Intervention de François Bourguignon

Du point de vue des objectifs de politique économique, je pense qu'il est sain de continuer à distinguer le projet de loi de financement de la sécurité sociale du projet de loi de finances, dans la mesure où les besoins liés au financement de la sécurité sociale sont différents des besoins macro-économiques standards liés à la loi de finances. Toutefois, dans la mesure où la tâche du Haut Conseil des finances publiques est de s'intéresser au solde de l'ensemble des opérations, il peut paraître logique de consolider la totalité des opérations pour faire apparaître la somme du solde structurel des deux lois.

Le débat sur la question du financement est ancien : le financement de la politique sociale doit-il être automatiquement limité aux contributions de sécurité sociale ou peut-il être financé par la recette de l'impôt ? D'une façon générale, nous sommes allés dans cette dernière direction au cours de ces dernières années, ce qui plaiderait plutôt pour que le Haut Conseil examine les deux lois de façon simultanée. Pour autant, il y a des effets de structure qui sont liés aux dépenses de sécurité sociale qui ne sont pas de même nature que les effets de structure liés à la recette de l'impôt et à la dépense publique. Il me semble donc que même si, in fine, il est nécessaire de consolider les soldes, il sera difficile de faire l'économie de deux analyses indépendantes des aspects structurels de ces deux budgets.

Même si l'un de mes étudiants travaille actuellement à une thèse sur ce sujet, il m'est difficile de vous répondre concernant la péréquation, car il me semble que le Haut Conseil des finances publiques n'a pas vocation à se positionner sur un tel sujet. Il a une mission d'évaluation et non un rôle prescriptif qui viserait à indiquer aux pouvoirs publics quelles sont les réformes qu'il faut engager. Pour l'instant ce n'est pas là son rôle, mais peut-être l'expérience le conduira-t-il à évoluer en ce sens. Même si j'entends bien votre interrogation sur les problèmes de financement auxquels sont confrontées les collectivités territoriales, je ne peux pas vous répondre en l'état, puisque tel n'est pas le rôle de l'instance que je m'apprête à intégrer.

Au sujet de l'article que j'ai écrit sur la situation économique de la Grèce et sur les politiques d'austérité qui y sont menées depuis plusieurs années, je dois indiquer qu'il s'agissait là d'une contribution à la discussion économique générale et non de recommandations. Dans cet article, je ne cherchais pas à défendre ces politiques d'austérité mais je voulais exposer la logique économique à l'oeuvre. Cette politique économique correspond à ce que l'on appelle une dévaluation économique interne. Pour une économie comme la Grèce, intégrée au sein d'une zone monétaire, la seule façon d'adapter ses prix par rapport aux prix du reste du monde passe par une déflation de ses coûts, le premier étant le coût du travail. Une diminution des salaires doit ainsi permettre à terme une baisse des prix. Mais c'est là la théorie économique, ce qui ne signifie pas que cela soit socialement possible ou souhaitable. En Grèce, après trois années de politiques d'austérité, comprenant une diminution des salaires, nous constatons à présent une légère diminution des prix. Ces politiques produisent donc un effet, certes limité, mais elles ont très certainement un coût social exorbitant. Appartenir à une zone monétaire comme la zone euro implique néanmoins des contraintes importantes. Les difficultés que peuvent induire les chocs asymétriques au sein d'une zone monétaire avaient été soulignées dès la création de la monnaie unique. Ces chocs asymétriques forcent en effet le pays concerné à s'ajuster en pratiquant une dévaluation économique interne qui a un coût social élevé à défaut d'une dévaluation monétaire. Plusieurs pays en Europe sont actuellement touchés par un choc asymétrique, ce qui complique d'autant plus la tâche, puisqu'ils cherchent tous au sein d'une même zone monétaire à mener concomitamment des dévaluations économiques internes, ce qui a in fine pour effet de réduire, voire d'annihiler, les effets de ces politiques économiques. La situation que nous connaissons aujourd'hui est quelque peu paradoxale, puisque la mise en place de l'euro visait justement à éliminer les politiques de dévaluation compétitive, qui ont fait beaucoup de mal à l'économie européenne au début des années 1990. Or, avec ces nombreuses politiques de dévaluation économique interne, nous nous retrouvons aujourd'hui confrontés à une logique similaire.

