Intervention de Didier Migaud

Je vous remercie, messieurs les présidents, de m'accueillir afin de vous présenter ce rapport que nous avons rendu public le 12 juillet dernier et auquel les magistrats de la Cour ici présents – dont Christian Babusiaux, président de la formation inter-chambres – ont très fortement contribué. Nous sommes particulièrement honorés que cette audition intervienne dans le cadre d'une réunion conjointe des commissions des finances et des affaires économiques.

Ce n'est pas un hasard si ce rapport est paru une semaine seulement après celui que nous avons consacré à la situation et aux perspectives des finances publiques. Les deux sujets sont en effet intimement liés : d'une part, les déficits publics interfèrent dans le financement de l'économie ; d'autre part, il nous a paru nécessaire, après avoir montré les fortes contraintes budgétaires auxquelles l'État était soumis, de resituer cette analyse budgétaire dans un cadre économique et financier plus large et d'examiner les marges de manoeuvre financières qui pourraient permettre de créer des conditions plus favorables à la croissance.

Quelques chiffres, tout d'abord, témoignent de l'ampleur des problèmes auxquels nous sommes confrontés et offrent un cadre d'analyse pour les décideurs politiques.

Depuis 2005, l'économie française présente dans son ensemble un besoin de financement qui a atteint l'an passé 51 milliards d'euros. Cela signifie que son investissement total, soit 411 milliards d'euros, n'est pas financé par son épargne totale de 360 milliards et que notre économie doit par conséquent recourir à des financements étrangers. Une telle situation reflète principalement l'augmentation du besoin de financement des administrations publiques mais aussi, dans une moindre mesure, l'apparition puis l'aggravation d'un besoin de financement des sociétés non financières.

De plus, le besoin de financement des administrations publiques, permanent depuis 1980, s'est fortement accru entre 2001 et 2004, puis plus encore entre 2006 et 2009, pour atteindre 103 milliards d'euros en 2011. Cette même année, le besoin de financement des entreprises s'est creusé pour atteindre 65 milliards d'euros, ce qui met en évidence la faiblesse de leur épargne et leur dépendance à l'égard des financements externes. Les sociétés non financières françaises ont des marges étroites, au plus bas depuis vingt ans, et leur autofinancement est trop faible pour leur permettre d'investir, d'innover ou de se développer seules. Elles ne peuvent aujourd'hui mener leurs projets sans l'appui du secteur financier – des banques – et sont ainsi exposées aux soubresauts des marchés. Dans le même temps, le rapprochement des deux besoins de financement que je viens d'évoquer – 103 milliards pour les administrations publiques et 65 milliards pour l'ensemble des sociétés non financières – montre bien le poids désormais majeur de celui des administrations publiques. Ces besoins de financement public et privé ont été en grande partie couverts par l'endettement, celui des agents non financiers étant passé de 150 points de PIB en 2000 à plus de 210 points en 2011, la moitié de cette hausse étant imputable aux administrations publiques, dont la dette est passée d'environ 56 points de PIB à 86 points, les 90 points devant être dépassés à la fin de l'année. L'autre moitié est quant à elle due aux autres agents non financiers, le phénomène d'endettement de l'économie ayant été global.

Il convient également de rappeler que le déficit commercial de notre pays s'élevait en 2011, record historique, à 73 milliards d'euros. Depuis 2000, la part française des marchés d'exportation a chuté de 27 %. La dégradation de la balance des paiements reflète ainsi à la fois la dégradation de nos finances publiques et la perte de compétitivité de notre économie.

Au final, notre pays est désormais obligé de recourir chaque année à des financements étrangers sans cesse plus importants. En termes de stocks d'actifs et de passifs financiers, cette contrainte se traduit depuis une dizaine d'années par une situation débitrice vis-à-vis du reste du monde, à hauteur de 233 milliards d'euros en 2010. À titre de comparaison, l'économie allemande, quant à elle, présente une position financière nette positive de 518 milliards d'euros.

