Intervention de Seybah Dagoma

En 1997, le ministre des affaires étrangères, Hubert Védrine, redoutait l'hégémonie américaine. Aussi, la France avait-elle été opposée, à la fin des années 1990, à l'initiative de partenariat transatlantique lancée par le commissaire européen au commerce Leon Brittan. Cette opposition avait notamment pour raison la crainte de voir affaibli le système commercial multilatéral, alors que l'OMC et son organe de règlement des différends venaient juste d'être crées. Depuis longtemps, les États-Unis privilégient le bilatéralisme dans leurs relations commerciales, mais l'Union européenne était restée jusque récemment fidèle à la démarche multilatérale, menée dans le cadre du GATT. Aujourd'hui, les rapports de force ont changé. Les discussions multilatérales dites du « cycle de Doha » sont enlisées . Je vous renvoie utilement aux analyses du rapport de nos collègues Marietta Karamanli et Hervé Gaymard sur les raisons de cet échec . Celui-ci est dû en grande partie à l'attitude des émergents qui refusent toute évolution dans le régime de « Traitement spécial et différencié» qui était destiné à une meilleure intégration des pays en développement dans le commerce international et s'opposent à toute réciprocité. Ce contexte a amené les États-Unis à envisager une alliance transatlantique et l'Europe à changer de position. L'Union européenne recherche, depuis 2006, des accords avec des partenaires stratégiques, tels que la Corée du Sud, le Japon, le Canada et donc les États-Unis.

La perspective d'un accord transatlantique a été ouverte en 2011 lors d'une rencontre au sommet entre Herman Van Rompuy, le président Barroso et le président Obama qui ont décidé la mise en place d'un groupe de haut niveau. Celui-ci a rendu un rapport le 13 février 2013 qui a conclu à la pertinence d'un accord global sur le commerce et l'investissement. Jamais sans doute, la perspective d'un accord de libre-échange n'aura suscité autant d'intérêt et de réactions. Le processus est aujourd'hui à un stade crucial, celui de la définition du projet de mandat. En mars dernier, la Commission européenne, après une phase de travaux préparatoires, a transmis aux gouvernements des États membres un projet de document qui l'autoriserait à négocier un accord transatlantique au nom de l'Union européenne et fixe des directives pour cette négociation. Le Conseil des ministres européens du commerce extérieur devrait se prononcer sur ce projet le 14 juin prochain. Le 23 mai dernier, le Parlement européen a donné son feu vert, sous conditions, au lancement des négociations.

La première question qui se pose à nous est une question de principe : l'Union européenne doit-elle ou non s'engager dans une négociation commerciale avec les États-Unis ? Sur le plan économique, plusieurs études d'impact ont été réalisées, à la demande de la Commission européenne, mais aussi, en France, à la demande du ministère des finances. On peut certes discuter ces études, qui sont fondées sur des modèles économiques nécessairement simplificateurs et des présupposés libéraux quant aux mérites du développement du commerce. On peut, par exemple, regretter que les effets nocifs de phénomènes comme la volatilité des prix agricoles ne soient pas assez pris en compte. On peut aussi observer que l'étude européenne, pour justifier les gains qu'elle annonce, a besoin d'envisager un accord transatlantique très ambitieux, comprenant une importante réduction des barrières non-tarifaires, que nous ne sommes pas sûrs d'atteindre. Il n'empêche que ces études convergent pour annoncer des gains économiques potentiels substantiels pour l'Europe et pour la France. Pour l'Europe, le gain global pourrait atteindre près de 120 milliards d'euros par an.