En ce qui concerne la question sur la distinction entre le structurel et le conjoncturel, vous avez tout à fait raison, la notion même de solde structurel est en effet très délicate. Il est d'ailleurs étonnant que Bruxelles ait mis en avant cette notion, dans la mesure où il existe de nombreuses façons d'établir ce solde structurel. On a relativement peu de visibilité sur l'élasticité des différents types de recettes fiscales par rapport au produit intérieur potentiel, on a aussi une faible visibilité sur l'impact productif d'un certain nombre de dépenses publiques, ce qui crée finalement beaucoup d'incertitudes autour de la notion de solde structurel. Cependant, il me semble indispensable d'essayer d'identifier ce qui est dû, d'une part, à des chocs temporaires et ce qui relève, d'autre part, de quelque chose de plus profond qui appelle des réformes structurelles. Nous sommes donc face à un concept ambigu, mais néanmoins nécessaire. Pour cette raison, le Haut Conseil des finances publiques, en tant qu'instance indépendante, pourra jouer un rôle essentiel de clarification dans ce débat. Nous avons peut-être trop tendance à prendre en compte la moyenne des points de croissance des années précédentes pour en déduire la croissance potentielle d'une économie. Or, après une crise comme celle que nous connaissons actuellement, rien ne nous assure que nous serons en mesure de récupérer la richesse perdue. Le manque à produire que l'on enregistre en ce moment ne sera peut-être pas récupéré ou seulement très progressivement et de manière limitée. Je tiens d'ailleurs à évoquer, concernant les difficultés structurelles de l'économie française, le très bon rapport du Conseil d'analyse économique de 2007 sur Les Leviers de la croissance française rédigé par Philippe Aghion, Gilbert Cette, Élie Cohen et Jean Pisani-Ferry. Ce rapport montre clairement les goulots d'étranglement auxquels est confrontée la croissance française.

Pour en revenir à la question du président Gilles Carrez, le solde effectif est en effet ce qui détermine la dette. Le montant de la dette d'une économie doit être intégré dans les notions de déficit structurel ou de croissance potentielle. Concernant le lien entre dette et potentiel de croissance, on trouve dans la littérature économique la « théorie du hangover » ou « théorie de la gueule de bois », qui à l'origine concernait essentiellement les pays en développement, puisque pendant de longue période les économies développées n'ont pas connu des niveaux de dette astronomiques. Selon cette théorie, quand un pays connaît un niveau de dette trop important, il finit par détruire les incitations de l'ensemble des agents à honorer cette dette. La seule façon de procéder pour les créanciers consiste alors à remettre une partie de cette dette pour la ramener à un niveau compatible avec l'activité économique du pays concerné. On ne peut donc pas considérer que la dette soit sans incidence sur le taux de croissance potentielle d'une économie, ce qui nous amène à la thèse de Reinhart et Rogoff et aux accidents qu'elle a dernièrement connu. Le seuil de 90 % du PIB pouvait paraître arbitraire, car il était étrange de penser qu'au-delà de ce niveau-là de dette publique, une économie détruirait inéluctablement ses capacités de croissance. Néanmoins nous savons, en lien avec la « théorie du hangover », qu'un niveau de dette trop important finira fatalement par ralentir la croissance d'une économie en éliminant les incitations à l'investissement et à l'innovation. Toutes les analyses statistiques portant sur un large échantillon de pays sur de longues périodes tendent à démontrer qu'il existe effectivement une relation négative entre le niveau de la dette d'un pays et la croissance d'une économie. Mais il n'est pas possible de dire qu'en arrivant au seuil de 90 % de PIB d'endettement public, une économie soit condamnée à voir son potentiel de croissance chuté inexorablement.