Pour essayer de ne pas trop peser sur le financement des autres acteurs économiques français, l'État s'est endetté de plus en plus auprès du reste du monde, les non-résidents détenant aujourd'hui les deux tiers de sa dette contre moins d'un quart il y a quinze ans. Certes, l'épargne des ménages demeure élevée, de l'ordre de 15 à 17 % de leur revenu disponible brut, mais, pour une part croissante, elle ne contribue pas au financement de l'économie nationale. En effet, elle s'alloue en forte proportion à l'étranger, notamment à travers l'assurance-vie, 44 % des actifs financiers des ménages français étant désormais hors de nos frontières.

En outre, cette épargne s'est orientée de façon croissante vers l'immobilier. La valorisation des actifs immobiliers connaît en effet une hausse rapide dans notre pays puisqu'elle a été multipliée par 3,5 en quinze ans alors que dans le même temps celle des actifs financiers ne l'était que par deux. Globalement, seule une faible part de l'épargne s'oriente vers le secteur productif.

L'État n'est pas sans avoir une part de responsabilité dans une telle situation. Au-delà de l'endettement public, les déséquilibres que je viens d'évoquer ont été renforcés par la fiscalité. Les intérêts d'emprunt sont entièrement déductibles du revenu fiscal des entreprises alors que les dividendes ne le sont pas, ce qui les incite à recourir au financement par endettement plutôt que par fonds propres. La fiscalité des entreprises, en dépit de l'affichage d'un taux réduit d'impôt sur les sociétés pour celles dont le chiffre d'affaires est limité, défavorise les PME. Le taux implicite d'imposition des entreprises de plus de 5 000 salariés est de 19 % alors que celui des PME de 10 à 249 salariés s'élève à 37 %. Enfin, les prélèvements obligatoires pèsent plus lourdement qu'en Allemagne sur les facteurs de production, soit sur la masse salariale et sur le capital fixe. Cette forme de fiscalité pénalise l'autofinancement des entreprises.

Du côté des épargnants, la fiscalité des revenus privilégie l'épargne sans risque et l'immobilier : 42 % de l'épargne sans risque bénéficie d'un avantage fiscal contre seulement 12 % de l'épargne risquée.

Par ailleurs, les entreprises publiques sont fragilisées par un État actionnaire qui ne dispose pas des ressources budgétaires lui permettant de faire face à ses responsabilités. L'État est désormais conduit à investir grâce à des dotations financées par l'emprunt ou en faisant appel à des investisseurs extérieurs. Dans le même temps, il exige des entreprises publiques des dividendes plus élevés que ceux demandés par les actionnaires privés, parfois même au détriment de leurs investissements et donc de la qualité future des services publics.

Enfin, ces fragilités pour la plupart anciennes se sont récemment aggravées alors même que le système financier français fait face à des enjeux spécifiques.

Le système bancaire, de plus en plus concentré et internationalisé, est le principal acteur du financement de l'économie. Il présente la particularité de distribuer davantage de crédits qu'il ne détient de dépôts. En effet, les banques françaises ne disposent ni de l'essentiel de l'épargne réglementée, ni des dépôts longs réalisés auprès des compagnies d'assurance, ni des disponibilités des administrations publiques – obligatoirement déposées auprès du Trésor public. Les établissements bancaires font donc face à un besoin structurel de refinancement, soit d'emprunts à court terme sur les marchés financiers, pour disposer de la liquidité nécessaire à leur activité de crédit. Ils sont de ce fait, eux aussi, plus exposés aux soubresauts des marchés.

Les établissements financiers doivent par ailleurs se conformer à des normes prudentielles renforcées afin de mieux assurer la stabilité du système financier : il s'agit de Bâle III pour les banques et de Solvabilité II pour les assureurs. Même si la pleine application de ces normes n'est prévue que pour 2019, les marchés et les normes comptables anticipent leurs effets, ce qui les érige dès aujourd'hui en standards de fait. Leur impact sur les banques françaises est d'autant plus important que celles-ci disposent structurellement de moins de liquidités que celles d'autres pays. Les adaptations que conduisent les établissements financiers exposent certains demandeurs de financement, en particulier ceux qui ne peuvent recourir à des financements non bancaires, à des tensions spécifiques et vraisemblablement durables. Tel est notamment le cas des PME indépendantes, des entreprises exportatrices en devises et des porteurs de projets d'infrastructure, mais également des collectivités territoriales – sans compter les hôpitaux publics, mais c'est un autre sujet.

