Intervention de Pierre Moscovici

Je vous remercie d'avoir programmé cette audition : ma responsabilité, en tant que ministre de l'économie et des finances représentant la France à l'Eurogroupe, est à la fois de négocier les compromis nécessaires pour préserver la stabilité de la zone euro, de vous en informer en toute transparence, tant les questions européennes sont partie intégrante de notre politique économique, et aussi de veiller au bon emploi de nos deniers publics. Nous avions d'abord prévu cette audition le 21 février, et à l'époque l'accord du Conseil européen du 8 février sur le cadre financier pluriannuel pour l'UE avait conduit à choisir cette date pour une déclaration du gouvernement sur les perspectives financières de l'Union. Cette audition s'en est trouvée décalée jusqu'à aujourd'hui, et elle intervient maintenant au lendemain d'un accord important trouvé par l'Eurogroupe avec Chypre, dont je souhaite vous informer. Notre débat sera également l'occasion de faire le point sur les engagements financiers de la France dans le cadre de la crise en zone euro.

La situation à Chypre est complexe et il est important de la clarifier autant que possible. Je rappelle que les banques sont actuellement en train de rouvrir après deux semaines de fermeture. Je vous propose donc de résumer brièvement les événements des quinze derniers jours et rappeler la position de la France telle que je l'ai défendue, de vous présenter les éléments de l'accord obtenu dans la nuit de dimanche à lundi et enfin de commencer à tirer les leçons de la crise chypriote.

Les racines de la crise chypriote viennent de trois ordres. L'économie chypriote est tout d'abord marquée par de forts déséquilibres avec une détérioration de la balance courante, une perte de compétitivité, une dépendance vis-à-vis des financements extérieurs et un fort endettement des ménages et du secteur privé. La détérioration de la croissance a par ailleurs entraîné une dégradation de la situation des finances publiques. Enfin le secteur bancaire est hypertrophié, représentant sept fois le PIB. Sa faillite menace l'économie du pays et la stabilité de la zone euro. J'insiste sur ce point. Les deux plus grosses banques de Chypre, à la suite de pertes importantes liées notamment à une exposition excessive, et peu diversifiée, à la dette souveraine grecque, n'étaient plus solvables et son modèle financier était insoutenable. La question n'était pas de savoir si une restructuration était nécessaire, car à l'évidence elle l'était. La question était de savoir comment répartir le coût de la restructuration. Et la spécificité de Chypre était telle que, dans tous les cas de figure, il fallait mettre à contribution les déposants, sauf à considérer que les contribuables des autres pays de la zone euro devaient prendre en charge l'ensemble du dispositif d'aide. Je crois que cette solution était à exclure car elle aurait dédouané les banques chypriotes de toute responsabilité alors même qu'elles sont loin d'être exemptes de fautes.

Le cumul de ces problèmes a entraîné des difficultés croissantes de financement souverain pour Chypre, qui ont conduit le pays à demander d'abord un prêt bilatéral à la Russie à la mi-2011, représentant 2,5 milliards d'euros, puis l'assistance financière de la zone euro et du FMI en juin 2012. L'Eurogroupe a donné le 27 juin dernier son accord de principe pour accorder cette assistance financière, et des discussions de niveau technique ont commencé entre les autorités chypriotes et la Commission, la Banque centrale européenne et le FMI, conduisant à un accord au niveau technique sur un projet de memorandum of understanding le 23 novembre 2012 et l'adoption par le Parlement chypriote d'un certain nombre de mesures correspondantes. Néanmoins, dans la perspective de l'élection présidentielle prévue à la fin du mois de février, cet accord technique n'a pas été endossé au niveau politique.

Le gouvernement de Nikos Anastasiades, élu président le 24 février dernier, a pris ses fonctions le 1er mars et a instantanément repris les discussions avec les institutions de la zone euro et le FMI, en vue de la préparation d'un accord politique. Ces discussions ont abouti à la préparation de l'Eurogroupe du vendredi 15 mars.

