Intervention de Philippe Duron

Le travail de classement ne sera terminé que dans quelques jours. Notre dernière séance aura lieu le 12 juin prochain. Nous sommes en train de chercher une date pour la remise du rapport à Frédéric Cuvillier, qui aura lieu vraisemblablement avant la fin du mois de juin. Dès lors, nous pourrions revenir devant vous soit à l'extrême fin du mois de juin, soit au tout début de juillet.

La commission « Mobilité 21 » a été mise en place par le ministre délégué chargé des transports, à la demande du Gouvernement, en octobre 2012, pour clarifier la mise en oeuvre du projet de schéma national des infrastructures, qui prévoit une dépense de plus 245 milliards d'euros, valeur 2010, sur vingt-cinq ans : 140 milliards au titre des grands projets de développement ; 105 milliards au titre des opérations de modernisation, auxquels s'ajoutent 8 milliards pour le soutien de l'État aux transports collectifs.

À ce point de ma présentation, un petit commentaire s'impose. En matière d'organisation et de planification des infrastructures, nous progressons. Le CIADT de 2003 a été déjà une étape intéressante : pour la première fois, on faisait l'inventaire des besoins du pays et des différents territoires. Surtout, on indiquait quelles ressources on mettait en face des projets, ce qui n'était pas le cas auparavant. Le SNIT a complété cet exercice en allant beaucoup plus loin dans l'analyse des projets et dans la détermination de leur pertinence vis-à-vis des besoins à la fois du territoire et des populations. Toutefois, il s'est limité à établir un grand catalogue sans définir une stratégie de planification et à de programmation.

Le travail de la commission ne consiste pas à remettre en cause le SNIT, mais à dire comment mettre en oeuvre cet inventaire de façon cohérente et soutenable pour les finances publiques. C'est donc un exercice qui tend à planifier sur une longue durée, en élargissant les temporalités au-delà des vingt-cinq ans prévus par le SNIT, un peu comme le fait l'Union européenne. Je vous rappelle que, dans le réseau transeuropéen de transport (RTE-T), deux temporalités sont mises en oeuvre : la première prévoit la réalisation d'un réseau central, ou core network, d'ici à 2030 ; la seconde en prévoit l'élargissement à un réseau global, dit global network, d'ici à 2050. En matière d'infrastructures de transport, ces temporalités sont tout à fait raisonnables, sachant que, de la prise de décision à la réalisation d'un grand projet d'infrastructure, il faut compter quinze à dix-sept ans en moyenne. La commission doit formuler des recommandations en vue de créer les conditions d'une mobilité durable, compte tenu du changement important que le Grenelle de l'environnement et la Conférence environnementale ont apporté dans la manière d'aborder les questions d'infrastructures, de mobilité et de transports. Le deuxième objectif est de hiérarchiser et de mettre en perspective les projets d'infrastructures inscrits dans l'actuel projet de SNIT.

La commission est mixte à deux titres. Sur le plan politique, elle rassemble des parlementaires, députés et sénateurs, qui représentent la quasi-totalité du spectre politique de notre pays, excepté des radicaux et des non-inscrits. Les députés sont Bertrand Pancher, membre de la commission du développement durable, André Chassaigne, qui est un ancien membre de ladite commission et qui s'intéresse aux questions de transports et d'aménagement du territoire, et Éva Sas qui est membre de la commission des finances et qui est plus spécialisée sur les questions de financement ; les sénateurs sont Michel Delebarre et Louis Nègre. La commission est mixte aussi en ce qu'elle associe des sachants, de grands experts : un inspecteur général des finances en la personne de Jean-Michel Charpin, qui est aussi un homme de planification puisqu'il fut commissaire au Plan et a supervisé de très nombreux rapports dans ce domaine ; un économiste, Yves Crozet, qui a été professeur à l'Université de Lyon II et directeur du Laboratoire d'économie des transports et qui est maintenant professeur à Sciences-Po Lyon ; une inspectrice générale de l'administration et du développement durable, Marie-Line Meaux, qui est spécialiste des questions ferroviaires et a beaucoup travaillé sur le Lyon-Turin ainsi que sur les noeuds ferroviaires ; un ingénieur général des ponts et chaussées, Patrice Parisé, qui fut le dernier directeur général des routes. La commission réunit donc à la fois des parlementaires préoccupés par les problématiques de transports et d'aménagement du territoire et des sachants qui sont capables de nous apporter la ressource intellectuelle et la connaissance sur ces sujets.

