Intervention de Pascal Lamy

J'aborderai successivement trois thèmes : tout d'abord, les transformations en cours dans l'échange international, puis l'évolution des règles du jeu de la négociation commerciale internationale et enfin la position de l'Union européenne dans cet échange.

Il convient tout d'abord de prendre la mesure des transformations majeures et inédites de la structure et de la géographie des échanges internationaux auxquelles nous avons assisté au cours des quinze dernières années, et qui nous attendent au cours des quinze années à venir. Ces transformations concernent à la fois les acteurs du commerce international, la structure et la nature des échanges et la nature des obstacles au commerce.

S'agissant des acteurs, 2012 fera date dans l'histoire de l'économie mondiale comme l'année où la production des pays en développement a dépassé celle des pays développés. Cette transformation majeure correspond à un différentiel de croissance durablement asymétrique entre ces deux catégories de pays, phénomène d'ailleurs accentué par la crise de 2007-2008. Selon les prévisions de croissance mondiale des dix prochaines années, les pays développés enregistreront une croissance annuelle de 2,5 % sur cette période, contre 6,5 % pour les pays en développement. En 2007, les pays développés représentaient 35 000 milliards de dollars contre 30 000 milliards pour les pays en développement. En 2017, les premiers représenteront 50 000 milliards de dollars et les seconds 60 000 milliards : l'accroissement des seconds entre 2007 et 2017 (30 000 milliards) sera donc le double de celui des premiers (15 000 milliards). Le monde économique a donc basculé vers les pays émergents, asiatiques surtout, et la vague suivante concernera les pays pré-émergents : les évolutions à venir en Afrique sont du même ordre de celles qu'a connu l'Asie au cours de la dernière décennie.

La structure des échanges internationaux a donc complètement changé : à l'avenir, un tiers d'entre eux seront des échanges Nord-Nord, un deuxième tiers, des échanges Nord-Sud et un troisième tiers, des échanges Sud-Sud. L'essentiel de la croissance de demain proviendra des pays émergents dont le marché domestique se développera au fur et à mesure que leur croissance sera stimulée moins par leurs exportations que par leur consommation interne. Dans ces pays, entre deux et trois milliards d'êtres humains feront partie de la classe moyenne et, en 2030, les deux tiers de la classe moyenne vivront dans les pays en développement.

La deuxième transformation affecte la nature même des échanges : les flux commerciaux ont été bouleversés par une multilocalisation de la production fondée sur des chaînes de production globales. Moteur de cette transformation, la technologie efface peu à peu les coûts de la distance, si bien que la plupart des biens produits sur notre planète est désormais « made in the world ». Les chaînes de production couvrent entre cinq et dix pays, de telle sorte que la notion d'origine, qui a longtemps présidé à la définition d'un certain nombre de règles du commerce international, a perdu beaucoup de son sens. Aujourd'hui, plus de 60 % des produits manufacturés échangés sont des produits intermédiaires, ou composants. En moyenne mondiale, le contenu en importations des exportations, qui était de 20 % il y a vingt ans, s'élève désormais à 40 % et sera vraisemblablement de 60 % dans vingt ans.

En conséquence, ce ne sont plus les flux bruts qui comptent le plus, mais c'est le maillon de la chaîne, c'est-à-dire le pays où s'incorpore la valeur ajoutée. Il est donc extrêmement important – et c'est une croisade que j'ai menée avec succès – d'évaluer avec précision la contribution des exportations à la création de produit intérieur brut (PIB) et de mesurer le commerce international en termes de valeur ajoutée, en alignant notre manière d'appréhender l'économie mondiale sur celle dont on mesure les économies nationales, sachant que les PIB nationaux correspondent à des sommes de valeurs ajoutées.