Sur le plan politique, les deux entités réalisent à elles seules les deux tiers des dépenses mondiales de recherche et de développement. Cet accord pourrait être l'occasion pour l'Union européenne de forger une nouvelle cohésion en définissant une position de négociation commune et d'affirmer, au plan international, le rôle de créateur de normes qu'elle a toujours porté. A cet égard, nous devons être conscients que les États-Unis et l'Europe pesaient encore pour 60 % dans le PIB mondial en 2005, mais la montée des émergents a ramené en 2012 ce taux à 45 %. Les perspectives montrent que ce déclin va se poursuivre. Cette négociation est peut-être la dernière chance pour ces deux ensembles d'affirmer une sorte de vocation normative internationale dans le domaine économique. Lors des auditions de parlementaires aux États-Unis, nous nous sommes rendues compte, avec ma collègue Marie Louise Fort, que le sujet de préoccupation principal des États-Unis est actuellement la signature du projet de libre-échange transpacifique, mais que la signature parallèle d'un accord avec l'Europe leur permettrait de consolider leur position normative.

Ceci étant dit, un accord transatlantique ne peut représenter un réel progrès que sous conditions. Le choix affiché par les autorités européennes et légitimé par les études d'impact est celui de la recherche d'un accord global et ambitieux, comprenant en particulier des avancées très substantielles sur la réduction des barrières non-tarifaires dans la mesure où il faut rappeler que les droits de douane entre les deux parties sont déjà faibles, de l'ordre de 3 à 4 % , même s'il existe des pics tarifaires et des restrictions quantitatives aux échanges des deux côtés . J'ai d'ailleurs pu constater, durant les auditions, que ces barrières non-tarifaires et particulièrement les questions de réglementation, sont en tête des difficultés soulignées dans de nombreux secteurs économiques. Le contenu et le mode d'élaboration des réglementations renvoient à des intérêts légitimes tels que protéger la santé, la sécurité, l'environnement, les consommateurs, les travailleurs. Plus fondamentalement, ces règles rendent souvent compte de ce que l'on appelle des « préférences collectives » et de modes de fonctionnement et de pensée profondément ancrés dans les sociétés. Il ne peut donc s'agir de les aligner vers le bas, mais de trouver un rapprochement par le haut, ce qui est forcément plus complexe. Les rencontres avec des représentants de différents secteurs économiques m'ont montré la multiplicité des problèmes qui se posent quand on entre dans le vif du sujet sur ces questions. Il y a les « lignes rouges », les règles sur lesquelles nous, ou réciproquement les Américains, ne serons pas prêts à transiger, même si elles peuvent parfois correspondre à des restrictions au commerce. Cela tient aussi aux modes d'élaboration et d'application des réglementations souvent très différents des deux côtés de l'Atlantique. En particulier, et paradoxalement si l'on songe que les États-Unis sont un État, même fédéral, quand l'Union européenne en compte 27, ce mode d'élaboration est souvent beaucoup plus décentralisé outre-Atlantique. Les processus normatifs y privilégient les démarches partant des acteurs économiques et confient ainsi un rôle important au secteur privé. L'autorité de réglementation est souvent au niveau de l'État fédéré, pas au niveau fédéral, ou bien il s'agit d'une autorité administrative indépendante. C'est une vraie difficulté car cela signifie que la signature du gouvernement fédéral, qui négociera l'accord, n'engage pas forcément les autorités publiques compétentes sur les réglementations. J'y reviendrai quand j'évoquerai les marchés publics.

L'intégration est déjà considérable entre les deux rives de l'Atlantique, avec 700 milliards d'euros de flux commerciaux bilatéraux. La France n'est pas en reste, avec une soixantaine de milliards d'euros de flux commerciaux croisés. En matière d'investissements, les États-Unis demeurent la première destination des investissements directs à l'étranger français et le premier investisseur étranger en France. Les entreprises américaines emploient environ 450 000 personnes en France et les entreprises françaises sans doute autant aux États-Unis. Assez paradoxalement, c'est justement parce que les échanges et l'intégration sont déjà intenses entre les deux rives de l'Atlantique, que les points de divergence et de conflit sont souvent des « points durs », connus depuis longtemps et sur lesquels aucune des parties n'envisage réellement de concessions.

