Intervention de Danielle Auroi

Nous abordons aujourd'hui un sujet à forts enjeux, tant pour l'Union européenne que pour notre pays, la réforme de la PAC après 2013. Notre commission a mis en place, conjointement avec la commission des affaires économiques, un groupe de travail afin d'examiner les propositions législatives de la Commission européenne. Nous avons travaillé depuis le mois de novembre, sur la base de tables rondes et d'auditions qui ont réuni l'ensemble des acteurs. Nous nous sommes également déplacés à Bruxelles et Berlin.

Il est important que notre Commission se prononce, au moment où les « trilogues » vont s'engager entre la Commission européenne, le Conseil et le Parlement européen. Le premier vient de se tenir et a porté sur l'installation des jeunes agriculteurs. En effet, cette réforme sera la première réalisée selon la procédure de codécision. Vous le savez, en faisant du Parlement européen un législateur à égalité avec le Conseil, le Traité de Lisbonne a déplacé les équilibres institutionnels. Sur la réforme de la PAC, un accord est attendu sous présidence irlandaise, c'est-à-dire d'ici la fin juin. Cette réforme de la PAC a été une des principales sources des tensions sur le cadre financier pluriannuel . Elle sera aussi au coeur des enjeux lors de la négociation de l'accord de libre-échange entre l'Union européenne et les États-Unis. La politique agricole mobilise près de 40 % du budget européen. Je rappelle toutefois qu'en réalité, seulement 0,5 % du PIB européen est consacré à l'agriculture, dans la mesure où il s'agit d'une compétence exclusive. Il est donc nécessaire de remettre les choses en perspective. Finalement, le débat sur les perspectives financières pour 2014-2020 s'est soldé par une diminution d'un peu plus de 13 % du budget agricole, portant davantage sur le deuxième pilier que sur les aides directes. Cette baisse est moins forte qu'on avait pu le craindre et que l'auraient souhaité certains pays « amis du dépenser moins », en clair les opposants traditionnels à la PAC. Dans cette négociation, nous avons pu percevoir une évolution très significative de la position de l'Allemagne, qui s'est rapprochée de celles des pays du Nord et qui se montre très réticente, à la fois sur le verdissement des aides du premier pilier et sur la régulation, c'est-à-dire tout ce qui fait que la politique agricole n'est pas seulement une politique de l'aménagement du territoire mais une politique de régulation des marchés .

Les États membres s'étaient engagés en 2003 sur une remise à plat de la PAC en contrepartie d'une stabilisation de ses crédits pendant 10 ans. Sur quelles bases refonder la PAC après 2013? Deux sujets se sont imposés : la répartition des aides et leur verdissement. Sur chacun, la Commission européenne a fait des propositions qui vont indéniablement dans le bon sens, même s'il est difficile de dévier brutalement la trajectoire d'un paquebot tel que la PAC, pour reprendre l'image d'un de nos intervenants, M. Marc Dufumier.

Conformément au Traité de Rome, l'objectif premier de la PAC reste d'assurer la sécurité alimentaire des Européens, dans un contexte où la courbe d'équilibre entre l'offre et la demande alimentaires s'est inversée depuis 2005. Le député européen Michel Dantin nous a expliqué que l'on se trouve actuellement dans une situation de déséquilibre comparable à celle des années soixante, aggravée par un niveau de prix durablement élevé. À côté de ce défi alimentaire qui justifie à lui seul le maintien d'une PAC forte, se pose la question d'une agriculture durable, alors que les ressources en eau et en terres arables s'épuisent. La réforme de la PAC doit être l'occasion pour l'Union européenne de mettre en oeuvre une vision au service des générations futures. En effet, l'Europe ne pourra pas vouloir se montrer exemplaire dans les négociations sur le climat si les préoccupations de développement durable sont écartées pour l'agriculture. La préservation de l'emploi agricole et l'équilibre des territoires ont été au coeur des réflexions de notre groupe de travail.