La prolifération de ces chaînes de production facilite l'entrée des pays en développement dans la division internationale du travail : il leur suffit désormais de savoir construire des pièces détachées alors qu'il leur fallait auparavant disposer d'une industrie automobile, chimique ou sidérurgique. Les conséquences économiques et sociales de cette décomposition beaucoup plus rapide du processus de production sont bien plus violentes que ne l'avaient théorisé Ricardo et Schumpeter, qui raisonnaient à une époque où les frottements liés à la distance limitaient beaucoup la portée de leurs conclusions. En effet, si les chaînes de production favorisent les économies d'échelle globales, les chocs qui s'ensuivent en sont renforcés et accélérés. Ce sont donc les pays qui ont les systèmes sociaux les plus sophistiqués qui sont les plus performants. Cette évolution ne fera que s'accélérer.

Si la distance perd de son importance, la proximité garde la sienne du fait de l'intégration régionale de ces chaînes de production : ainsi l'Europe commerce-t-elle avec elle-même à 60 %, l'Asie du Sud-Est à 50 %, l'Amérique du Nord à 35 %, l'Amérique Latine à 25 %, l'Afrique à 15 % et le monde arabe à moins de 10 %.

Le dernier changement majeur affecte la nature des obstacles au commerce international. De fait, les droits de douane s'effacent progressivement et les restrictions quantitatives ont quasiment disparu. Le taux moyen pondéré mondial des tarifs douaniers est de l'ordre de 5 %. Depuis 1995, les droits de douane chinois sont passés de 20 % à 4 %, les indiens, de 20 % à 8 %, et les brésiliens, de 20 % à 8 %. Ce sont donc désormais les barrières non tarifaires – c'est-à-dire les standards, les normes, les références de qualité et les exigences de conformité à la réglementation – qui constituent le principal obstacle au commerce.

Le traitement de ces différences normatives est un exercice fort différent du précédent, qui visait à réduire à néant les tarifs douaniers. Jamais l'on ne pourra aller jusqu'à annihiler totalement ces différences qualitatives et de certification, du fait d'un certain nombre de préoccupations sociales, économiques ou culturelles. On ne peut donc viser qu'à les atténuer. Dans ce contexte, des éléments secondaires tels que l'épaisseur administrative des frontières – c'est-à-dire les obstacles administratifs à leur franchissement – prennent une importance majeure. Les frais correspondants s'élèvent à 15 % en moyenne de la valeur du commerce international, soit 5 % pour les droits de douane pondérés moyens et 10 % pour la paperasse. Si ces obstacles administratifs posaient déjà problème lorsqu'on produisait un bien dans un pays pour l'exporter dans un autre, leur coût est aujourd'hui démultiplié par le nombre de frontières à traverser (sept, en moyenne). Il est donc capital de le réduire, ce qui n'est pas très compliqué : ce n'est qu'une affaire de reengineering. En outre, la sécurité des contrôles, loin de s'amoindrir, s'améliorera, surtout si on les automatise. C'est pourquoi ce thème figure en première ligne du cycle de Doha. Sans doute s'apprête-t-on, d'ici à la fin de cette année, à traiter cette question afin de diviser par deux ces 10 % sur cinq ans.

Ces transformations modifient sensiblement les règles classiques du jeu de la négociation commerciale. Certes, l'objectif reste le même et l'idée selon laquelle, sous réserve de réunir un certain nombre de conditions, l'ouverture des frontières améliore la croissance et donc, dans l'ensemble, réduit potentiellement la pauvreté, demeure le ciment idéologique des membres de l'OMC. Cependant, ce que Jean-Michel Severino appelle « le Grand Basculement » de l'économie mondiale remet en cause l'opposition entre pays riches et pays pauvres et aussi, par conséquent, un pilier historique sur lequel la négociation commerciale s'est toujours appuyée, depuis le GATT jusqu'au cours des dix premières années d'existence de l'OMC, et qui figure également dans le mandat de négociation de Doha : l'équilibre ancien consistant à appliquer un principe de réciprocité aux pays riches, mais un principe de flexibilité aux pays pauvres. Compte tenu des différences de niveau de développement économique entre les deux, les pays pauvres se sont vus accorder ce que, dans notre jargon, nous appelons un « traitement spécial et différencié », c'est-à-dire qu'ils ont bénéficié de la réciprocité que s'accordent les riches entre eux sans qu'elle soit exigée d'eux. La question de savoir si les pays émergents sont des pays riches peuplés de pauvres ou des pays pauvres peuplés de riches, qui détermine en grande partie le dosage entre les principes de réciprocité et de flexibilité, reste aujourd'hui en suspens. Si la négociation de Doha a échoué, c'est précisément parce que, contrairement à la position chinoise, les Américains et quelques autres États considèrent la Chine comme un pays riche peuplé de pauvres auquel ils souhaiteraient donc appliquer le principe de réciprocité – ce à quoi les Chinois objectent que, dans trente ans, leur PIB par habitant ne correspondra jamais qu'au tiers du PIB américain.

