution demandant, notamment, une enquête approfondie sur le rôle et la responsabilité de la Commission et des autorités des États membres.

J'apporte mon plein soutien à cette initiative. Compte tenu du mode de fonctionnement du système européen de contrôle, où les États membres sont « en concurrence » sans supervision par un organe européen indépendant, de l'admission par la Commission de sa connaissance des divergences depuis 2011, et des informations de presse selon lesquelles la Commission européenne a eu connaissance de manipulations des tests d'émission par les constructeurs automobiles, il importe d'établir pourquoi ce n'est qu'en 2015 que la Commission et les États membres s'attaquent sérieusement à cette question.

L'article 5-2 du règlement (CE) 7152007CE du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2007 relatif à la réception des véhicules à moteur au regard des émissions des véhicules particuliers et utilitaires légers (Euro 5 et Euro 6) dispose que « l'utilisation de dispositifs d'invalidation qui réduisent l'efficacité des systèmes de contrôle des émissions est interdite ».

La surveillance du marché et le contrôle du respect de la législation en matière de réception des véhicules incombent aux États membres. L'article 30 de la directive cadre 2007 46CE prévoit que ceux-ci prennent toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que les véhicules soient conformes au type réceptionné. Les États membres peuvent d'ailleurs effectuer leurs propres essais s'ils soupçonnent une violation de la législation impliquant un véhicule réceptionné dans un autre pays de l'Union. Si cet État membre établit une telle violation, il peut demander à l'État membre qui a accordé la réception de prendre des mesures correctives.

S'il est, à ce stade des investigations des autorités nationales, et compte tenu des informations disponibles, prématuré de conclure avec certitude, il convient toutefois d'affirmer notre exigence qu'en cas de violation avérée, une sanction efficace, proportionnée et dissuasive soit mise en oeuvre à l'encontre des constructeurs automobiles concernés.

Si les enquêtes sont aujourd'hui menées au niveau national, il est essentiel que la Commission y soit étroitement associée. C'est le premier temps de l'action.

Mais, pour l'avenir, il est nécessaire de garantir à cette dernière un rôle renforcé de contrôle du système de réception des véhicules dans l'Union, y compris en lui octroyant le pouvoir de demander une réévaluation de la réception et des certificats octroyés par les autorités nationales, celui de demander aux États-membres de lancer des procédures de contrôles fondées sur des preuves, et celui de demander le rappel ou de suspendre la mise sur le marché de véhicules lorsque preuve est faite du non-respect d'exigences prévues par le régime de réception.

Se posera aussi, bien sûr, la question des dispositifs d'incitation sur une base environnementale qui auraient été octroyés « à tort » sur la base de résultats ainsi faussés, faussant par ricochet la concurrence, ce qui justifie une action complémentaire de la Commission au titre de sa compétence en matière d'aides d'État illégales.

• Enfin, dernier enjeu, une accélération du passage aux tests en condition réelles de conduite qui ne soit pas dévoyée par des seuils de tolérance trop élevés.

Tant le Parlement européen que la Commission ont fait des propositions législatives.

La commission de l'environnement du Parlement européen a adopté, mercredi 23 septembre, une mise à jour des dispositions européennes sur les émissions des voitures, fixant des limites pour certains polluants, notamment les NOx.

Par amendement, les eurodéputés ont complété la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil, qui modifie les règlements (CE) no 7152007 et (CE) no 5952009 en ce qui concerne la réduction des émissions polluantes des véhicules routiers, déposée le 31 janvier 2014, par l'insertion d'un essai de mesure des émissions dans des conditions de conduite réelle pour tous les véhicules réceptionnés ou immatriculés à partir de 2015, avec un facteur de conformité reflétant uniquement les tolérances possibles de la procédure de mesure des émissions en place à l'échéance 2017.

La Commission a annoncé un calendrier resserré pour le 2e paquet RDE, avec, pour objectif, la fin de l'année 2015.

La deuxième partie, en cours d'élaboration (stade de la comitologie), porte sur les délais et niveaux intermédiaires auxquels les constructeurs devront se conformer avant d'atteindre progressivement 80 milligrammes par kilomètre. Les troisième et quatrième parties porteront sur les particules et sur la conformité en service. Une publication est attendue pour décembre.

Cette « conjonction des volontés » devrait permettre d'aboutir à une réforme des procédures diminuant, à défaut de supprimer entièrement, les différences constatées aujourd'hui entre tests et conduite normale, à condition que les seuils de tolérance ne soit pas définis avec une souplesse telle qu'elle en vienne à annuler le bénéfice de la nouvelle procédure.

• Pour finir, il nous faut aussi nous demander « pourquoi en est-on arrivé là chez Volkswagen » ?

À cette question, voici la réponse faite par le responsable américain du groupe, M. Michael Horn, lors de son audition devant le Congrès américain le jeudi 8 octobre : « De mon point de vue, c'est la pression du système pour trouver des solutions [au problème] et la pression pour réduire les coûts » .

Dans une critique parue dans le journal Berliner Morgenpost du 21 septembre dernier, M. Thomas Sattelberger, ancien directeur du personnel du groupe Deutsche Telekom, dénonce une culture d'entreprise « où les porteurs de mauvaises nouvelles sont guillotinés, même s'ils ne sont pas responsables ». « Chez Volkswagen, cela marche comme en Corée du Nord, les camps de travail en moins », selon la formule du magazine Spiegel.

Dans un tel cadre, comment espérer qu'une alerte soit lancée ?

C'est ici, je crois, un point de convergence avec un autre sujet, celui des lanceurs d'alerte. Les points 20 et 22 de la résolution sur la proposition de directive relative au secret d'affaires, examinée à l'initiative de notre Commission et considérée comme définitive par notre Assemblée le 17 juillet dernier, insistent en effet sur la nécessité d'une protection spécifique des lanceurs d'alerte individuels, notamment des salariés, par le droit européen, je ne reviens pas sur nos débats.

Après son adoption, le 16 juin dernier, par la commission des affaires juridiques du Parlement européen, l'examen de ce texte est prévu en séance plénière au premier trimestre 2016, au mois de mars. Je ne peux donc qu'inviter notre Commission à réitérer avec force, au vu des éléments liés à la culture d'entreprise chez ce constructeur automobile qui se font jour, notre demande.

Il est aujourd'hui indispensable de « prendre le virage » technologique majeur de la transition vers un nouveau modèle de véhicule automobile plus respectueux de l'environnement et de la santé humaine, au risque sinon, pour nos constructeurs automobiles, de ne plus jouer dans la première ligue mondiale dans un avenir plus rapproché qu'on ne le pense. Je doute fort que les consommateurs américains rachètent rapidement des automobiles Volkswagen…

Il nous faut d'ailleurs saluer, dans cette optique, le choix fait dans ce PLF 2016 d'amorcer le rapprochement du traitement fiscal entre les carburants essence et diesel.