Le budget de la PAC ne doit pas être un chèque en blanc. Les citoyens reconnaissent le bien-fondé de l'attribution d'aides aux exploitants agricoles pour leur activité de production et leur fourniture de biens publics. Mais il est légitime qu'ils demandent des comptes et que l'attribution de ces aides répondent à un souci de justice et de durabilité. Ce souci d'équité devra porter tant sur la répartition des aides à l'intérieur des États qu'entre les États. Au sein des États membres, même avec des aides représentant 40 % de leur revenu, les agriculteurs ont un revenu significativement moindre que celui du reste de la population. Toutefois, derrière cette situation d'ensemble, des disparités importantes existent, que l'on peut résumer par la formule « 20 % des agriculteurs perçoivent 80 % des aides ». Ces inégalités ont été accentuées par les cours de certaines productions, principalement les céréales qui atteignent actuellement des niveaux très importants. La Commission européenne propose de mettre fin au mode de calcul des aides fondé sur les références historiques et de parvenir en 2019 à une convergence interne, c'est-à-dire à un paiement uniforme à l'hectare, à l'échelle de la région ou de l'État. Cette option était d'ailleurs ouverte dès 2003 ; en Allemagne, cette réforme est déjà effective. Le groupe de travail soutient le principe de cette convergence interne. Il s'agit toutefois de la mettre en oeuvre , en respectant le temps de la transition. L'idée d'attribuer une surprime aux 50 premiers hectares, proposée par le ministre français de l'agriculture, a reçu un accueil favorable du commissaire européen à l'agriculture, M. Dacian Ciolos. Elle correspond au souci de renforcer la compétitivité relative des petites et moyennes exploitations et de disposer d'un instrument pour favoriser l'emploi agricole et aboutir à une meilleure occupation du territoire. Le groupe de travail a eu un débat sur la possibilité de doubler cette surprime pour les premiers hectares afin d'accorder un soutien supplémentaire aux petites fermes, sur le modèle de l'indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN). Le débat a également porté sur le principe du plafonnement et sur son niveau afin de parvenir à un point d'équilibre .

S'agissant de la convergence externe des aides, la solidarité européenne l'impose dans la mesure où plus de 90 % des aides directes bénéficiant actuellement aux 15 anciens États membres. Le groupe de travail soutient sa mise en oeuvre. Toutefois, cette convergence externe devra s'apprécier au regard des équilibres sur les deux piliers et sur la politique de cohésion ainsi que des différentiels de situation économique, sociale et fiscale.

L'autre point majeur de la réforme touche au verdissement des aides. Actuellement, hormis les mesures de conditionnalité qui ne sont, pour la plupart, que le simple respect de la législation et les mesures agroenvironnementales dépendant du développement rural, les aides de la PAC sont décorrelées de la prise en compte de l'environnement. Sans qu'il soit question en aucune façon d'opposer les agriculteurs et le reste de la société, il est nécessaire de légitimer les aides de la PAC par la correction de certaines externalités négatives. Les gains de productivité que l'agriculture a enregistrés au cours de ces dernières décennies dont tout le monde s'accorde à dire qu'ils stagnent, s'est faite au prix de pressions sur l'environnement avec les conséquences que l'on connaît, sur les eaux et les sols. Je souhaite en rappeler quelques exemples. 45 % des sols sont exposés à des problèmes de qualité, attestés par de faibles niveaux de matières organiques. Un rapport du Conseil d'État a rappelé en 2010 les pollutions de l'eau d'origine agricole. Un récent rapport du Sénat sur les pesticides et leur impact sur la santé met en lumière l'ensemble des pratiques, pas seulement agricoles, mais aussi industrielles et commerciales, qui n'intègrent pas suffisamment la préoccupation des effets sur la santé, tant des citoyens que des exploitants agricoles, du recours aux pesticides. Il faut mettre en avant le fait que l'agriculture est une des seules activités à même d'atténuer les effets du changement climatique en stockant du carbone dans les sols et la biomasse.