L'harmonisation des barrières non tarifaires – sujet de négociation fort complexe – est un enjeu qui, lui aussi, a beaucoup évolué. Ainsi est-ce grâce à une telle harmonisation que l'Europe est passée du statut de zone de libre-échange d'avant 1992 à celui de marché intérieur. Et, bien évidemment, le diptyque réciprocité-flexibilité ne peut s'appliquer en matière d'harmonisation des barrières non tarifaires : ainsi, par exemple, si l'Europe, les États-Unis et le Japon soumettent les fleurs qu'ils importent à des normes de plafonnement des résidus de pesticides qu'elles contiennent, ils n'adopteront nullement de standards spécifiques en faveur du Rwanda – au motif que c'est un pays moins avancé –, de la Colombie ou d'Israël. Ce standard, identique pour tous les pays, est en effet déterminé en fonction de la demande du consommateur européen, américain ou japonais.

Autre conséquence majeure de ces transformations sur la négociation commerciale : le mode de fonctionnement des chaînes de production – fondé sur le fait que la moitié de nos exportations dépendent de nos importations – retire à peu près toute pertinence au vieux concept mercantiliste en vertu duquel les exportations sont un élément positif et les importations, un élément négatif. De fait, ce sont les pays qui exportent le plus qui importent le plus et ce sont ceux qui importent le plus qui tirent de leur participation au commerce international la plus grosse partie de la croissance de leur économie.

L'essor des accords bilatéraux s'explique par le manque d'harmonisation des barrières non tarifaires dans le cadre multilatéral. Il est en effet extrêmement compliqué de mettre le Bangladesh et le Canada d'accord sur des standards d'émissions de gaz à effet de serre pour les voitures ou de qualité de la teinture pour les chemises. Indépendamment du rôle d'assurance antiprotectionniste joué par l'OMC depuis la crise de 2008, la tendance protectionniste n'a plus guère de sens aujourd'hui. Si les gigantesques chocs économiques et sociaux consécutifs à la crise de 2008 n'ont produit aucune poussée protectionniste, c'est non seulement parce que contrairement aux années 1930, un certain nombre de règles empêchent les États de faire n'importe quoi en matière de commerce international, mais aussi parce que les membres de l'OMC ont tout intérêt à prendre leur part dans la chaîne des importations globales et par conséquent à éviter de détériorer la compétitivité de leurs exportations en restreignant leurs importations.