On peut avoir le sentiment que cette négociation risque de s'ouvrir sur plusieurs asymétries. La première porte sur l'envie de négocier. Dans son discours sur l'état de l'Union, le président Obama a déclaré que l'Union européenne était plus en demande de négociation que son pays – il a employé l'adjectif « hungrier ». Il est donc à craindre que celui qui est le plus demandeur soit celui qui serait amené à faire le plus de concessions. La deuxième asymétrie tient à ce que les États-Unis ont une position plus forte économiquement, dans la mesure où ils ont renoué avec une croissance de 2 %, favorisée par la révolution énergétique liée à l'exploitation à grande échelle du gaz de schiste, trois à quatre fois moins cher que le gaz en Europe. Le débat autour de ce sujet est très vif. Une troisième asymétrie concerne l'affichage des priorités et des interdits de la négociation. L'Union européenne va le faire avec le projet de mandat le 14 juin prochain alors que les États-Unis n'ont pas officiellement de lignes directrices, même si l'on peut deviner leurs intérêts offensifs et défensifs essentiels.

Pour autant, l'Europe n'a pas à aborder cette négociation en position de faiblesse. Elle est en effet la première force de marché mondial avec 500 millions de consommateurs à fort pouvoir d'achat et, en tant que zone intégrée, le premier PIB mondial. Il s'agit de négocier un accord entre partenaires qui ont des relations égalitaires, représentant des parts sensiblement égales de la production et du commerce mondiaux, de l'ordre de 20 % du PIB chacun. Selon que l'on tient compte ou non des flux commerciaux intracommunautaires, les relations entre les deux parties représentent soit 28 %, soit 40 % des flux commerciaux mondiaux. Les États-Unis ne doivent pas considérer qu'ils vont entamer les négociations en jouant du rapport de forces, comme ce fut le cas pour l'ALENA.

Le mandat de négociation qui sera éventuellement donné à la Commission européenne doit donc être clair, précis et exigeant. Il faut à ce stade éviter les écueils qui ont été ceux de la négociation sur l'accord de libre-échange avec le Canada où faute d'avoir levé des incertitudes préalablement, les difficultés et les blocages s'accumulent en fin de négociation.

Le projet préparé par la Commission à cet égard, qui est l'objet de la présente proposition de résolution, comporte certes des points satisfaisants, mais aussi des formulations souvent « molles », des lacunes et quelques points qui ne sont pas du tout acceptables. Sur trois points, le projet de mandat actuel comporte des formulations explicites qui paraissent inacceptables . Il s'agit de l'absence d'exclusion du secteur des biens et services culturels du champ de la négociation et des préférences collectives européennes, de l'inclusion des marchés de défense et de sécurité dans le champ de celle-ci, enfin du renvoi à l'arbitrage pour régler les litiges entre investisseurs et États.

Je ne m'étendrai pas sur la protection à accorder au secteur des services culturels, dont nous avons déjà parlé lors de la discussion de la proposition de résolution européenne conjointe de nos collègues Danielle Auroi et Patrick Bloche. Dans un champ voisin, celui de la protection de la vie privée, sur lequel l'Union européenne envisage une révision de la directive de 1995, nous ne devons pas faire de concessions sur la conception européenne de la protection des données personnelles. Le mandat doit aussi être renforcé sur la garantie de nos préférences collectives alimentaires, qui ne sont pas négociables : pas d'OGM, pas de bétail cloné, pas de boeuf aux hormones, pas de poulet lavé au chlore. L'objectif clairement affiché par le farm bureau est l'accroissement des flux commerciaux agricoles des États-Unis vers l'Europe. Cela nécessiterait la conclusion d'un accord « SPS plus » (normes sanitaires et phytosanitaires) qui serait très offensif de la part des Américains avec une demande de levée des restrictions européennes sur les viandes traitées aux hormones de croissance et sur les traitements antimicrobiens ou de réductions des agents pathogènes, l'absence d'étiquetage spécifique des produits contenant des OGM et la réduction des délais d'autorisation pour introduire du soja OGM sur le marché européen de l'alimentation humaine ou animale. De façon générale, les États-Unis sont opposés au principe européen de précaution, en arguant que seules peuvent être retenues les réglementations soutenues par des arguments scientifiques. Les exploitants agricoles américains ne sont pas enclins à changer leurs modes de production et pour atteindre le marché européen. L'objectif clairement affiché est de mettre en cause le principe de précaution ainsi que les indications géographiques. Un accord ne devra en aucun cas amener l'Europe à remettre en cause son modèle alimentaire et ces acquis en termes de protection des choix et des intérêts des citoyens et des consommateurs. Le respect des choix de société et la liberté pour chaque partie d'analyser et de gérer les risques devront être reconnus. Sur ce point, on peut s'inquiéter de la concession faite en avance par la Commission européenne d'autoriser la pratique américaine consistant à nettoyer les carcasses de viande à l'acide lactique.

