Intervention de Hervé Gaymard

Je me félicite de l'excellente atmosphère et du travail fructueux accompli au sein du groupe de travail commun à notre commission des affaires européennes et à la commission des affaires économiques.

Je commencerai par deux éléments de contexte. Comme l'a noté Mme la présidente, c'est la première fois qu'une réforme de la PAC se fait sous codécision. Auparavant, les négociations se terminaient par rétrécissements successifs des discussions au petit matin , entre le commissaire européen à l'agriculture et les ministres de l'agriculture. Désormais, les négociations se feront en trilogue et le Parlement aura son mot à dire sur tous les sujets bloquants. Dans le contexte où celui-ci a désavoué le projet d'accord sur les perspectives financières , il est difficile de savoir ce qu'il sortira des négociations agricoles. Lors des décennies passées, la procédure qui a prévalu avait déjà abouti à des surprises. On ne peut donc faire aucune prédiction sur ce qui sortira vraiment des négociations finales. Nous intervenons à un moment intermédiaire, avant que ne s'engagent les trilogues. Il était important que le Parlement français fasse entendre sa voix à ce moment précis.

L'autre élément de contexte est lié au fait que c'est la première fois qu'une réforme de la PAC se fait à 27. Celle de 2003 l'avait été à 15, avant les élargissements à l'Est. Les nouveaux États membres, qui n'ont derrière eux que quelques années d'expérience de cette politique, ont également apporté leurs problématiques spécifiques liées au fait qu'ils ont des économies agricoles très différentes des anciens Etats membres. La part de leur population agricole dans la population active est souvent comparable à celle de l'Europe de l'Ouest dans les années soixante, voire des années 50, comme pour la Roumanie.

Je voudrais souligner la déception que ces dix années de paix budgétaire n'ait pas été mis à profit collectivement pour définir un projet ambitieux de réforme de la PAC. Quand la paix budgétaire à été négociée à Luxembourg en 2003, il s'agissait de dire, non seulement aux Etats membres, mais aussi aux organisations professionnelles : vous avez dix années pour réformer la PAC, sans l'angoisse d'une nouvelle réforme à court terme. Or on se rend compte que les propositions qui nous sont faites sont bien modestes, souvent hésitantes et sans véritable vision d'avenir, notamment dans le nouveau contexte international.

La mémoire reptilienne des Etats membres est très importante et détermine leur vision de la PAC. Ainsi , la Grande Bretagne qui a toujours eu des approvisionnements à bas prix par le biais de ses territoires d'empire et qui n'a jamais vraiment souffert de la faim, y compris pendant la guerre , n'a pas du tout la même vision que les pays continentaux. Ceux-ci ont connu des disettes et des pénuries , notamment pendant la seconde guerre mondiale. En 1945, ils dépendaient largement de l'étranger pour leur nourriture. La nécessité d' une politique agricole commune forte afin de ne pas être dépendants de l'extérieur est, en conséquence, beaucoup plus prégnante dans ces pays. M. Alain Lamassoure, président de la Commission des budgets au Parlement européen, que nous avions auditionné au cours de la précédente législature, avait rappelé que la Grande Bretagne n'avait jamais connu la faim pendant la seconde guerre mondiale car elle était approvisionnée par bateaux de ses colonies. Les anglais n'ont donc pas « génétiquement » la même vision de la PAC.