Troisième et dernier point : quelles conséquences ces changements ont-ils sur l'Union européenne et, dans une certaine mesure, pourla France ? Dans les dix années à venir, 90 % du surcroît de demande adressé à l'économie européenne sera d'origine extra-européenne. De fait, l'Europe souffre davantage que d'autres de la crise mondiale : sa croissance est faible et son chômage élevé – et ils le resteront, hélas, dans les années à venir. Or, pour continuer à alimenter un système de prestations sociales qui constitue sa marque de fabrique dans le monde, l'Europe a besoin, soit d'une croissance forte, soit de recourir à l'immigration. Cette seconde option n'étant pas forcément considérée comme la bonne par les Européens (je m'abstiens de dire ce que j'en pense sur le fond), il faudra bien que l'Europe aille chercher ailleurs la croissance – ce dont elle est capable, comme le démontrent les chiffres enregistrés au cours des dix dernières années. Car contrairement à une idée assez répandue, y compris dans les hautes sphères de l'État français – quelle que soit d'ailleurs la majorité au pouvoir –, l'Europe n'est pas l'idiot du village global, sorte de continent naïf qui s'ouvrirait alors que les autres, évidemment plus malins, trichent sans se faire prendre ! Ces idées, qui, je le reconnais,circulent largement dans certains milieux français, sont farfelues. Au cours des dix dernières années, la performance économique de l'Europe a été remarquable : sa part sur le marché mondial s'est en effet stabilisée à 20 %, tandis que les États-Unis et le Japon ont perdu entre 6 et 8 %. L'excédent industriel européen, qui s'élève à 300 milliards d'euros, a été multiplié par cinq depuis 2000. Dans ces chaînes de production globales, le marché intérieur européen, bien qu'encore très imparfait dans le secteur des services, procure des avantages comparatifs très importants à l'Europe puisque deux tiers des importations européennes correspondent à des matières premières et à des produits intermédiaires. Et même dans le secteur des services, l'Europe enregistre un excédent de 100 milliards d'euros par an. C'est pourquoi la balance commerciale européenne est soit excédentaire, soit équilibrée – ce qui fait d'ailleurs litière des polémiques excessives dénonçant le cours trop élevé de l'euro. Et si les performances sont sensiblement différentes au sein de l'Union européenne, c'est parce qu'elles dépendent aussi de politiques nationales. À vrai dire, les Européens appliquent la même politique commerciale extérieure, non pas depuis le Traité de Lisbonne, ni celui de Maastricht, mais bien depuis celui de Rome, en 1957, qui en a fait un continent fédéral. Et si l'Europe applique la même politique commerciale à l'égard du reste du monde, certains de ses États-membres s'en sortent mieux que d'autres, le cas allemand prouvant d'ailleurs que ce ne sont pas toujours les mêmes.

Quant à la France, c'est en Europe qu'elle a perdu des parts de marché et que son solde commercial extérieur s'est détérioré. En revanche, en dehors du continent, sa balance commerciale est excédentaire. Ce n'est donc pas la concurrence déloyale de pays en développement produisant dans des conditions soi-disant injustes qui lui pose problème mais plutôt ses relations commerciales au sein de l'Union européenne, c'est-à-dire là où les conditions de concurrence sont les plus égales. C'est donc plutôt sa compétitivité qui est en jeu que les règles du commerce international.

Je terminerai par une conclusion opérationnelle. Loin de moi l'idée que tout est pour le mieux dans le meilleur des mondes possibles ! Il reste encore beaucoup à faire pour rendre l'échange commercial plus équitable. Ainsi nous faudra-t-il tout d'abord prêter une plus grande attention à l'usage que font certains pays émergents des subventions. On observe en effet des trous importants dans les mailles du filet de la réglementation internationale des échanges.

Ensuite, c'est dans le secteur des services et non de l'industrie que l'économie européenne se trouve en position de faiblesse. Comme l'illustrent des produits comme l'iPad, l'intégration des chaînes de production globales est telle qu'il est souvent difficile de faire la part de ce qui relève soit des biens, soit des services. Et ce n'est que dans le secteur des services que l'on constate une réelle différence de compétitivité entre les États-Unis et l'Europe – les premiers disposant quant à eux d'un véritable marché intérieur dans ce secteur.

Enfin, à long terme, et compte tenu des transformations que je viens d'évoquer, ce sont les différences de qualification, c'est-à-dire d'éducation et de formation, qui expliquent pourquoi certains pays s'en sortent mieux que d'autres dans notre économie globalisée. C'est en tout cas ce dont on s'aperçoit lorsque l'on traite par ordinateur les millions de données dont dispose l'OMC. C'est là le défi majeur pour un pays tel que la France, où 20 % des jeunes sortent du système éducatif sans la moindre qualification.