S'agissant des marchés publics de défense et de sécurité, la Commission veut les inclure dans son mandat alors que cela n'a jamais été le cas dans une négociation commerciale. Il faut rappeler que l'Union européenne est tout juste au début d'une ouverture de ces marchés entre États membres en application d'une directive de 2009 qui prévoit cette ouverture afin de renforcer la base industrielle de l'Union dans ce domaine. L'ouverture aux pays tiers n'est pas prévue car elle irait à l'encontre de cet objectif de constituer une base industrielle et de préserver une capacité stratégique relevant d'enjeux de souveraineté. En tout état de cause, l'ouverture des marchés américains est purement illusoire comme le montre l'annulation en 2011 d'un contrat de 35 milliards de dollars portant sur des avions ravitailleurs, contrat qui avait été initialement remporté par EADS et qui est finalement revenu à Boeing. De plus, les marchés potentiels étant de taille très différente des deux côtés de l'Atlantique. Vu l'énormité des dépenses militaires américaines, il y a un différentiel de compétitivité entre les industriels dû aux économies d'échelle. Ouvrir les marchés publics de défense condamnerait inévitablement cette industrie européenne au déclin. Les chiffres parlent d'eux même. Alors que le budget américain de la défense porte sur 680 milliards de dollars, le budget européen consolidé n'est que de 220 milliards.

Quant au recours à l'arbitrage, il ne me paraît pas souhaitable pour plusieurs raisons. La première série de raisons tient à des motifs financiers. L'arbitrage est coûteux et en conséquence, seuls les grands groupes pourraient y recourir. Pour les États, cela entraînerait un coût pour les finances publiques dans la mesure où les arbitres ont toute latitude pour fixer le montant de l'indemnisation. Plus fondamentalement, le dispositif porte atteinte à la souveraineté des États. Si l'on examine les différents arbitrages faits dans le cadre de l'ALENA, on s'aperçoit que les États-Unis n'ont jamais perdu d'arbitrages.

Sur d'autres points, le projet de mandat est moins ouvertement contraire à nos intérêts, mais cependant insuffisant. Je propose donc, dans la résolution que je vous soumets, de demander des compléments ou des renforcements du projet de mandat. Il y a d'abord la nécessité que l'accord qui sera conclu soit équilibré sur les différents volets de négociation et comprenne en particulier des avancées importantes sur les obstacles réglementaires au commerce. Le principe de l'engagement unique et d'avancées parallèles sur l'ensemble des volets doit être affirmé. De même, le mandat doit comporter des engagements clairs en matière de réciprocité. Nous avons présenté avec Marie Louise Fort une proposition de résolution sur l'instrument de réciprocité sur les marchés publics. Les marchés publics européens sont potentiellement ouverts à hauteur de 85 % tandis que les marchés publics américains ne le sont que pour 32 %. Seuls 37 États fédérés américains sont partie à l'Accord multilatéral sur les marchés publics, avec, de plus, des restrictions. Cet accord doit être l'occasion de mettre en place cette réciprocité.

