Intervention de Marylise Lebranchu

Le risque est donc grand que le contenu d'une compétence évolue trop vite. Le jour où les élèves se rendront à l'école en hélicoptère fonctionnant à l'énergie solaire, le transport scolaire ne sera plus de la même nature, et il sera peut-être préférable qu'une autre catégorie de collectivité en assume la gestion ! (Sourires) Pour éviter que le Parlement ne soit contraint, à chaque fois que le monde bouge, d'adopter une nouvelle répartition des compétences territoriales, il convient d'inciter les exécutifs locaux à se réunir régulièrement, dans le cadre de la conférence territoriale de l'action publique, afin de s'adapter à chaque nouvelle donne et d'améliorer continuellement la gouvernance des compétences.

Un autre point important du texte est la réaffirmation de l'existence de « chefs de file » pour l'exercice de certaines catégories de compétences. D'aucuns auraient voulu que soient définies des compétences exclusives, mais nous avons fait le choix de consacrer une notion déjà présente dans le droit positif, tout en laissant la possibilité d'en négocier les contours dans le cadre de la conférence territoriale.

J'en viens au titre II du premier projet de loi, qui tire les conséquences de la reconnaissance du fait urbain. Lors des débats qui ont précédé le vote de la loi du 16 décembre 2010, nous étions déjà préoccupés par le phénomène de métropolisation. La stratégie de Lisbonne consistait à donner le maximum de compétences aux métropoles avant de les mettre en concurrence en espérant que tout irait bien. Ce n'est pas notre choix : selon nous, la métropole doit être liée à la région pour l'exercice de compétences telles que le développement économique, la recherche ou l'enseignement supérieur, mais aussi aux réseaux de ville, car les réseaux de ville et le polycentrisme sont des traits propres à la France, qui font sa force et que nous devons veiller à conserver.

Nous avons ainsi prévu un statut particulier pour Paris, Lyon et Marseille, dans la droite ligne de la loi dite « PLM ». À Paris – où, on l'oublie souvent, la commune et le conseil général sont gérés par la même équipe –, nous avons voulu pallier l'absence de schéma de coopération intercommunale dans certains départements. Rappelons en effet qu'une loi votée par l'ancienne majorité a imposé la réécriture des schémas intercommunaux sur tout le territoire français, à l'exception de la couronne située autour de la zone dense parisienne. Ce choix, justifié par toutes sortes de raisons, sans doute légitimes, n'en représente pas moins une erreur, notamment parce qu'il ne permet pas, lorsque des communes s'associent entre elles, de compenser le déséquilibre entre les plus riches et les plus pauvres. Un tel schéma devra donc être élaboré sous l'autorité du préfet de région et des préfets de département, selon la procédure déjà suivie dans les autres territoires, et en s'appuyant notamment sur les contrats de développement territoriaux développés autour des gares par de nombreuses communes franciliennes.

N'oublions pas, en effet, que les deux problèmes les plus importants auxquels la région parisienne doit faire face sont la gestion du logement et celle des transports. En ce qui concerne le second point, je ne reviens pas sur les outils déjà disponibles, tels que Grand Paris Express. Le texte précise les compétences des collectivités d'Île-de-France en matière de transport, pour permettre d'avancer plus vite sur les projets en cours.

Sur le premier point, ce projet de loi propose d'aller un peu plus loin en instituant un schéma et une autorité opérationnels pour le logement dans la zone dense correspondant au périmètre de Paris Métropole. D'autre part, pour répondre aux inquiétudes des élus de la troisième couronne, qui craignent une extension de la spéculation foncière jusqu'à leur territoire, nous avons également prévu un schéma régional de l'habitat.