Pour organiser ses travaux, la commission s'est appuyée sur une équipe de trois rapporteurs. Le rapporteur général est Dominique Rice, ingénieur en chef des Ponts et chaussées et des forêts, sous-directeur au ministère des transports, et, pour avoir été la « plume » du SNIT, il le connaît de façon intime. Clara Kalaydjian est issue de la direction du Trésor, car il nous semblait important que Bercy soit associé à cette mission pour nous apporter sa connaissance et réagir au fil de l'eau. Dennis Boyd vient de la DATAR, car l'aspect « aménagement du territoire » fait partie des fondamentaux de notre travail.

Cette commission a beaucoup auditionné, même si elle ne vous a pas tous entendus. Nous avons fait en sorte de recevoir les personnes dont nous avions besoin d'entendre l'expertise, les porteurs de projets et experts en matière de transports. Le président de la commission, comme certains parlementaires, ont fait toutes les auditions des responsables politiques des territoires, des parlementaires qui venaient apporter un éclairage particulier sur telle ou telle infrastructure.

Le travail touche à sa fin. Il sera terminé le 12 juin au soir. Nous finalisons le rapport et singulièrement le classement, qui est probablement le volet qui attise le plus la curiosité. Je ne vous donnerai pas ce matin les conclusions de la commission par anticipation. Ce ne serait pas convenable de déflorer notre prochaine rencontre. Je vous parlerai plutôt des éclairages que nous avons eus pendant tout ce travail ainsi que de la méthode d'évaluation des infrastructures et de classement retenue.

La commission a, tout d'abord, dressé des constats importants, et le premier sous forme d'une prise de position : pour nous, tous les territoires, zones urbaines denses ou zones moins denses de montagne ou de plaine, doivent pouvoir bénéficier d'un service de transport moderne et performant. En particulier, les systèmes de transport des zones rurales, des campagnes et des espaces périurbains n'ont pas vocation à être classés en deuxième ou troisième catégorie ni à rester dans une médiocrité de l'offre. Pour autant, cela ne signifie pas que la collectivité doive mettre à disposition, en tout point du territoire national, une offre de transport de nature identique ou quasi-identique. C'est là tout le débat que nous avons eu, il y a une quinzaine d'années, entre la loi Pasqua-Hoeffel et la loi Voynet.

La loi Pasqua prévoyait d'implanter une gare TGV à moins de trois-quarts d'heure de tous les points du territoire et un échangeur à moins d'une demi-heure. Une telle offre avait fortement séduit notamment les collègues représentant des territoires ruraux ou des petites villes qui souffrent d'une insuffisance d'offre territoriale. Mais quand il a fallu procéder à la planification, l'utopie de la promesse s'est révélée : il aurait fallu un bon siècle pour satisfaire l'offre routière et à peu près trois siècles pour satisfaire l'offre ferroviaire. De surcroît, aujourd'hui, du point de vue du développement durable, elle serait inacceptable. La proposition de la loi Voynet, dont j'ai eu le privilège d'être le rapporteur à l'Assemblée nationale, était différente mais peut-être pas assez mûrie. Passant de la théorie de l'offre à la théorie de la satisfaction des besoins, elle proposait des schémas de services collectifs qui devaient prendre en compte les besoins de chacun des territoires pour y apporter une réponse adaptée. Cette démarche n'a pas été poursuivie. Sans doute faut-il trouver un équilibre entre ces deux approches. Il convient, dans les faits, de tenir compte de la diversité des situations, des enjeux de chaque territoire, pour des raisons de soutenabilité économique, sociale et environnementale.

Le deuxième point important est la dimension européenne du projet, avec notamment l'inscription dans le RTE-T de certaines infrastructures françaises. Mais elle n'est pas le seul critère déterminant dans l'établissement des priorités, d'autres aspects entrent en ligne de compte : la lutte contre la fracture territoriale, qui est dans la lettre de mission du ministre, l'amélioration du transport quotidien, la contribution à la transition énergétique et écologique, ainsi que les performances économiques et sociétales.