Le premier accord conclu le 15 mars comportait trois éléments principaux.

Le premier consistait en un prêt du MES de l'ordre de 10 milliards d'euros permettant d'assurer les besoins de financement de l'État chypriote pendant la durée du programme, avec un objectif de dette de l'ordre de 100 % en 2020, c'est-à-dire un niveau considéré comme soutenable pour l'économie chypriote.

Le second était composé de réformes internes visant à restaurer la situation des finances publiques chypriotes, notamment via des mesures fiscales – augmentation du taux de l'impôt sur les sociétés, qui passe de 10 %, ce taux illustrant bien l'attractivité fiscale de Chypre, à 12,5 %, relèvement de la retenue à la source sur les intérêts du capital – elle passe de 10 % à 25 % – et des mesures de privatisation, à s'assurer de l'application effective de la législation anti-blanchiment grâce à un audit conjoint de MONEYVAL, organisme adossé au GAFI, et d'un auditeur privé et à restaurer la compétitivité de l'économie, via notamment une réforme du marché du travail.

Enfin, le troisième portait sur une restructuration et une recapitalisation du secteur bancaire chypriote, de façon à assurer sa solidité tout en le ramenant à un poids plus équilibré dans l'économie.

C'est là que se situe l'élément controversé de l'accord. Pour assurer le financement de ce volet bancaire sans alourdir la charge de dette de Chypre, il était proposé de taxer tous les dépôts existants dans l'ensemble des banques chypriotes.

Nous avons eu de longs débats sur la progressivité de cette taxe. Pour ma part, dès le 15 mars, j'ai plaidé pour cette progressivité ; à tout moment, sur mes instructions, les représentants de la France à la négociation ont plaidé pour que les dépôts inférieurs à 100 000 euros ne soient pas taxés.

Telle n'était pas la position, d'une part d'autres pays ou de certaines institutions, favorables, elles, à une taxe applicable dès le premier euro, et surtout, de l'autre, des autorités chypriotes, qui ont insisté pour que cette taxe soit répartie de manière moins progressive, de façon à ne pas risquer de retraits brutaux des gros dépôts – à Chypre, 45 % des dépôts sont détenus par des non-résidents –, qui auraient pu fragiliser les banques concernées. Les autorités chypriotes ont même parlé d'un business model à défendre.

In fine, sans enthousiasme mais compte tenu de la position des autorités chypriotes, nous avons abouti à un compromis créant une taxe de 6,75 % jusqu'à 100 000 euros et de 9,9 % au-delà. Mais, j'y insiste, telle n'était pas la solution proposée par la France, dans un souci à la fois d'équité et de stabilité systémique.

Cela dit, il s'agissait d'une taxe exceptionnelle ayant pour cause une situation qui l'était autant. Je répète ici des propos qui sont par ailleurs ceux du Président de la République, la garantie des dépôts jusqu'à 100 000 euros est un principe intangible dans la zone euro. Il n'a jamais été question de le remettre en cause. Pour autant, il y avait un risque d'assimilation. De fait, le sentiment s'est répandu ensuite qu'un tabou avait été touché et que les déposants pouvaient être fragilisés ; dans un sondage publié la semaine dernière, 40 % des Français considéraient qu'ils pourraient se trouver un jour touchés par une telle situation.

Ces deux taux étaient bien la solution que le gouvernement chypriote avait privilégiée et souhaité défendre devant son Parlement. Dans ce type de négociations – c'est un point essentiel –, le rôle de l'Eurogroupe est d'arrêter les grands paramètres de financement ; il reste toujours de la responsabilité des autorités du pays concerné de proposer les mesures correspondantes, celles qu'elles pourront défendre devant leurs citoyens et leur parlement.

