Intervention de Damien Abad

Madame la présidente, chers collègues, la France accuse un retard certain en matière d'insertion sociale des personnes handicapées. Si la loi du 11 février 2005 a fixé comme objectif l'accessibilité de tous les domaines de la vie sociale aux personnes handicapées et l'instauration d'un droit à compensation, elle n'a pas réussi à changer fondamentalement la vision que nous avons du handicap. Notre approche demeure compartimentée et segmentée ; on pense aux personnes handicapées uniquement lorsqu'on prépare une loi sur le handicap. La présente proposition de loi vise à changer de logique et à promouvoir une approche globale, transversale et continue du handicap ; elle a pour objet de décloisonner la politique du handicap et d'instaurer un « réflexe handicap » pour chaque loi.

Cela est d'autant plus important qu'avec le vieillissement de la population, la question est de plus en plus prégnante ; la probabilité pour chacun d'entre nous d'être confronté au handicap augmente inexorablement. Le handicap n'est pas que l'affaire des personnes handicapées : il nous concerne tous, au nom du principe de solidarité, du principe d'égalité et du principe de réalité. Il ne s'agit pas du combat des personnes handicapées contre tous, mais du combat de tous pour les personnes handicapées.

Aujourd'hui, un changement complet de nos modes de pensée et de notre conception de l'action publique s'impose si nous voulons que notre société soit réellement inclusive, c'est-à-dire qu'elle soit ouverte à tous nos concitoyens, quelles que soient leur situation et leurs particularités. Il convient notamment d'adopter une approche environnementale du handicap, où celui-ci n'est plus défini comme inhérent à une personne, mais comme ce qui caractérise la relation d'un individu à son environnement ; cela implique l'adaptation de l'environnement à la personne handicapée, et non l'inverse.

Cette conception de la société, de nombreux pays européens l'ont déjà adoptée. Au Danemark, par exemple, la politique du handicap, basée sur les principes de solidarité, de normalisation et d'intégration, rend la société responsable de l'adaptation des services qu'elle propose aux besoins spécifiques des personnes handicapées ; il n'existe aucune législation spécifique, sauf quand la législation générale est insuffisante. L'intégration des personnes handicapées est un objectif général imposé aux administrations locales et régionales.

La Convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées, adoptée en décembre 2006 et qui a force contraignante pour les États parties – dont nous sommes –, impose de « protéger et assurer la pleine et égale jouissance de tous les droits de l'homme et de toutes les libertés fondamentales par les personnes handicapées ».

Dans cette perspective, la proposition de loi tend à faire en sorte que, dans chaque texte de loi, des dispositions prévoient d'en adapter le contenu à la situation des personnes handicapées. Elle a donc le même objectif qu'un des engagements de campagne de l'actuel Président de la République, qui consistait à insérer un « volet handicap » dans chaque projet de loi.

Pour l'heure, cet engagement ne s'est traduit que par la publication le 4 septembre dernier d'une circulaire du Premier ministre prescrivant aux ministres d'engager, avant toute réforme, une réflexion sur la prise en compte du handicap et de retracer cette réflexion dans une fiche « diagnostic-handicap » dont le contenu aura vocation à figurer dans l'étude d'impact du projet de loi correspondant, que celui-ci contienne ou non des dispositions spécifiques pour les personnes handicapées.

Force est de constater que, jusqu'à présent, ces dispositions ont été peu appliquées : moins de la moitié des études d'impact annexées aux projets de loi examinés par l'Assemblée nationale font mention des personnes handicapées et, quand cette mention existe, elle conclut en général fort sommairement à l'inutilité de mesures spécifiques ; il n'est en outre prévu aucune procédure pour les textes réglementaires. La circulaire, même si elle est un progrès, ne répond que partiellement à l'ambition d'une société inclusive.

Face à ce constat, il importe d'imposer un « réflexe handicap » pour chaque loi. Toutefois, en l'état, la proposition de loi n'est pas opérationnelle ; c'est pourquoi je présenterai un amendement proposant une nouvelle rédaction de son article unique. Le nouveau dispositif serait double : il permettrait, d'une part, que tout projet de réforme envisagé par le Gouvernement fasse l'objet d'une réflexion préalable en vue de son adaptation à la situation des personnes handicapées et prévoie, autant que de besoin, les dispositions législatives ou réglementaires nécessaires à cette adaptation, d'autre part, que chaque projet de loi déposé sur le bureau des assemblées soit accompagné d'un « document d'orientation » faisant état de cette réflexion et présentant les éléments de diagnostic, les objectifs poursuivis et, le cas échéant, les dispositions législatives ou réglementaires prévues pour tenir compte de la situation des personnes handicapées.

Il serait ainsi établi un principe d'action du Gouvernement en matière de handicap. Le dispositif s'inspire des articles L. 1 et L. 3 du code du travail, issus de la « loi Larcher » de janvier 2007, qui imposent au Gouvernement de consulter les partenaires sociaux avant tout projet de réforme portant sur des matières entrant dans le champ de la négociation nationale interprofessionnelle. Dans le bilan qu'il a dressé de la mise en oeuvre de la « loi Larcher » trois ans après son adoption, le vice-président du Conseil d'État en a certes souligné le statut hybride – qu'il a qualifié de « pré-constitutionnel » –, mais il a surtout salué l'avancée que cette loi représentait pour le dialogue social, du fait de sa force symbolique et de la définition d'une méthode de travail préalable à l'élaboration de la loi.

Tout en étant conscient des limites juridiques d'un tel dispositif, puisqu'une loi ordinaire ne peut s'imposer à une autre loi, je pense qu'il est à même d'enclencher une dynamique favorable. C'est dans cet esprit que nous avons retravaillé la proposition de loi ; nous estimons que si le Gouvernement et le législateur montrent autant de volonté à appliquer les dispositions de ce texte qu'à respecter la procédure de consultation des partenaires sociaux prévue à l'article L. 1 du code du travail, la politique du handicap aura franchi une étape décisive.

Je proposerai deux autres amendements de moindre portée. Le premier tend à modifier l'article L. 146-1 du code de l'action sociale et des familles afin que le Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH) soit systématiquement consulté sur les projets de réforme intéressant les personnes handicapées ; le second modifie l'intitulé de la proposition de loi afin de faire référence à « l'inclusion » des personnes handicapées dans la société.

La proposition de loi ainsi rectifiée a le mérite de la simplicité, de la clarté et de la cohérence ; elle s'appuie sur un dispositif juridique qui a fait ses preuves. Elle traduit une volonté politique forte qui dépassera, je l'espère, les clivages partisans – elle a d'ailleurs déjà reçu le soutien des représentants associatifs que nous avons auditionnés. Bref, je la crois capable de nous rassembler pour faire évoluer notre société et instaurer un « réflexe handicap » pour chaque loi.