Intervention de Axelle Lemaire

Elles doivent prévoir à l'avance ce qui se passerait en cas de crise : quelles filiales céder, quels actifs vendre, quelle activité abandonner, quel créancier appeler. On passe d'un état de panique et de la perte de confiance – qui peut produire un effet boule-de-neige sur les marchés – à une identification des risques en amont, qui doit permettre aux banques de mieux se préparer, de s'adapter et de se spécialiser. Parallèlement, les pouvoirs d'enquête et de contrôle des régulateurs sont considérablement renforcés.

Le texte définit un cadre juridique ad hoc, totalement neuf, pour les liquidations. L'objectif visé est simple : réduire l'aléa moral. Jusqu'à présent s'appliquait le principe too big to fail – trop grosses pour faire faillite –, en particulier à nos quatre grandes banques, considérées comme des banques systémiques, c'est-à-dire des banques dont la chute provoquerait un véritable séisme économique. Songez que le bilan cumulé des trois plus grandes banques françaises équivaut à deux fois et demie le PIB de notre pays !

Forts de la certitude qu'en cas de faillite d'une banque systémique, l'État volerait toujours au secours de l'établissement sans que les créanciers aient à assumer la totalité des pertes, les spéculateurs ont maximisé leurs prises de risques. En effet, pendant la crise, des bail-out ont eu lieu partout, y compris pour Dexia, qui a bénéficié d'un renflouement public à hauteur de 11,5 milliards d'euros. Grâce au texte que nous examinons, nous allons inscrire dans le marbre de la loi le mécanisme du bail-in, c'est-à-dire le renflouement interne : en cas de défaillance, ce sont les actionnaires et les créanciers qui seront d'abord appelés à contribuer. Ce sont eux qui ont pris les risques, et ils doivent les assumer en supportant les pertes.

En outre, la faillite d'une filiale qui se consacre aux activités de marché ne pourra plus entraîner celle du groupe bancaire tout entier. Ce point est essentiel, car il répond à la principale préoccupation de nos concitoyens : si la banque est en difficulté, s'interrogent-ils, qu'en sera-t-il de mes dépôts, de mon épargne, de ma retraite et de mes impôts ? Serviront-ils de solution de dernier recours ?

Il est communément considéré que ce dispositif crucial ne trouvera sa pleine efficacité que s'il s'applique à un champ étendu de créanciers, incluant ce que l'on appelle la dette « senior ». Tel n'est pas le cas dans ce texte, pour des raisons que je comprends parfaitement : c'est au niveau européen qu'il faut réaliser cette avancée. Je salue donc l'engagement que vous avez pris, monsieur le ministre, en nous assurant que la France se battrait pour que la future directive européenne sur la résolution bancaire soit ambitieuse sur ce sujet et impute également les pertes des banques aux créanciers « seniors ».

Dans un souci de sécurité juridique qui doit donner toute sa force à l'intervention publique, la commission des lois a renforcé les garanties, en particulier les garanties procédurales, accordées aux personnes qui peuvent faire l'objet d'une mesure de résolution. Ces mesures, justifiées par des motifs impérieux relevant de l'intérêt général, peuvent en effet porter atteinte à des droits et à des libertés préexistants. La commission a donc introduit le principe de proportionnalité, a limité aux seules situations d'urgence les dérogations au principe du contradictoire et a renforcé l'indépendance de l'expert chargé de la valorisation.

Par ailleurs, je souhaiterais relever l'importance du nouveau Conseil de stabilité financière dans l'identification des risques macroprudentiels. La création de cette instance – passée, elle aussi, plus inaperçue – souligne le fait que les gouvernements ne sont pas exemptés de leur responsabilité dans la crise financière. Aux États-Unis, par exemple, pour étendre l'accès à la propriété et concrétiser ainsi le rêve américain des foyers modestes, les réassureurs ont garanti des prêts hypothécaires à des conditions beaucoup trop relâchées. En Espagne, en Irlande, les bulles ou plutôt les bombes immobilières auraient dû être désamorcées. Ce nouveau conseil français pourra relever les exigences de fonds propres des banques et orienter leurs politiques de crédits.

En conclusion, quel est notre rôle, à nous, législateurs ? Il n'est pas de mettre nos banques au trou, mais de les protéger des excès passés et toujours présents de la spéculation. Car, décidément, la main invisible du marché est bien imparfaite, bien nerveuse et bien maladroite. À cette main, nous opposons celle de l'État, de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, de l'Autorité des marchés financiers, du Conseil de stabilité financière : une main collective, prudente, forte du poids que lui conférera la représentation nationale. C'est cette responsabilité éminente et imminente qui nous revient.