La proposition de la Commission européenne de conditionner le versement de 30 % du montant des aides directes au respect de trois mesures constitue une orientation positive car elle introduit une notion de couplage environnemental des biens publics. Ce paiement vert sera soumis à trois conditions dont chacune devra être respectée. La première est la diversité des cultures, consistant en l'obligation d'avoir au moins trois cultures différentes, aucune ne devant couvrir moins de 5 % et la principale n'excédant pas 70 %. La deuxième condition a trait au maintien des prairies permanentes sur au moins 95 % de la surface de référence en prairies permanentes déclarées en 2014. La troisième condition porte sur le maintien de 7 % de la surface éligible en surfaces d'intérêt écologique, c'est-à-dire jachères, bandes tampons le long des cours d'eau, haies ou bandes enherbées, l'agroforesterie pouvant figurer au nombre de ces critères. Reconnaissons-le, les agronomes s'accordent pour dire que ces mesures ne seront pas, à elles seules, à la mesure des défis écologiques et climatiques. Toutefois, compte tenu des fortes pressions sur le principe même du verdissement sur le premier pilier, apparues tant au Parlement européen qu'au sein des États membres, l'approche de la Commission européenne peut être soutenue. Notre groupe de travail considère que le verdissement doit être constitué des mêmes mesures pour l'ensemble des États afin d'éviter le risque d'une renationalisation de la PAC. S'agissant de la diversification, soulignons que ce n'est pas la diversification des cultures qui est source d'externalités positives mais plutôt la rotation, qui permet de réduire les intrants chimiques. Il faudrait donc tendre vers une rotation de quatre cultures, avec une légumineuse, ce qui permettrait de participer à notre indépendance en protéines. Rappelons que si les oléagineux sont sous le regard de l'Organisation mondiale du commerce, ce n'est pas le cas des protéagineux. Afin qu'il y ait un bénéfice réel pour les surfaces d'intérêt écologique, le taux devrait être porté à 10 %, dans la mesure où il est généralement admis que les exploitations françaises respectent déjà un taux de 4 %. Enfin, il nous est apparu essentiel, s'agissant du critère des prairies permanentes, de parler de stocks, afin de prendre en compte les tentations de retournement prématuré des prairies avant 2014. En terminant sur les aides directes, je soulignerai l'importance pour chaque État membre de disposer de marges de manoeuvre suffisantes pour des aides couplées, au nom de motifs environnementaux et économiques.

On regrettera que le développement rural ait fait les frais des arbitrages budgétaires alors que c'est par lui que passent l'essentiel des mesures de soutien aux territoires ruraux et aux modes de production innovants. Regrettons aussi la baisse des taux de cofinancement, dont il ne faudrait pas qu'elle laisse présager d'un mouvement de renationalisation de la PAC. Il est important que cette politique demeure véritablement commune. J'entends par là qu'elle doit rester une politique de solidarité européenne. S'agissant du deuxième pilier , les fraudes à la viande de cheval vendue comme viande de boeuf ont démontré largement la pertinence des circuits courts et de proximité. Ils pourraient être développés en s'appuyant sur la restauration collective publique et privée, ce qui impliquerait sans doute une inflexion de notre législation sur les marchés publics.

J'en terminerai par la grande insuffisance des propositions de la Commission concernant les mesures de régulation. Sur ce point, il nous est proposé de poursuivre le mouvement engagé depuis la réforme de 1992. Hormis les inflexions sur le droit de la concurrence amorcées lors des discussions sur le paquet lait – qui permettent aux organisations de producteurs de négocier, sous certaines conditions, les prix et les volumes avec les transformateurs – les mesures proposées par la Commission européenne ne sont que le prolongement du filet de sécurité existant. Nous partageons avec Hervé Gaymard une vive inquiétude quant à la disparition des quotas laitiers en 2015. En effet, la contractualisation, qui se voulait être une mesure de substitution à ces quotas, démontre ses insuffisances. Il est donc nécessaire de l'adosser à des mesures de gestion de l'offre. L'amendement présenté au Parlement européen consistant à aider les producteurs de lait qui limiteraient leur production en cas de crise semble une voie intéressante. Le groupe de travail a bien sûr pris en compte les préoccupations du secteur sucrier et des départements d'outre-mer.

Je sais qu'Hervé Gaymard, comme l'ensemble du groupe de travail, est favorable à ce qu'une réflexion soit engagée au niveau européen sur la possibilité d'introduire des aides contra cycliques. L'argument de la compatibilité avec les règles de l'Organisation mondiale du commerce ne tient pas ; je rappelle que le farm bill américain prévoit de telles mesures. S'agissant de la régulation, Philippe Armand Martin vous parlera des droits de plantation de vignes, sujet qui tient à coeur à nombre d'entre vous.