À Lyon, nous avions envisagé de créer une métropole dite « européenne » dotée de conseils de territoire, quand le président du conseil général et celui de la communauté d'agglomération ont proposé de fusionner une partie des compétences du département avec celles de la nouvelle entité urbaine. Nous n'avons pas refusé, si bien que le projet de loi tient compte de ce projet. Cependant, la fusion ne sera pas complète puisqu'elle laissera de côté la partie rurale du département, qui compte 440 000 habitants. Comme tous les départements de France, celle-ci aura toutefois la possibilité de s'associer avec d'autres collectivités.

Quant aux conseils de territoire, que l'on retrouvera également dans l'aire métropolitaine Aix-Marseille-Provence, ils sont l'application de la notion d'aménagement de proximité. Un conseil métropolitain, quelle que soit son efficacité, ne peut pas gérer la proximité, c'est-à-dire le trottoir, le rond-point, le feu de signalisation, l'accès à l'école maternelle. Il devra donc confier à des conseils de territoire, regroupant plusieurs communes, la mise en oeuvre des politiques relatives à la circulation de proximité et au petit aménagement, par opposition aux grosses infrastructures, au développement économique, au logement, au transport et à l'environnement, qui relèveront de l'entité métropolitaine.

Lorsque nous nous sommes rendus dans la zone Aix-Marseille-Provence, nous avons été frappés par le fait que, malgré les infrastructures qui font sa force – le terminal pétrolier de Fos, le port autonome de Marseille, l'aéroport international, ITER –, et qui résultent d'investissements extrêmement lourds de la part de l'État, le territoire, qui comprend six intercommunalités et dix autorités organisatrices des transports, souffre d'une embolie.

Par exemple, alors que les universités de Marseille et d'Aix ont réussi leur rapprochement, en parvenant à réaliser une quasi-fusion – ce qui a amené l'État à leur attribuer des crédits dans le cadre du nouveau plan Campus –, il est très malaisé pour les étudiants de se rendre rapidement d'une ville à l'autre, d'autant qu'il n'existe qu'une seule voie ferrée, si bien que les trains ne peuvent pas se croiser. On finit par retrouver les étudiants marseillais à Lyon, où il leur est plus facile de se rendre !

De même, de nombreux chefs d'entreprise nous ont fait remarquer que leurs salariés ne pouvaient plus arriver à l'heure au travail. Pour un habitant d'Aubagne par exemple, il est devenu infernal de se rendre au pôle de compétitivité Pégase. Certaines entreprises en sont ainsi venues à créer leur propre organisation de transport privée pour faire venir leurs salariés.

C'est à la suite de ce constat que le Premier ministre a décidé de proposer une fusion des différentes intercommunalités afin d'améliorer la gestion d'une métropole riche de potentialités mais qui n'est pas, aujourd'hui, au mieux de sa forme. Pour avoir conduit de nombreuses réunions sur place, et rencontré de nombreux maires préférant conserver la situation actuelle, je sais qu'un tel projet est difficile à mettre en oeuvre. Mais au nom de l'intérêt général, il me paraît nécessaire de le proposer au Parlement.

Comme à Lyon, la future organisation serait divisée en conseils de territoire, recouvrant l'aire des anciennes intercommunalités, ce qui permettra aux maires de travailler sur l'aménagement du territoire de proximité. La métropole, de son côté, aurait la charge du dossier transports, et notamment des déplacements entre domicile, travail et lieux de service. Dans cette zone où tout le monde circule en voiture, les services de transport en commun fonctionnent bien à l'intérieur de chaque intercommunalité, mais pas d'une intercommunalité à l'autre. La population comme les entrepreneurs auraient donc tout à gagner d'une réorganisation de l'aire métropolitaine. Parmi les seconds, certains menacent de partir vers Rotterdam, à cause des difficultés de circulation ; d'autres voient leurs projets bloqués, ou sont découragés de devoir s'adresser à trois intercommunalités différentes.

Certes, la métropole sera difficile à mettre en place, mais c'est bien dans de telles situations qu'il faut faire preuve de courage.