Il y a ensuite ainsi que je l'ai évoqué précédemment, le fait que l'accord devra engager toutes les administrations des deux parties, y compris les États fédérés américains et les autorités et agences indépendantes de ce pays. C'est une exigence centrale sur des questions telles que les marchés publics et les services financiers. S'agissant des marchés publics, le négociateur ne peut rien imposer aux États fédérés. Sur les marchés financiers, dont les États-Unis ne souhaitent sans doute pas qu'ils rentrent dans la négociation, l'Europe a clairement des intérêts offensifs. La convergence des normes comptables et prudentielles serait essentielle. Par exemple, il n'est pas fait application des normes de « Bâle III ». L'implication des autorités de régulation est donc essentielle.

Il nous faut également une position forte sur la protection et la reconnaissance des indications géographiques, qui sont essentielles pour nos consommateurs, nos agriculteurs et le maintien de nos terroirs. C'est, on le sait, un sujet de litiges ancien avec les États-Unis car nous avons deux conceptions juridiques opposées, le système américain reposant sur les marques. Toujours sur ces sujets agricoles et agroalimentaires, certaines filières ne peuvent pas être compétitives avec les États-Unis, compte tenu des disparités sur les modes de production, les normes ou le coût de l'énergie. Il faut pouvoir préserver une protection tarifaire pour ces filières et produits sensibles. Certaines filières dont l'élevage ou l'amidon sont très inquiètes.

Enfin, cet accord qui servira de référence dans les négociations commerciales futures se doit d'être très exigeant sur le respect de nos services publics et services d'intérêt général ainsi que des normes sociales et environnementales. Il faut rappeler que dans leurs différents accords de libre-échange, les États-Unis ont inclus des clauses environnementales et sociales, mais sans référence à des textes précis. Les États-Unis n'ont pas ratifié le protocole de Kyoto sur la lutte contre le réchauffement climatique et n'ont ratifié que deux des conventions fondamentales de l'Organisation internationale du Travail, celles relatives au travail forcé et aux formes les plus inacceptables du travail des enfants. Les ONG que nous avons rencontrées aux États-Unis nous ont dit leur souhait que l'Europe ne baisse pas la garde et n'abaisse pas son niveau d'exigence environnementale et sociale. Elles citent souvent le règlement européen sur l'utilisation des substances chimiques – REACH- comme un exemple de protection des citoyens qui pourrait être étendu.

Ce projet d'accord pourrait être aussi, dans la même optique, l'occasion d'introduire dans le cadre des négociations commerciales des problématiques nouvelles très importantes comme le dumping monétaire. L'article 15 du GATT interdit toute manipulation monétaire destinée à entraver le commerce international. Or l'Organisation mondiale du commerce décline sa compétence alors qu'un accord de coopération de 1996 la lie au Fonds monétaire international sur le sujet. Lors d'un déplacement aux États-Unis, j'ai rencontré des économistes du FMI qui m'ont indiqué que la preuve de la manipulation était très difficile à établir et qu'en tout état de cause, les décisions étaient prises par un Conseil d'administration où siègent des États susceptibles de mettre en oeuvre telles pratiques.

La proposition de résolution que je vous présente reprend ces points, avant de conclure sur la nécessité d'un cadre de négociation qui permette le contrôle démocratique . Au-delà de la question du mandat, la Représentation nationale devra naturellement être associée au suivi de toute la négociation. En effet, la Commission européenne est compétente pour négocier au nom des États. Le Parlement européen qui a adopté une résolution non contraignante sera tenu informé au cours de la négociation et en fin de négociation, devra soit donner son accord, soit le rejeter tout comme les Parlements nationaux seront appelés à le ratifier. Il est donc important que dés le mandat, nous ayons une position forte d'autant que les positions des États membres peuvent diverger. Ainsi, le premier ministre britannique s'est déclaré favorable à ce que tout soit mis sur la table des négociations. Ce n'est absolument pas ma position.