Or, ce compromis a été rejeté par le parlement chypriote par un vote le mardi 19 février. Il est aussi devenu clair pour tous que la taxation des dépôts sous 100 000 euros était perçue comme une remise en cause des engagements européens en matière de garantie des dépôts, même si juridiquement les deux problèmes étaient distincts.

En parallèle, le ministre des finances chypriote a entamé à Moscou des discussions avec la Russie, qui n'ont pas abouti. Il fallait donc trouver une autre solution. C'est la raison pour laquelle l'Eurogroupe a été de nouveau réuni dimanche 24 mars.

Entre-temps l'Eurogroupe avait tenu plusieurs réunions téléphoniques. J'y ai de nouveau plaidé, avec succès cette fois-ci, en faveur de l'exonération des dépôts inférieurs à 100 000 euros et en faveur de la progressivité de la taxe sur les dépôts. Dès le rejet de l'accord par le Parlement chypriote, cette position était la position officielle de l'Eurogroupe.

L'accord obtenu le 25 mars a été négocié à la fois entre le président de Chypre, M. Nikos Anastasiades et les présidents des institutions européennes, sous l'égide de M. Herman Van Rompuy, le président de la Commission européenne, M. Manuel Barroso, Mme Christine Lagarde, directrice générale du FMI, et, en parallèle, les ministres de l'Eurogroupe.

Je me suis constamment coordonné avec le ministre des finances allemand, M. Wolfgang Schäuble, avec l'appui conjoint du Président de la République et de la Chancelière allemande que nous tenions informés, pour que l'accord ainsi obtenu soit définitif.

L'accord ainsi obtenu est global et aussi juste que possible. Il met en place les conditions pour restructurer en profondeur le système bancaire chypriote et le ramener à un poids plus équilibré dans l'économie. Il repose aussi sur une répartition meilleure du coût de l'ajustement.

Aux termes de l'accord, la restructuration du secteur bancaire se déroulera de la façon suivante.

Le deuxième établissement du pays, Laiki Bank, est mis en résolution, en mettant pleinement à contribution ses actionnaires, ses créanciers obligataires et les dépôts non assurés des résidents et des non-résidents, c'est-à-dire ceux qui se situent au-dessus du plafond de 100 000 euros. En dessous de ce plafond, les dépôts ne seront pas touchés.

Laiki sera séparée en deux. Une structure de défaisance – « bad bank » – sera chargée de liquider les actifs les plus dégradés et progressivement mise en extinction.

La partie saine de Laiki – « good bank » –, qui regroupe l'ensemble des dépôts protégés, jusqu'à 100 000 euros, et la dette contractée par Laiki vis-à-vis de l'assistance à la liquidité prêtée par l'Eurosystème, sera rapprochée de la Bank of Cyprus, premier établissement du pays, à la direction profondément renouvelée.

Bank of Cyprus sera elle-même recapitalisée avec pour objectif un ratio de capital de 9 % à la fin du programme. Cette recapitalisation sera financée par mise à contribution totale des actionnaires et des créanciers obligataires et mise à contribution partielle de la partie non assurée des dépôts (celle supérieure à 100 000 euros) dans une proportion qui sera déterminée en fonction de la valorisation des actifs qui sont eux-mêmes au bilan de cette banque.

Sous ces conditions, la Banque centrale européenne fournira la liquidité nécessaire aux banques chypriotes.

Au bout du compte, le programme repose toujours sur 10 milliards d'euros de prêts du MES. En revanche, la taxe de 5,8 milliards d'euros de la première version est supprimée, et les montants nécessaires à la résolutionrecapitalisation des deux banques concernées trouvés par une mise à contribution des dépôts non assurés auprès des banques, avec transformation des dépôts en actions.

Les opérations nécessaires pour cette restructuration étant conformes au cadre juridique voté par le Parlement chypriote au cours des derniers jours, il n'y avait donc pas, du fait de l'absence de taxe, besoin d'autorisation parlementaire supplémentaire.

