Intervention de Hugues Fourage

Notre assemblée est aujourd'hui saisie, en première lecture et après engagement de la procédure accélérée, du projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France et du projet de loi portant prorogation du mandat des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger, l'AFE. L'objet de ces deux textes est d'engager une nouvelle étape dans la poursuite de la démocratisation des instances représentatives des communautés françaises vivant à l'étranger.

Déposés par le Gouvernement sur le bureau du Sénat le 20 février 2013, ces deux projets de loi ont été adoptés en séance publique par la Haute assemblée le 19 mars 2013 et par la commission des lois de notre assemblée le 3 avril dernier.

Ces deux textes visent un triple objectif.

D'abord, il s'agit de mettre fin au déficit de représentation dont souffrent, au niveau local, les Français établis hors de France.

Ce déficit explique pour une large part la désaffection continue de ces citoyens pour l'élection des conseillers à l'AFE, laquelle ne permet pas aujourd'hui d'assurer une réelle représentation de proximité des communautés françaises auprès des ambassades et postes consulaires. Les circonscriptions au sein desquelles sont élus les conseillers à l'AFE sont très vastes et recouvrent des réalités aussi bien géographiques que démographiques très inégales, certaines zones n'étant pas couvertes alors que d'autres sont, à l'inverse, surreprésentées. Afin d'assurer auprès des ambassades et des postes consulaires une véritable représentation de proximité des Français établis hors de France, les projets de loi que nous examinons créent des conseils consulaires, dont une partie des membres sera élue au suffrage universel direct.

Il s'agit ensuite de tirer les conséquences de l'instauration de onze députés élus par les Français établis hors de France.

En améliorant la représentation dont bénéficient au Parlement dans son ensemble les Français établis à l'étranger, la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a fait émerger deux niveaux de représentation parfois concurrents : d'une part, les députés, d'autre part les conseillers à l'AFE. Dans cette perspective, les textes que nous examinons redéfinissent la place et les missions de l'AFE – désormais recentrée sur sa mission consultative auprès du Gouvernement – et de ses membres, afin de mieux articuler leurs interventions, sur le terrain et auprès des administrations, avec celles des députés des Français de l'étranger et de donner ainsi une nouvelle cohérence d'ensemble au dispositif de représentation des communautés françaises vivant à l'étranger.

Dernier objectif : remédier à l'étroitesse du collège électoral prévu pour l'élection des douze sénateurs représentant les Français établis hors de France.

En effet, en l'absence de toute intervention du législateur d'ici à septembre 2014, chacun des six sénateurs représentant les Français de l'étranger, dont le siège sera alors soumis à renouvellement, serait élu par à peine vingt-huit grands électeurs.

Pour remédier à cette situation, les projets de loi que nous examinons élargissent la composition du collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France en y incluant désormais, aux côtés des députés élus au niveau national par les Français de l'étranger, les conseillers et délégués consulaires qui, à l'issue de la présente réforme, seront élus en même temps, localement, au suffrage universel direct.

Le Sénat, en particulier à l'initiative de son rapporteur, M. Jean-Yves Leconte, dont je tiens à saluer le travail, a apporté de nombreuses améliorations à ces deux textes. Je souhaite pour ma part revenir sur les améliorations qui résultent des travaux de notre commission. Elles ont, à mon sens, permis de donner sa pleine mesure à cette nouvelle étape de la démocratisation de la représentation des Français de l'étranger.

Première amélioration : le changement de dénomination de l'AFE.

Afin de tenir compte du changement de composition et de rôle de cette instance représentative des Français établis hors de France, qui sera désormais recentrée sur sa mission de conseil et d'expertise transversale auprès du Gouvernement, comme la ministre l'a rappelé tout à l'heure, la commission a décidé de renommer l'AFE « Haut conseil des Français de l'étranger ».

Ensuite, la commission des lois a choisi de rétablir l'élection au suffrage indirect des membres du HCFE. À rebours du dispositif proposé par le Sénat, ces derniers seront donc élus par et parmi les conseillers consulaires, dans les trois mois suivant le renouvellement général.

Notre commission n'a pas souhaité retenir le système de bulletin de vote unique proposé par le Sénat, compte tenu du fort risque de censure constitutionnelle qu'il encourait en raison notamment de son inintelligibilité pour l'électeur et de l'atteinte qu'il portait au pluralisme et à la liberté de candidature.

Le texte adopté par le Sénat prévoyait en effet que la déclaration de candidature vaudrait simultanément pour les élections des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE. Ce faisant, pour déposer une candidature, il aurait été nécessaire dans certaines circonscriptions de présenter jusqu'à 112 candidats et de former des listes complètes dans l'ensemble des circonscriptions consulaires. Un candidat isolé, ne disposant pas de l'appui d'une formation politique, n'aurait eu dans ces conditions aucune chance de fédérer 112 personnes pour former une liste. Dès lors, le risque d'une censure du dispositif par le Conseil constitutionnel, en vertu des principes constitutionnels de pluralisme et d'égalité d'accès aux mandats électifs, ne pouvait être écarté.