Il est en outre essentiel de faire de cette zone une porte ouverte sur le bassin méditerranéen. Dans ce domaine, on ne peut pas continuer à « bricoler », même si des résultats ont été obtenus. La grande route méditerranéenne, aujourd'hui, c'est celle qui relie Valence à Lyon en passant par Barcelone et Montpellier. Le terminal pétrolier de Fos a encore perdu un marché au profit de Trieste : nous ne pouvons pas continuer ainsi. J'ai reçu à Marseille les 42 présidents des parlements de l'Union pour la Méditerranée : tous sont favorables à l'idée d'installer de grandes portes entre le nord de l'Europe, le bassin méditerranéen et l'Afrique. Faire de Marseille l'une de ces portes permettrait de conjuguer l'intérêt des populations locales avec l'intérêt général.

Le chapitre IV du projet de loi, consacré aux métropoles françaises autres que Paris, Lyon et Marseille, est la partie du texte qui a fait l'objet des discussions les plus vives. Demander à toutes les métropoles situées dans une aire urbaine de plus de 500 000 habitants de partager avec la région des compétences en matière de développement économique, d'enseignement supérieur, de recherche, de logement des étudiants, cela fait débat. Les régions, en tant que chefs de file dans cette catégorie de compétences, seront, comme auparavant, chargées des schémas régionaux de développement économique, mais elles devront aussi intégrer les schémas des grandes aires urbaines. Aujourd'hui, les deux types de schémas ne sont pas en adéquation : une rationalisation est donc nécessaire.

Bien que la formation professionnelle et l'apprentissage fassent partie des compétences des régions, la taxe d'apprentissage restera collectée au niveau national. Les représentants des entrepreneurs de France ne veulent pas, en effet, d'une multiplication des organismes de collecte. Ils ont raison, car une telle organisation coûterait sans doute beaucoup plus cher qu'un système unique de collecte combiné à une redistribution par péréquation.

Les régions entreront de plain-pied dans les questions touchant à l'enseignement supérieur, la recherche, l'innovation, le transfert de technologies, les centres de ressources, etc., avec toutefois une limite importante : l'enseignement supérieur, en tant que tel, doit rester une compétence régalienne de l'État. Ce n'est que par délégation de ce dernier qu'une région, associée ou non à une ou plusieurs métropoles, pourra soutenir un laboratoire de recherche, un incubateur ou un centre de transfert de technologies.

Le rôle de la région est également accentué dans le domaine des transports. L'objectif est d'éviter les doublons – par exemple entre un réseau de train express régional et un réseau départemental d'autocars –, et d'améliorer la cohérence entre différents horaires ou modes de transports, entre gares urbaines et gares de TER, etc. L'idée est bien sûr de développer le plus possible les transports en commun – on le sait, dans certaines régions, la fréquentation des TER a déjà connu des augmentations à deux chiffres –, mais aussi de favoriser le fret ferroviaire et toutes les initiatives susceptibles d'avoir pour effet une réduction du nombre de camions sur nos routes et autoroutes.

Beaucoup reste à faire, également, s'agissant du développement des plateformes intermodales : si entre les routes et les « autoroutes de la mer », les choses fonctionnent à peu près, nous sommes loin du compte pour les plateformes railroute. À l'heure où certains pays, imitant l'exemple de la Suisse, se préparent à interdire le passage de camions sur leur territoire, nous devons améliorer le fret non routier à destination de marchés d'intérêt européen comme la zone de Francfort, car aujourd'hui, seuls les services de transport par camions parviennent à tenir les délais. Un schéma régional devra donc prendre en compte tous les aspects de l'intermodalité, depuis les aires de covoiturage jusqu'aux installations frigorifiques de pointe.

D'une manière générale, nous estimons que la question des transports a été un peu trop laissée à l'arrière-plan au cours de ces dernières années – sans même parler des aéroports.