Nous devons donc relever des défis de grande ampleur mais notre rapport n'est pas pour autant pessimiste. La Cour des comptes a cerné les modalités d'action inopérantes mais a aussi veillé à mettre en lumière les marges de manoeuvre qui peuvent être utilisées dès lors que l'État respecte un certain nombre de précautions.

Les aides directes à l'investissement sont restées stables, de l'ordre de 0,75 point de PIB, mais sont désormais distribuées en grande partie par les opérateurs et les collectivités territoriales. L'État en a ainsi progressivement perdu la maîtrise, mais aussi la connaissance : il n'existe de données agrégées ni sur la nature, ni sur la distribution sectorielle des aides des collectivités territoriales aux entreprises. En tout état de cause, compte tenu de la raréfaction des moyens disponibles, ces aides directes ne pourront pas s'accroître.

Les dépenses fiscales en faveur du financement de l'économie ont doublé entre 2005 et 2010 pour atteindre environ 20 milliards d'euros par an. Elles représentent aujourd'hui l'un des principaux leviers de l'État, en particulier si l'on compare leurs montants avec celui des aides directes – près de 14 milliards en 2010 –, mais ce levier se heurte également aux déficits publics, et leur éventuelle croissance n'est plus soutenable. En outre, s'apparentant à des dépenses de guichet évaluatives non encadrées par les lois de finances, elles ne présentent pas les mêmes garanties de maîtrise, de suivi et de soutenabilité que les crédits budgétaires. Du reste, l'efficacité de nombre d'entre elles demeure discutable, comme la Cour des comptes et l'Inspection générale des finances l'ont montré.

Les co-financements ou partenariats public-privé – PPP – ont longtemps paru constituer une alternative mais, dans le contexte actuel marqué par la réduction de l'horizon temporel des investisseurs, ces contrats ne présentent plus la même attractivité pour le secteur privé. La puissance publique est en conséquence amenée à verser des loyers de plus en plus élevés à ses partenaires et à porter une part plus grande des risques, notamment en octroyant plus largement sa garantie.

Avec la crise, le montant des engagements hors bilan de l'État a fortement augmenté, notamment s'agissant de la dette garantie – 124 milliards d'euros en 2011. Or, bien qu'elle ne s'accompagne pas d'une sortie de ressources budgétaires – à court terme à tout le moins –, la dette garantie et, plus largement, l'octroi d'une garantie par l'État influencent la perception qu'ont les investisseurs extérieurs de la solvabilité de notre pays. Alors même qu'elle est de plus en plus mobilisée dans le cadre de la crise des dettes souveraines et que les divers plans de restructuration de DEXIA ont consommé une part importante des marges de manoeuvre disponibles, l'arme de la garantie ne peut plus être utilisée autant qu'autrefois.

Chacune des grandes catégories de leviers d'action de l'État présente donc des limites. Toutefois, ce dernier n'en conserve pas moins des moyens d'agir, par exemple en réduisant les dépenses fiscales et en les ciblant mieux vers l'investissement productif ou par l'intermédiaire du secteur financier public, en particulier du groupe Caisse des dépôts, qui dispose encore de marges de manoeuvre.

L'action de l'État doit, en premier lieu, viser à redéployer les ressources actuelles, d'une part vers le financement de l'investissement productif et, d'autre part, vers l'épargne longue. La Cour préconise d'instaurer, à l'instar de l'Allemagne, un mécanisme de plafonnement de la déductibilité des intérêts d'emprunt dans la mesure où cette niche incite les entreprises à s'endetter plutôt qu'à se financer en fonds propres. Les recettes supplémentaires ainsi obtenues pourraient compenser l'adoption de mesures favorables aux PME, qu'il s'agisse du taux ou de l'assiette de l'impôt sur les sociétés, ou d'un allégement des charges pesant sur les facteurs de production.