Par ailleurs, le dispositif retenu par le Sénat n'était pas pleinement intelligible pour l'électeur : lorsque celui-ci aurait voté pour sa circonscription consulaire, il aurait dû comprendre qu'il votait, dans le même temps, pour la circonscription à l'AFE, dans un ordre différent et sans véritable connaissance de celui qu'il élirait réellement. En outre, comme les mandats de conseiller consulaire et de conseiller à l'AFE étaient liés, si une personne bien placée sur une liste pour l'AFE n'était pas élue conseiller consulaire, le premier conseiller élu à l'AFE aurait été le n° 2 de la liste. Il était par conséquent impossible pour un électeur de savoir quelles seraient les conséquences de son vote pour l'AFE, ce dernier dépendant in fine du résultat, au niveau local, d'une autre circonscription consulaire. Ces dispositions étaient dès lors de nature à porter atteinte à l'objectif à valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la loi.

Enfin, le système retenu par le Sénat prévoyait que, si une liste pour l'AFE n'avait pas suffisamment de candidats élus conseillers consulaires, les voix bénéficieraient alors à une autre liste pour l'AFE : les voix des électeurs seraient alors reportées sur une liste pour laquelle ils n'avaient pourtant pas voté. J'y ai vu une méconnaissance pour le moins sérieuse du suffrage des électeurs et donc des exigences de clarté et de loyauté du scrutin.

Si je n'ignore pas les avantages d'une élection au suffrage universel direct des membres du Haut conseil et des conseillers consulaires, je ne peux pas pour autant, à la lumière des diverses difficultés juridiques que je viens d'exposer, souscrire au dispositif retenu par le Sénat. Au cours de mes travaux, je me suis constamment efforcé de rechercher une solution alternative qui permette de combiner d'une part l'élection au suffrage universel direct des membres du HCFE et d'autre part le cumul institutionnalisé entre le mandat de conseiller consulaire à l'échelon local et les fonctions de membre du Haut conseil à l'échelon central.

Aucune des solutions envisageables ne m'est apparue en mesure d'atteindre ce double objectif de manière satisfaisante, tant d'un point de vue juridique que budgétaire. Dans ces conditions, le rétablissement d'une élection au scrutin indirect des membres du Haut conseil s'est révélé être la solution médiane la plus raisonnable. Elle offre la meilleure sécurité juridique et permet de surcroît d'intégrer les autres améliorations apportées par le Sénat aux présents textes.

Troisième amélioration : un découpage mieux adapté des circonscriptions d'élection des membres du HCFE.

Si le nombre des circonscriptions électorales consulaires et celui des conseillers consulaires ainsi élus sont restés inchangés – 130 circonscriptions et 444 conseillers – la commission des lois a fait le choix, sur mon initiative, de ramener de vingt à cinq le nombre des circonscriptions pour l'élection des 102 membres du HCFE, afin de tirer les conséquences du rétablissement du suffrage indirect pour ce dernier scrutin. Ce découpage est le résultat d'un compromis équilibré entre le souhait formulé par certaines des personnes entendues par votre rapporteur de créer deux zones – « Europe » et « reste du monde » – et la proposition initiale du Gouvernement de seize zones géographiques cohérentes. Cette délimitation respecte en outre le ratio de représentation d'environ un élu pour 16 000 inscrits, sauf pour la circonscription de l'Asie-Océanie, mais avec un écart à la moyenne de seulement 7 %. Ces cinq circonscriptions électorales ainsi redéfinies présentent enfin l'avantage de supprimer les circonscriptions à seulement deux membres élus au scrutin de liste à la représentation proportionnelle.

Quatrième amélioration : la clarification des règles de fonctionnement et d'organisation des conseils consulaires.

Sur proposition de Pierre-Yves Le Borgn', la commission a prévu que, chaque année, l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire présente au conseil consulaire un rapport sur la situation de la circonscription et dresse un état des lieux des actions menées dans l'ensemble des domaines entrant le champ de la compétence consultative dudit conseil : protection et action sociales, emploi, formation professionnelle, apprentissage, enseignement du français à l'étranger et sécurité. Cette présentation permettra aux conseillers consulaires d'avoir une vision globale de la circonscription et de discuter de cet état des lieux.

Cinquième amélioration : la reconnaissance du rôle majeur joué par les associations représentatives au niveau national des Français de l'étranger.

Consciente de l'importance de leur place dans l'organisation du débat public à l'étranger, la commission a adopté un amendement qui consacre leur rôle dans l'exercice des droits civiques et la participation des expatriés à la vie démocratique de la nation.

En revanche, la commission a estimé dans le même temps qu'il ne convenait pas d'autoriser les associations représentatives des Français établis hors de France à participer au financement des campagnes électorales à l'étranger. L'introduction d'une telle possibilité a été jugée trop dérogatoire aux règles légales de financement des campagnes électorales telles qu'elles sont définies pour les élections nationales et locales par la loi du 11 mars 1988, dans le souci de garantir le mieux possible la transparence des financements.

Si la loi réserve aujourd'hui aux seuls partis politiques le droit de financer les campagnes électorales, c'est qu'elle leur impose dans le même temps un certain nombre d'obligations de transparence quant aux conditions dans lesquelles ils mobilisent des fonds.

Or le texte initialement proposé par le Sénat aurait permis à des associations, qui ne sont pas soumises à ces règles, de financer des campagnes électorales sans qu'il soit pour autant possible de disposer d'informations précises sur l'origine des fonds mobilisés.