J'en viens à l'énergie. Dans ce domaine, le problème est de concilier l'apparition de nouvelles technologies permettant la production locale d'énergie renouvelable, comme l'énergie éolienne ou hydrolienne, avec la situation actuelle du pays, caractérisée par une production d'électricité à l'échelle nationale. Sans aller jusqu'à leur donner, comme certains le réclamaient, la possibilité de produire toutes les formes d'énergie, nous avons prévu de permettre aux régions, associées ou non à des agglomérations dans le cadre du pacte de gouvernance, de produire de l'énergie renouvelable ou d'en expérimenter la production.

L'idée est de prolonger jusqu'au bout les initiatives lancées par l'ancienne majorité pour améliorer l'approvisionnement en énergie – comme celle qui a donné lieu au Pacte électrique breton – en faisant de la région, non l'acteur unique, mais le chef de file en matière de développement des énergies renouvelables. Il ne faut pas, en effet, mettre un terme aux aides à l'expérimentation déjà lancée par certaines communautés d'agglomération, parfois de taille modeste.

Quant aux actions relevant de la transition énergétique, c'est-à-dire visant à réduire la consommation d'énergie, notamment par l'isolation des bâtiments publics et privés, elles ont été, après de longues discussions, confiées aux intercommunalités, désignées chefs de file, car c'est à cette échelle que l'on débat des questions d'urbanisme. Cependant, les régions qui le souhaitent pourront, dans le cadre du pacte de gouvernance territoriale, participer à des expérimentations en matière de transition énergétique et écologique, telles que la création d'écolotissements. Mais on peut imaginer aussi que le débat national sur la transition énergétique, animé par ma collègue Delphine Batho, conduira à amender cette organisation.

Le projet de loi aborde également la question de la gestion des milieux aquatiques, car cette compétence n'était jusqu'à présent attribuée à aucune collectivité en particulier, en dépit des nombreuses dispositions sur le sujet déjà incluses dans le droit positif. Il s'agit pourtant d'un domaine très vaste, comprenant l'élaboration des plans de prévention des risques d'inondation, la protection des captages, la gestion des nappes phréatiques et des zones humides, etc. Là encore, nous avons privilégié la notion de chef de file, jugeant que toutes les régions, en raison de leurs différences, n'agiraient pas de la même façon en ce domaine. Les intercommunalités auront toutefois la possibilité d'exercer cette compétence dans le cadre du plan local d'urbanisme intercommunal.

Le texte remet également à l'ordre du jour les établissements publics fonciers régionaux, qui deviennent obligatoires, afin de répondre à la menace qui pèse sur notre indépendance alimentaire. Notre urbanisme est en effet marqué par l'extension continue des villes, des bourgs, des villages : si l'on fait la somme de tous les mètres carrés sur lesquels les plans locaux d'urbanisme autorisent à construire, il serait possible de loger l'équivalent de deux fois la population française ! De plus en plus de terres agricoles sont sacrifiées, ce qui pose un gros problème, les mètres carrés agricoles étant aussi précieux que les mètres carrés urbains ou portuaires, par exemple.

Pour assurer notre sécurité alimentaire, nous aurons besoin, en 2050, de 0,8 hectare par habitant, contre 0,5 hectare aujourd'hui. Dès 2030, on peut s'attendre à des problèmes d'approvisionnement en protéines végétales destinées à être transformées en protéines animales. Certains pourront juger qu'il s'agit plutôt d'une bonne nouvelle, mais il n'en demeure pas moins que si nous voulons préserver notre indépendance alimentaire et contribuer à celle de l'Europe, nous devons protéger nos terres agricoles.

Les établissements publics fonciers régionaux aideront les communes à récupérer des friches dans les bourgs et villages – anciens commerces, presbytères – comme dans les villes, petites ou grandes. Il faut limiter la création de lotissements au profit de la réhabilitation des centres bourgs, et en finir avec cette urbanisation folle qui entraîne la juxtaposition de bourgs vides, dont les volets sont clos et les façades en ruine, et de lotissements dans lesquels la vie est rythmée par d'incessants allers et retours entre domicile et lieu de travail ou d'étude.