De même, les incitations publiques résiduelles dont bénéficie l'immobilier, hors logement social et zones de forte pénurie de logements, devraient être reconsidérées, les marges de manoeuvre ainsi dégagées pouvant être redéployées.

Pour développer l'épargne financière de long terme, les avantages fiscaux en faveur de l'assurance-vie pourraient être retouchés pour devenir fonction de l'ancienneté des versements, et non pas seulement de la date de souscription des contrats. Ainsi, tout en y trouvant une source de financement pérenne pour l'économie, l'État pourrait-il permettre aux ménages de se constituer une épargne couvrant leurs besoins de long terme, notamment la retraite et la dépendance.

En second lieu, les ressources du secteur financier public pourraient être mieux utilisées. L'importance des ressources centralisées au Fonds d'épargne, soit 222,5 milliards d'euros à la fin de 2011, lui confère un rôle central au sein de la sphère financière publique. Le Fonds d'épargne, au regard des règles prudentielles qui lui sont aujourd'hui applicables, présente un surplus de liquidité que la Cour évalue à environ 52 milliards d'euros. Même si la prudence commande de préserver à titre de précaution une marge de manoeuvre sur les ressources du Fonds, une part de ce surplus pourrait être mobilisée pour accorder de manière maîtrisée, c'est-à-dire en cas de réelle carence de marchés, des financements longs à l'économie française dans le prolongement des nouveaux emplois que le Fonds a développé à compter de 2003 et, surtout, de 2008.

C'est dans ce contexte que pourrait s'inscrire le doublement du plafond du livret A et du livret de développement durable – LDD – envisagé par le Gouvernement – cela fait d'ailleurs l'objet d'une réflexion sur l'épargne réglementée confiée à M. Duquesne. Un doublement conférerait des possibilités d'intervention rapide aux pouvoirs publics en augmentant les ressources centralisées au Fonds d'épargne dans un contexte de pénurie de logements sociaux dans certaines zones et à un moment où le cadre prudentiel applicable aux établissements financiers risque de pénaliser les financements de long terme.

Néanmoins, cette mesure peut avoir d'autres conséquences.

Elle pourrait entraîner des transferts : depuis l'assurance-vie dans un contexte où il est nécessaire d'encourager l'épargne longue, et depuis des livrets bancaires fiscalisés, alors que le système bancaire français se caractérise déjà par un déséquilibre entre l'encours des prêts et les dépôts collectés. Le doublement impliquerait en outre de renforcer les fonds propres du Fonds d'épargne et conduirait à l'augmentation du niveau de la garantie accordée par l'État au titre des sommes déposées par les épargnants sur les livrets concernés. Il conduirait enfin à renforcer une niche fiscale et sociale et, par suite, détournerait des ressources du financement de la protection sociale.

Pour l'ensemble de ces raisons et sachant que le Fonds d'épargne dispose aujourd'hui d'une liquidité abondante, une solution pourrait être de répartir le relèvement des plafonds sur plusieurs années et de soumettre aux prélèvements sociaux tous les revenus tirés des dépôts pour leur partie supérieure aux plafonds actuels.

Par ailleurs, malgré l'importance de leur montant théorique – 34 milliards d'euros –, les ressources du programme d'investissement d'avenir sont encore peu décaissées. Certes, près de 27 milliards seraient aujourd'hui engagés mais une marge de décision et de redéploiement demeure.

Pour mettre en oeuvre efficacement une stratégie d'ensemble, plusieurs conditions nous apparaissent nécessaires.

La Cour recommande que l'action de l'État et de la sphère financière publique demeure ciblée sur les défaillances avérées du marché afin de ne pas accroître encore les risques financiers qu'il supporte dans un contexte général d'insuffisance de fonds propres des acteurs financiers publics, et de ne pas favoriser une déresponsabilisation des acteurs privés. Cette recommandation concerne particulièrement le projet de banque publique d'investissement, pour lequel la Cour identifie un enjeu important : le financement en fonds propres des entreprises en phase de création et de premier développement, en particulier des entreprises innovantes qui rencontrent des difficultés pour lever les capitaux nécessaires à leur développement.