Au cours de la dernière décennie, il y a eu un changement complet de perspective qui n'a pas encore été intégré. Avant les crises alimentaires de 2007, le lieu commun et la pensée unique consistaient à dire que l'on produisait trop. Quand un ministre de l'agriculture , dans les enceintes internationales, se risquait à dire que l'agriculture était une activité noble et qu'il fallait produire plus pour nourrir les hommes, il était accusé de protectionnisme ! Maintenant, les projections démographiques ainsi que l'augmentation de l'intensité nutritionnelle de la consommation de certains pays comme la Chine montrent que les politiques agricoles sont pleinement justifiées, au Nord comme au Sud, et au Sud comme au Nord. Cependant, dans l'enceinte multilatérale de l'Organisation mondiale du commerce et du cycle de Doha – ou du moins dans ce qu'il en reste car même s'il y a une tentative d'avancée du cycle à Bali en décembre prochain, ces négociations sont dans une impasse – ce paradigme n'a pas changé. Cette réforme est donc une réforme à mi-chemin ou à mi parcours. Il faut déjà préparer la prochaine afin d'intégrer les besoins mondiaux en termes alimentaires et la nécessité de lutter contre la spéculation internationale, ce dernier point ayant été une des priorités de la France lors de sa présidence du G20.

Si nous devons examiner les outils de la PAC puisque c'est le sujet, il ne faut pas oublier que ce qui fait une politique agricole ne se limite pas à ces instruments communautaires. Les politiques nationales sont au moins aussi importantes, s'agissant de l'environnement fiscal, de la compétitivité , de la prise en compte des coûts de la main d'oeuvre et de l'intensité des normes. Dans une vision rétrospective, on se rendra compte que la percée de l'Allemagne en matière d'exportations agricoles n'est pas le fait de la PAC dans la mesure où tous les pays sont logés à la même enseigne , sous réserve des marges d'ajustement nationales. Cela tient à l'avantage compétitif en termes de coût de la main d'oeuvre, dans des secteurs comme les fruits et légumes qui nécessitent beaucoup d'emplois. La prise en compte de l'environnement social et fiscal est trop souvent négligée quand on parle de politique agricole.

Pour resituer cette réforme dans l'histoire cinquantenaire de la PAC, il faut rappeler que l'on est passé par plusieurs stades. La PAC initiale était basée sur un soutien aux productions dont il faut insister que toutes n'étaient pas soutenues. Les organisations communes de marché, mises en place dans la décennie soixante, concernaient les secteurs de la viande rouge, des céréales, du sucre et du lait. Les autres productions n'étaient pas dans le champ des aides. Ainsi, il y avait bien une organisation commune de marché pour la viticulture mais elle ne concernait que les droits de plantation et les aides étaient limitées à des aides à la distillation de crise. Il n'y a jamais eu non plus d'aides financières à la production de vin, contrairement à ce que certains pensent. Il n'y a jamais eu d'aides financières à la production de viande blanche comme les volailles ou le porc, comme il n'y en a jamais eu pour les fruits et légumes. Contrairement à une idée reçue, la PAC n'a jamais été universelle. La première PAC s'occupait donc de certains produits pour lesquels les acteurs de la filière s'étaient entendus avec les autorités communautaires afin de créer une organisation commune de marché substantielle. La deuxième étape a été liée à la réforme de 1992 par laquelle on est passé de soutiens au prix des productions à des aides directes aux producteurs, mais seulement à ceux qui étaient concernés par les organisations communes de marché initiales, les autres producteurs en restant exclus. La troisième étape qui était contenue en filigrane dans la réforme de 2003 mais qui n'ose pas dire son nom, consiste maintenant à aider les surfaces. C'est toute la logique du découplage des aides décidée en 2003, même si la France a obtenu la possibilité de coupler certaines aides et a usé des marges de manoeuvre qui lui étaient accordées. Pour dire les choses de façon abrupte et de manière quelque peu caricaturale, on peut considérer désormais que la PAC est un politique de soutien territorial avec un filet social de sécurité. S'orienter durablement dans cette direction a un côté absurde qui conduit, ainsi que le soulignait la présidente, à aider des producteurs alors que les cours sont élevés et à ne pas assez les aider quand les cours baissent. Les politiques contra cycliques seraient adaptées. Elles sont toutefois très critiquées . En effet, on est resté sur les souvenirs des années soixante des montagnes de beurre et de poudre de lait où la PAC de grand papa , après des succès initiaux éclatants avait connu des effets pervers. L'époque a changé et il devrait être possible de mettre en place des mécanismes de régulation de marché afin d'obvier les défauts de la PAC des années soixante-dix.