Enfin, cet accord respecte deux principes importants. L'ensemble des dépôts qui se trouvent sous le plafond de 100 000 euros garanti par le droit de l'Union européenne, seront effectivement protégés. La taxe sur laquelle reposait l'accord précédent est entièrement abandonnée.

En parallèle, les autorités chypriotes et la troïka vont finaliser dans les prochaines semaines, le memorandum of understanding qui comprendra les éléments que nous avions déjà définis la semaine dernière, et en particulier la mise en place de mécanismes rigoureux pour finaliser l'application effective des dispositifs anti-blanchiment et le relèvement de la fiscalité.

Sur cette base, la zone euro et le FMI apporteront un prêt jusqu'à 10 milliards d'euros qui servira à financer l'État chypriote pendant les trois prochaines années. Nous différencions bien en effet l'État des banques, dont il revient aux actionnaires, aux créanciers et aux déposants non assurés de financer les erreurs. Ce montant permet de maintenir la dette chypriote à un niveau soutenable.

Notre objectif est que l'ensemble du programme puisse être approuvé à la fin du mois d'avril par l'Eurogroupe. Sur cette base le MES pourra procéder au premier déboursement.

Grâce à la conclusion de cet accord, les banques chypriotes rouvrent ce jeudi. Des mesures administratives ciblées, proportionnées et temporaires sont nécessaires pour accompagner cette réouverture et pouvoir parer à d'éventuels mouvements massifs. Cet ensemble de mesures n'est pas, à proprement parler, un contrôle des capitaux et n'est pas reproductible pour d'autres situations.

Pour ma part, je n'ai jamais pensé que la situation de Chypre était contagieuse ; de par l'ensemble des paramètres qui la caractérisent, elle est unique et d'une totale spécificité. Il s'agissait bien d'un business model particulier. Le principe de garantie des dépôts reste intangible. Les mesures prises restent bien sûr limitées à l'île. Ce n'est pas un précédent qui est ainsi constitué.

Quelles leçons tirer de l'affaire chypriote ?

D'abord, et j'insiste sur ce point, tout, dans la situation chypriote, est atypique. En ce sens je veux insister sur une incompréhension née ces derniers jours d'une interview du président de l'Eurogroupe M. Jeroen Dijsselbloem. Comme lui-même l'a officiellement précisé dans un communiqué lundi soir, il n'y a aucun « modèle » à suivre en matière de programmes d'assistance macroéconomique et de financement des restructurations bancaires éventuellement nécessaires, pour la bonne raison que la notion de modèle n'aurait pas de sens économique face à la diversité des situations.

Deuxième observation, il est fondamental, au niveau de la zone euro, de mieux détecter et de traiter en amont les déséquilibres, qu'il s'agisse de finances publiques ou de finance tout court.

Troisième observation, il est plus que jamais nécessaire, après cette crise et sa résolution laborieuse qui a créé un effet d'image négatif sur l'Eurogroupe et la zone euro, d'aller plus loin dans les mécanismes d'union bancaire initiés les 27 et 28 juin derniers. Je pense notamment à la supervision, en cours de traitement, mais aussi aux mécanismes de résolution, et enfin aux instruments de recapitalisation directe des banques à travers le MES, qui auraient évité au moins une partie des difficultés que nous avons dû affronter.

Permettez-moi maintenant de dire quelques mots des autres États concernés, et de la situation générale.

L'année 2012 a été une année charnière. Elle a d'abord commencé avec de très grandes inquiétudes sur les risques de sortie de la Grèce de la zone euro ou avec la fragilité des banques espagnoles. Néanmoins, même en tenant compte de la situation chypriote, il demeure que des initiatives remarquables ont pu être prises pour avancer point par point vers un règlement global de la crise. La zone euro est en définitive plus stable après ces décisions.