Troisième constat, la logique de préservation et d'amélioration de l'existant est aujourd'hui jugée complètement prioritaire. Dans toutes les auditions auxquelles nous avons procédé, notamment avec le milieu économique – grandes organisations patronales, chambres de commerce et d'industrie, organisations syndicales de salariés, associations d'usagers –, c'est le maintien et la modernisation de l'existant qui ont été mis en avant. Même si tout ne va pas bien, la France a un système de transports plutôt remarquable dans son chevelu et dans les performances de certains éléments. Il faut éviter d'en arriver au même délabrement que celui de l'infrastructure ferroviaire qu'a révélé le premier rapport de l'École polytechnique fédérale de Lausanne. Il faut aussi prendre en considération l'expérience de nos voisins allemands, que l'obsolescence de leur réseau autoroutier a conduits à instaurer une écotaxe poids lourds pour en arrêter la détérioration et le moderniser. La commission s'est déplacée à Berlin. Nous y avons rencontré le ministère des transports, nos collègues de la commission des transports du Bundestag, l'agence de financement des infrastructures et le syndicat professionnel, qui rassemble plus largement que son équivalent français tous les professionnels évoluant autour des transports. Tous nous ont dit que, aujourd'hui, la doctrine en Allemagne veut qu'on satisfasse d'abord l'entretien, la régénération et la modernisation avant de financer toute infrastructure nouvelle. La régénération ne concerne pas que le ferroviaire, elle doit bénéficier aussi à la route à laquelle nous ne consacrons pas suffisamment d'argent au regard de l'importance du patrimoine, de la performance et de l'offre de sécurité qui doit être maintenue. L'existant nous semble donc une des choses essentielles.

Aujourd'hui, après le Grenelle et la conférence environnementale, on ne parle plus d'infrastructures sans envisager les modes alternatifs à la route. On a beaucoup discuté, en France, du modèle de développement ferroviaire, mais beaucoup moins du fluvial et des canaux, alors que ce mode de transport par voie d'eau devient de plus en plus performant. Depuis le début des années 2000, sa croissance annuelle est proche de 10 % sur la Seine et sur le Rhône, même si, effectivement, on partait d'assez bas. Chez nous, on pense plutôt au ferroviaire, qui est majeur, il est vrai. Il y a deux ans, les assises du ferroviaire, dont Gilles Savary avait animé une des tables rondes, nous ont permis de partager un diagnostic : la question du ferroviaire est d'abord financière et très délicate. Malgré 12,6 milliards injectés chaque année par la collectivité dans le système, celui-ci affiche un endettement croissant et un besoin de financement annuel, qu'il satisfait par l'emprunt, de 3 milliards d'euros – 1,5 milliard structurel pour l'entretien et la rénovation du réseau, 1,5 milliard au titre des nouveaux projets. Premier sujet, comment gère-t-on cette évolution financière du ferroviaire ?

La deuxième question, que s'est posé en même temps que nous Jean-Louis Bianco, est celle de la grande vitesse ferroviaire, qui soulève d'autres problèmes. Constitue-t-elle, nomment, la réponse pertinente à toutes les situations de desserte dans notre pays ? Depuis une quinzaine d'années, les TGV sont devenus un marqueur de modernité simplement parce qu'il n'existait à côté aucun mode de transport d'excellence. Le vieillissement et la détérioration des trains Corail en est pour partie responsable. Chaque territoire a donc réclamé le TGV parce qu'il apparaissait comme synonyme de qualité et de performance ainsi que d'attractivité. Le système est-il soutenable pour l'ensemble du territoire ? Parviendrons-nous à équiper l'ensemble du territoire de la grande vitesse ? Assurément pas. Nous avons donc réfléchi à un système intermédiaire semblable à celui qu'a adopté l'Allemagne il y a deux ans en lançant, à côté des ICE, les ICx qui circulent à 220 kilomètres heure. Il y a quelques années, la commission Bocquet sur l'industrie ferroviaire avait également mis en avant que la très grande vitesse ne représentait que 6 % du marché mondial des trains et que, pour développer son industrie ferroviaire, la France devait avoir une offre plus complète.

Autre sujet qui nous a semblé essentiel, la problématique de la liaison entre les ports et leur hinterland. À deux reprises au cours des vingt-cinq dernières années, on a réformé les ports. Même si la dernière loi portuaire commence à produire des effets, la comparaison des ports français avec les ports européens n'est pas en leur faveur, loin s'en faut. L'ensemble des trafics cumulés des ports français représente à peine 80 % des tonnages et 10 % du trafic de containers du seul port de Rotterdam. Quant à l'utilisation du rail pour le pré ou le post-acheminement du fret ferroviaire dans nos ports, il est de 10 % au Havre contre 40 % à Anvers. À l'évidence, il est nécessaire d'améliorer la desserte des ports, même si cela ne figure pas dans le SNIT. L'État se doit de faire ce travail. Dans la précédente législature, au moment du grand emprunt, Alain Gest et moi-même avons commis un rapport sur cette question, dans lequel nous suggérions de consacrer 3,2 milliards d'euros à la connexion des ports du Havre et de Marseille-Fos avec le reste du territoire. L'amendement que j'avais déposé en ce sens lors de l'examen de la loi de finances rectificative n'a pas été retenu par le Gouvernement. C'est un sujet sur lequel il faudrait pourtant revenir.