C'est pour répondre à cette exigence de réappropriation de l'espace que nous souhaitons généraliser le plan local d'urbanisme intercommunal, la délivrance des permis de construire restant de la compétence du maire. Je sais que les élus locaux sont réticents – c'est d'ailleurs l'un des points du projet qui, lors de mes déplacements dans les territoires, ont suscité les débats les plus vifs. Il est en effet aussi difficile et coûteux d'élaborer un plan local d'urbanisme (PLU) que de dessiner un schéma de cohérence territoriale (ScoT) : dans les deux cas, la collectivité ne dispose pas nécessairement de l'ingénierie adéquate et doit faire appel à un des nombreux bureaux d'études qui fleurissent dans notre pays.

Une première réponse réside dans la simplification. Nous avons d'ailleurs demandé à Cécile Duflot de faire des propositions dans ce domaine, notamment pour ce qui concerne les permis de construire, car notre pays connaît un record de contentieux sur les opérations d'urbanisme, quelle qu'en soit la nature. Mais nous avons aussi un vrai travail à accomplir sur les PLU et les SCoT.

S'agissant du PLU intercommunal, je suis donc consciente de l'hostilité des maires, mais j'espère qu'au fil des discussions, et avec le témoignage des collectivités dans lesquelles ce système fonctionne bien, elle pourra finalement être surmontée.

D'une manière générale, le texte consacre la montée en puissance des intercommunalités par rapport aux communes. Une telle évolution peut être inquiétante pour les maires, mais elle me paraît indispensable. Quand une commune ne compte qu'une centaine d'habitants, elle ne peut pas assumer les frais de fonctionnement d'une école, ni d'ailleurs d'aucun autre service. Certaines communes n'ont contracté aucun emprunt, ne supportent aucune dette, parce qu'elles n'offrent aucun service. Je ne pense pas qu'il faille les supprimer, car les Français sont attachés à leur village et revendiquent souvent plus volontiers une identité très locale qu'une identité régionale. Mais les conserver implique nécessairement de renforcer l'intercommunalité.

Il est dès lors logique de renforcer le domaine de compétence intercommunale. J'ai parlé de la transition énergétique et de certaines compétences obligatoires. Leur confier l'assainissement, comme j'ai prévu de le faire, peut être l'objet de discussions : de nombreux maires ont organisé des regroupements beaucoup plus larges que le périmètre de leur intercommunalité pour assurer cette fonction.

Il est en tout cas essentiel de favoriser la mutualisation des services. S'il y a une critique à adresser aux élus locaux, ce n'est pas d'avoir fait preuve de laxisme, de gabegie ou d'incompétence – je récuse ce genre de discours – mais peut-être d'avoir transféré des compétences, et non des services. Il existe d'ailleurs moins d'une dizaine d'intercommunalités intégrées en France, comme Strasbourg, Brest ou Annonay. Pour notre part, nous ne réclamons pas une intégration totale, mais au moins la mutualisation des services, compétence par compétence.

C'est pourquoi, même si le volet financier de la réforme n'est pas inclus dans ce projet de loi – il nous faudra, je crois, deux projets de loi de finances pour le prendre en compte –, il me paraît d'ores et déjà nécessaire de prévoir deux innovations.

La première est la prise en compte de la préservation des mètres carrés protégés dans le calcul de la dotation globale de fonctionnement, qui devrait être consacrée dans le projet de loi de finances pour 2015. En effet, une commune qui rend une zone inconstructible pour préserver des terres agricoles, un périmètre de captage ou une zone Natura 2000 perd du même coup une ressource, celle que représenterait le produit de la taxe d'habitation correspondant aux maisons qui auraient pu être construites. C'est pourquoi il convient de valoriser, au nom de l'intérêt général, le fait de rendre la terre inconstructible.