Je retiens en particulier, parmi les évènements stabilisateurs, la détermination de la BCE à faire tout ce qui est nécessaire pour préserver l'euro. Même si toute institution est susceptible de commettre des erreurs dans ces situations, je considère que le rôle stabilisateur de la BCE a été particulièrement important. Il faut aussi signaler la mise en place définitive du Mécanisme européen de stabilité le 8 octobre. Les engagements à mettre en place une nouvelle gouvernance économique ont été tenus, avec l'entrée en vigueur du Traité budgétaire au 1er janvier 2013. Il convient également de retenir les actions en faveur du renforcement de la croissance en Europe avec l'adoption du Pacte européen de croissance.

En 2012, des étapes importantes ont donc été franchies dans la mise en oeuvre d'une politique cohérente et ambitieuse de résolution de la crise en zone euro. À ce titre la France, en liaison avec l'Allemagne, y a joué un rôle moteur. Nos actions ont permis d'améliorer la situation sur les marchés financiers, notamment pour les pays périphériques, et nous avons écarté le risque systémique en Europe.

En ce qui concerne les autres pays bénéficiant des programmes d'assistance, il apparaît que l'Irlande et le Portugal font un travail remarquable.

D'ores et déjà l'Irlande a regagné l'accès aux marchés obligataires de moyenlong terme. L'Irlande a notamment réussi une émission obligataire à 10 ans le 13 mars dernier et les taux d'intérêt à long terme, après être passés sous la barre des 7 % l'été dernier, évoluent maintenant autour de 4 %.

L'ajustement du Portugal est tout aussi remarquable. Je me souviens qu'au début du programme, peu de gens croyaient le Portugal en mesure de mener à bien les réformes nécessaires à son redressement.

Plus récemment, l'été dernier, face aux difficultés récurrentes de son secteur bancaire, l'Espagne a demandé l'assistance de ces partenaires européens. Ce programme a permis d'accompagner et de financer la restructuration et la recapitalisation du secteur bancaire espagnol. L'avancement du programme est jugé satisfaisant par les autorités européennes. Je tiens à signaler que la restructuration du secteur bancaire espagnol a imposé des pertes aux actionnaires et aux porteurs de titres hybrides et de dette subordonnée.

Dernier pays sous-programme, la Grèce. J'ai déjà eu l'occasion de vous présenter cet important programme qui a permis le déboursement de près de 52 milliards d'euros. En dépit des discussions qui peuvent encore intervenir en la Grèce et la Troïka, je considère que la Grèce est plutôt sur la bonne voie.

La priorité du gouvernement est aujourd'hui de consolider les mécanismes de l'union bancaire et de renouer avec la croissance dans la zone euro et ce d'autant que la situation politique et sociale n'est toujours pas stabilisée. Les attentes sont très fortes, notamment en Grèce qui est un cas particulier.

En ce qui concerne les deux instruments que nous avons à notre disposition : le FESF est désormais en voie d'extinction, le MES a pris la relève et a été inauguré le 8 octobre 2012. Il va d'ailleurs être sollicité pour Chypre.

Je rappelle que la France participe, comme les autres États membres, à la garantie de l'encours des émissions FESF à hauteur de 54,3 milliards d'euros en principal. Notre pays participe également à hauteur de 20,4 % à la structure du capital du MES, soit 16,3 milliards d'euros de capital appelé total.

Pour le FESF, les engagements totaux sont de 188 milliards d'euros pour l'Irlande, le Portugal et la Grèce, dont 140,4 milliards d'euros sont déjà déboursés.

Le MES a des engagements sur l'Espagne à hauteur de 41,4 milliards d'euros et, une fois que cela aura été formellement approuvé, de 10 milliards d'euros pour Chypre.

Je vous invite à vous reporter aux tableaux qui vous ont été transmis pour mesurer l'impact en termes de dette maastrichtienne pour la France, de sa participation au FESF et au MES. Je rappelle simplement que notre pays est engagé à hauteur de 54,3 milliards d'euros de garanties en principal pour le FESF et 16,3 milliards d'euros pour le MES, soit 20,4 % du capital appelé.