Enfin, la clarification du financement des transports est un autre grand sujet. Celle-ci est d'autant plus nécessaire que plusieurs projets dont la commission a eu à discuter ne sont pas séquençables et leurs besoins budgétaires tels qu'on ne peut les satisfaire. À cet égard, j'ai à citer un exemple intéressant en ce que la situation de départ a évolué. Il s'agit de la LGV Méditerranée, qui devait relier la Provence et la Côte d'Azur, dont le coût était considérable et la réalisation extrêmement difficile. Dans le courant de l'hiver dernier, nos collègues provençaux et azuréens ont retravaillé avec un ingénieur général, Yves Cousquer, et ils sont arrivés à une solution à la fois moins coûteuse et séquençable, intitulée Liaison nouvelle Provence-Alpes-Côte d'Azur. C'est vraiment le type de démarche intelligente qui permet de progresser. Il faut mieux associer les collectivités territoriales aux décisions de financement des grandes infrastructures. Je l'ai dit ici lors de mon audition pour la présidence de l'AFITF et nous allons continuer dans ce sens. Aujourd'hui, l'État appelle en cofinancement les grandes collectivités territoriales que sont les régions, les départements et les grandes agglomérations. Au regard des difficultés que peuvent connaître les uns et les autres pour financer, il semble nécessaire de mieux les associer à ces décisions.

Forte de ces constats, la commission va émettre des recommandations et proposer un classement des projets, sujet qui vous intéresse un peu. Je dois d'abord évoquer le périmètre de la mission par rapport à ce qu'était le SNIT. Nous n'avons pas abordé certains sujets, considérant que ce qui relevait d'un traité international n'était pas susceptible d'être remis en cause par une mission. Nous n'avons donc pas travaillé sur Lyon-Turin. En revanche, nous avons regardé toutes les infrastructures d'accès à Lyon-Turin. Nous n'avons pas travaillé non plus sur les sujets qui avaient déjà fait l'objet de décisions de financement ou de lancement de travaux. L'aéroport de Notre-Dame-des-Landes ayant déjà fait l'objet d'une signature d'un partenariat public-privé, il ne nous a pas semblé possible de l'intégrer dans nos discussions (Exclamations)… même si nous nous sommes posé la question. (Murmures)

De surcroît, le Gouvernement nous a demandé d'intégrer d'autres infrastructures, notamment l'autoroute A 51 et la fiche ROU6 qui avait été réintégrée par l'ancien Gouvernement et qui regroupe toute une série de travaux secondaires, mais importants pour certains bassins d'emploi enclavés, liés à la route.

On ne pouvait pas, simplement avec nos esprits éclairés, établir un classement. Cela aurait été invraisemblable, inacceptable et d'une grande partialité. Nous nous sommes donc interrogés sur la critériologie qui permettrait de conférer à ce travail un sérieux qui puisse résister à la critique. Nous avons donc pris le parti de ne pas nous satisfaire des seuls critères socioéconomiques monétarisés que sont la valeur actualisée nette (VAN) ou le taux de rentabilité interne (TRI) qui, outre qu'ils sont affectés d'une certaine brutalité, survalorisent le temps gagné qui est une appréciation un peu subjective. Ainsi, le temps gagné en TGV entre Paris et Lyon peut-il être perdu dans la congestion du noeud lyonnais. Il nous a donc semblé que d'autres critères devaient être pris en compte pour faire ce classement. Nous avons organisé la critériologie autour de quatre batteries de critères.

La première est relative à la contribution aux grands objectifs de la politique de transport : servir la compétitivité économique nationale, soutenir l'intégration européenne, réduire les inégalités territoriales, améliorer la mobilité de proximité. La deuxième batterie de critères est liée à la performance écologique qui, dans les précédents modes d'évaluation, n'était peut-être pas suffisamment mise en avant. Nous avons pensé que la performance de chaque projet devait être évaluée en fonction des effets attendus sur l'environnement – c'est l'empreinte écologique –, de sa contribution à la transition écologique et énergétique appréciée au travers des émissions de gaz à effet de serre, de la contribution au développement des transports collectifs, de l'utilisation aussi des transports de marchandises massifiée. La troisième batterie de critères concerne la performance sociétale, qui est entendue comme la contribution des projets à l'aménagement du territoire, à la réduction des nuisances pour les riverains des infrastructures notamment, à l'amélioration de la sécurité ou encore à la préservation de la santé. La quatrième batterie de critères, c'est la batterie classique. Entre le TRI et la VAN, nous avons choisi la valeur actualisée nette par euro investi, c'est-à-dire de considérer le retour sur investissement et de mesurer, ce qui était très important pour un de nos commissaires, la création et la destruction de valeur par les projets.