Sur les mesures qui nous sont proposées par la Commission européenne pour la réforme de la PAC, et notamment sur le verdissement, il faut souligner qu'il y a déjà beaucoup de choses de faites. Les bandes enherbées étaient déjà un sujet de négociations. Pour autant, l'accomplissement du verdissement dans les premier et deuxième piliers va assurément dans la bonne direction. Puisque le Président de la République a parlé de choc de simplification, ce choc doit aussi concerner l'agriculture. Le sujet ne date pas d'aujourd'hui. Il y a un fatras de contraintes administratives qui pèsent sur les agriculteurs français dont je ne suis pas certain qu'elles soient appliquées avec le même zèle dans toute l'Union européenne, ce qui crée des distorsions de concurrence. C'est également sans compter la désespérance que la mise en oeuvre de règles souvent fluctuantes procure au monde paysan. Ce choc de simplification permettrait de sortir de cette insécurité réglementaire qui ruine la confiance qu'ont les agriculteurs dans l'avenir. Cela ne coûterait pas très cher et serait susceptible de leur redonner confiance. Il est en effet un sujet dont on ne parle pas assez qui est le suicide chez les agriculteurs qui doit nous servir de feu rouge et nous alerter.

La prise en compte dans la réforme des territoires défavorisés est cruciale. Je pense qu'il serait utile que nous précisions la nécessité de la prise en compte des agricultures iliennes et de marais, dans les régions comme la Bretagne, le Poitou ou Pays-de-Loire. Ce sont des sujets qui n'apparaissent pas importants vu de Bruxelles, mais qui localement sont essentiels.

Sur la question de la surprime aux premiers hectares et sur celle du plafonnement, la réforme va dans le bon sens. Sur le premier point, avec l'indemnité compensatoire de handicaps naturels, le doublement des vingt-cinq premiers hectares est déjà possible. Cela a favorisé les petites et moyennes exploitations. La surprime aux cinquante premiers hectares telle que l'a présentée le ministre français de l'agriculture me convient. S'agissant du plafonnement et de la dégressivité, je n'ai pas d'objection de principe. Mon collègue Antoine Herth fera, devant la commission des affaires économiques , ses propres remarques sur le sujet. Il faut regarder ce qui signifierait concrètement cette mesure pour les exploitations françaises, en termes d'impact. Mais en tout état de cause, la France ne sera pas la plus gênée par cette mesure. Généralement, ce sont les allemands et les anglais qui, en toute discrétion, tuent toute tentative de plafonnement qui , compte tenu de la structure de leurs exploitations, leur serait défavorable.

J'ai un point de divergence dans le rapport s'agissant de la gouvernance régionale dont il est dit qu'il faudrait toutefois qu'elle s'exerce dans un cadre communautaire ou nationale. Il faut bien sûr prendre en compte les spécificités régionales. Mais dire que les régions, collectivités territoriales, doivent assurer la gestion des crédits du deuxième pilier de la PAC, me parait hasardeux. Que l'on prenne, au niveau national, des règles d'adaptation régionale en fonction des agricultures différenciées est justifié. Mais je ne suis pas favorable à ce que les régions gèrent les crédits du développement rural comme elles ambitionnent de gérer le Fonds européen de développement régional. Nous avons la chance d'avoir en France des régions, des départements, des communes et communautés de communes qui tous mettent en oeuvre des politiques agricoles efficaces leur permettant de faire du « cousu main » en fonction des spécificités locales. Il faut que ces marges de manoeuvre aux initiatives locales demeurent. Ainsi, sur le développement des circuits courts et de proximité, élaborer des règlements européens ne serviraient à rien alors que l'on peut mettre en place ce genre d'initiatives , de façon très efficace, par le biais de contrat de développement territorial entre les collectivités et les différents acteurs.