Intervention de Didier Migaud

Cette comparaison doit faire apparaître, le cas échéant, les écarts entre le solde structurel constaté et l'estimation présentée par le Gouvernement dans la loi de programmation, en particulier s'ils sont importants, c'est-à-dire lorsqu'ils représentent au moins 0,5 point de PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 point de PIB en moyenne sur deux années consécutives.

Avant de vous présenter les principales conclusions des travaux du Haut Conseil, je souhaiterais faire deux remarques liminaires. S'agissant de l'identification des écarts, l'article 28 de la loi organique précise que la comparaison doit être effectuée, pour le présent avis, avec les orientations figurant dans la loi de programmation applicable à ce jour, c'est-à-dire celle du 31 décembre 2012. En conséquence, le Haut Conseil a examiné uniquement les écarts sur 2012 – la première année de la programmation.

En matière d'examen ex post de l'année précédente, le législateur organique a souhaité que le Haut Conseil intervienne de façon complémentaire par rapport aux missions confiées à la Cour des comptes, qui assure le contrôle de l'exécution des lois de finances et de financement de la sécurité sociale ainsi que la certification des comptes de l'État et du régime général de la sécurité sociale. Ainsi, l'avis qui vous est présenté aujourd'hui ne représente ni une analyse détaillée de l'exécution du budget de l'État, ni un examen global et exhaustif de la situation financière des administrations publiques, qui fera l'objet du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques.

Cet avis du Haut Conseil porte uniquement sur l'analyse du solde structurel, c'est-à-dire le solde des administrations publiques corrigé des effets liés à la conjoncture économique, et sur les écarts entre l'exécution présentée dans l'article liminaire du projet de loi de règlement et les orientations pluriannuelles de solde structurel figurant dans la loi de programmation des finances publiques du 31 décembre 2012.

J'en viens à présent aux principales conclusions de cet avis. Nos engagements européens nous invitent à assurer la comparaison entre les objectifs fixés et les résultats constatés en retenant des références de solde dit structurel. Ce dernier – qui n'est pas directement observable – retrace le solde des administrations publiques, indépendamment des effets liés au cycle économique et des mesures ponctuelles et temporaires. Or, le Haut Conseil a observé à l'occasion de ses investigations que ces mesures – susceptibles d'être exclues du calcul du solde structurel – ne répondent pas à une définition explicite. Il estime nécessaire d'en établir le périmètre de façon claire et précise.

Sur l'année considérée, il estime en particulier que la vente des licences de fréquences hertziennes – dites « 4G » –, dont le produit s'est élevé en 2012 à 2,6 milliards d'euros, soit 0,1 point de PIB, aurait dû être traitée comme une mesure ponctuelle et temporaire, à l'instar de la recapitalisation de la banque Dexia. Si le choix du Gouvernement n'affecte pas la comparaison, il conduit néanmoins à réduire le déficit structurel de 2012 de 0,1 point. La définition des mesures ponctuelles implique donc des conséquences sur le niveau de cet indicateur.

Le solde structurel des administrations publiques s'établit à – 3,9 % du PIB en 2012, alors que la loi de programmation du 31 décembre 2012 anticipait son niveau à – 3,6 %. Cet écart de 0,3 point s'explique par deux séries de facteurs de nature différente. Une large part est imputable à des révisions des comptes nationaux de 2011 par l'INSEE, sur le PIB comme sur le déficit public. À déficit donné, la révision à la hausse de la croissance du PIB en 2011 a eu pour effet mécanique de réduire la part conjoncturelle du déficit, et donc d'accroître le déficit structurel d'environ 0,15 point. Par ailleurs, le déficit effectif de 2011 a été aggravé de 0,1 point, révision qui, par nature, ne pouvait être prise en compte dans la programmation. Dans une moindre mesure, cet écart s'explique par l'augmentation non prévue de certaines dépenses publiques, notamment des collectivités locales et des régimes de sécurité sociale, qui n'a été que partiellement compensée par un surcroît de recettes fiscales.

Sur la seule année – 2012 – considérée par le Haut Conseil, l'écart est inférieur à 0,5 point de PIB. Il ne constitue donc pas un écart important au sens de la loi organique, susceptible de déclencher le mécanisme de correction. Toutefois, l'avis souligne que cet écart présente un risque quant au respect futur de la trajectoire, dès lors que les écarts de 2012 et 2013 ne doivent pas dépasser 0,25 point en moyenne chaque année. C'est donc un message de vigilance que le Haut Conseil adresse au Gouvernement.

Votre assemblée a souhaité, au cours du débat sur le projet de loi organique, que l'avis du Haut Conseil soit rendu en vue du dépôt par le Gouvernement du projet de loi de règlement sur le bureau de l'Assemblée nationale et non au moment du débat d'orientation des finances publiques. En effet, l'enrichissement de la loi de règlement d'un article liminaire présentant le solde effectif et structurel des administrations publiques ainsi que les éventuels écarts par rapport à la programmation pourrait accroître le rôle de la représentation nationale en matière de surveillance des finances publiques. Il peut aussi contribuer à revaloriser ce moment de vérité budgétaire auquel la Cour des comptes est attachée. Je forme ainsi le voeu que les débats qui accompagneront la présentation de l'article liminaire soient l'occasion pour le Parlement de se prononcer sur le respect de la trajectoire des finances publiques, toutes administrations publiques confondues.

Ce débat ne doit pas masquer, bien entendu, ce qui fait l'intérêt premier de la loi de règlement, à savoir l'examen, mission par mission, de la façon dont les crédits du budget de l'État ont été exécutés ainsi que l'évaluation de la performance des politiques publiques.

La période qui s'ouvre à présent sera consacrée à la préparation du prochain avis du Haut Conseil, qui portera sur le projet de loi de finances pour 2014. Cet avis constituera une nouvelle étape essentielle du processus budgétaire, et je serai heureux de venir le présenter devant votre Commission en tant que président du Haut Conseil. Cet exercice inédit dans notre pays risque de se révéler beaucoup plus délicat que celui auquel nous avons procédé sur le projet de loi de règlement puisque nous devrons exprimer un avis non seulement sur les hypothèses macroéconomiques, mais également sur la cohérence de l'ensemble.