Concernant l'organisation de la future banque publique d'investissement, l'existence de nombreux canaux de financement des entreprises – OSEO, Fonds stratégique d'investissement, CDC-Entreprises – intervenant sur des segments souvent très proches, voire identiques, soulève à l'évidence la question de leur rationalisation. Si elle est nécessaire, celle-ci doit s'entourer de précautions. En particulier, le métier d'investisseur en fonds propres, pour lequel la Caisse des dépôts est aujourd'hui chef de file – directement ou via le fonds stratégique d'investissement – et celui de prêteur, rôle que joue l'actuel groupe OSEO, sont distincts et doivent le rester afin d'éviter des conflits d'intérêts qui se manifesteraient, par exemple, si un même intervenant se trouvait simultanément actionnaire et créancier d'une même entreprise.

Compte tenu de la réduction des transferts de l'État, de la nécessité de participer à l'effort de désendettement de la France et de la diminution probable de l'offre de financement bancaire à destination des collectivités territoriales, le modèle de financement de ces dernières est appelé à évoluer. La Cour préconise de renforcer l'autofinancement de l'investissement. Des efforts de maîtrise de la dépense locale devront être favorisés par la rationalisation des compétences des différents niveaux de collectivités territoriales, y compris dans les interventions en faveur du développement économique. À cet égard, la réforme des lois de décentralisation annoncée par le Gouvernement devrait intégrer explicitement un objectif d'efficience de l'organisation territoriale.

Concernant la création d'une agence de financement des collectivités territoriales, le Gouvernement a relevé, dans un rapport au Parlement de février 2012, la complexité du dispositif envisagé et la nécessité d'approfondir la réflexion sur plusieurs points. Au-delà de l'ampleur et de la portée des sujets non encore réglés, la Cour estime que la mise en oeuvre de cet organisme ne saurait engager la garantie de l'État.

L'accroissement des interventions opérées et la raréfaction des moyens disponibles exigent également que l'État et le secteur public financier gagnent en efficacité, en gouvernance et en maîtrise des risques à tous niveaux. Cela passe par un renforcement du pilotage exercé par l'État, une adaptation de la Caisse des dépôts – en particulier de sa gouvernance – à la nouvelle donne, ainsi qu'une évolution des pratiques et moyens de la surveillance aux risques financiers actuels. Afin de disposer d'une vision d'ensemble sur le financement de l'économie, l'État doit notamment enrichir les documents budgétaires annexés au projet de loi de finances et produire un rapport annuel global sur l'ensemble des mécanismes concourant au financement de l'économie. Cette vision d'ensemble est nécessaire pour agir sans risque de contre-effets, compte tenu des multiples interconnexions qui existent, par exemple en matière de fiscalité de l'épargne, entre les différents produits et les acteurs financiers concernés. L'État doit veiller à traiter les problèmes de fonds propres qui existent dans diverses entités du secteur public, a fortiori s'il veut faire jouer à ce dernier un rôle encore plus important.

La Cour recommande à la Caisse des dépôts d'élaborer une nouvelle stratégie, son plan stratégique actuel datant de 2007. Nous formulons par ailleurs plusieurs recommandations afin de renforcer la gouvernance interne de la Caisse et du Fonds d'épargne, ce qui passe notamment par un renforcement du contrôle de la commission de surveillance.

L'État peut agir pour améliorer les conditions de financement dès lors qu'il définit une stratégie d'ensemble et respecte un certain nombre de précautions, encore plus indispensables dans les conditions économiques et financières actuelles. Le rapport que nous vous avons remis souligne trois priorités principales : favoriser les financements de long terme et réorienter une part du financement vers le secteur productif ; mettre en oeuvre des mesures d'accompagnement à destination des entreprises et des collectivités ; adapter la gouvernance et le pilotage d'ensemble.

Sur toutes ces questions qui ont trait à la stabilité financière de notre économie et à la gouvernance de nos institutions, je suis profondément convaincu que le Parlement aura un rôle majeur à jouer. Soyez assurés que la Cour des comptes, conformément à sa mission constitutionnelle, lui prêtera son assistance autant qu'il le faudra.