Ces critères, nous les avons construits dans un dialogue avec deux instances : le Centre d'analyse stratégique, notamment avec deux grands spécialistes que sont Jean Bergougnoux et Émile Quinet qui avaient été, en même temps, chargés d'une mission sur la réévaluation des valeurs tutélaires comprises dans le TRI et dans la VAN ; le Commissariat général à l'investissement et l'équipe de Louis Gallois. À partir de là, il nous a fallu compléter les dossiers et les évaluations. Tous les projets inscrits dans le SNIT ne sont pas exactement contemporains. Certains ont des évaluations un peu anciennes qui, par exemple, n'étaient pas suffisantes en matière environnementale ; d'autres sont des projets encore peu matures et dont les évaluations n'étaient pas faites ou incomplètement faites. Nous avons demandé à une équipe du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), autour de Jean-Paul Ourliac, d'évaluer et de vérifier l'évaluation de chacun des soixante-quinze projets et, en l'absence d'éléments quantitatifs pour le faire, de le faire à dire d'expert. Ce travail a été conduit jusqu'au mois de février, moment à partir duquel ont commencé de sortir les premiers classements des soixante-quinze projets.

Je précise que le rapport ne livrera pas un classement sorti brut de l'ordinateur ; il tiendra compte des besoins du territoire. Si l'on s'en tenait à cette méthode, arriveraient en tête beaucoup de dossiers autoroutiers, tout simplement parce que le retour sur investissement d'une autoroute est souvent bien meilleur que celui d'un canal. En outre, la méthode peut entraîner des phénomènes d'éviction. Un projet d'infrastructure peut très bien ressortir dans un classement alors que sa réalisation n'est pas absolument nécessaire, l'autoroute ou la ligne ferroviaire ne devant arriver à saturation que dans cinq ou dix ans. Un tel projet risquerait d'être priorisé au détriment d'autres dossiers dont la réalisation est plus urgente au regard de la saturation des infrastructures existantes. Il a donc fallu discuter les projets un à un pour mieux les classer.

Pour le classement, nous avons choisi d'avoir des temporalités un peu longues, calquées sur celles du RTE-T : d'ici à 2030, au-delà de 2030, après 2050 (Murmures). La première temporalité exige qu'on accélère les études pour engager et réaliser avant 2030. Pour les dossiers qui seront engagés après 2030, il faut poursuivre les études, même si on n'a pas besoin de les faire au même rythme. Quant à ceux qui seront réalisés au-delà de 2050, il nous semble nécessaire d'interrompre les études, tout simplement parce qu'elles coûtent très cher et parce qu'elles mobilisent beaucoup d'énergies, notamment des personnels de l'État. Toutefois, nous n'avons pas la prétention de pouvoir lire dans la longue durée. Aujourd'hui, nous ne savons pas quelles seront les tendances lourdes du transport au-delà de 2030, non plus que les problématiques technologiques qui peuvent changer sensiblement les besoins de transport. Il nous semblerait donc pertinent que cet exercice soit revisité tous les cinq ans, à chaque législature, parce que l'erreur est humaine et que le monde change.

Dernier élément, les finances. Depuis que des recettes ont été affectées au financement des infrastructures, la France fait un effort tout à fait honorable en matière de transports. Elle y consacre, par le biais de l'AFITF, 2,3 milliards d'euros chaque année. C'est un progrès, car cette somme n'est pas sujette aux fluctuations qui l'affectaient lorsqu'elle relevait de décisions budgétaires annuelles. Toutefois, ces 2,3 milliards ne sont pas affectés en totalité aux nouveaux projets. Une partie est consacrée à la régénération et à la modernisation, une autre sert à satisfaire des engagements anciens de l'État tels les contrats de plan 2000-2007 dont le volet routier n'est pas encore complètement achevé, le volet transport du plan Espoir banlieues, la sécurité dans les tunnels. Il reste à peu près 800 millions d'euros pour les projets nouveaux à l'AFITF chaque année, ce qui n'est pas considérable. Si nous devions nous satisfaire du niveau de financement actuel, il y aura, à l'évidence, des difficultés à produire beaucoup de projets nouveaux, en tout cas pas avant 2018 puisque les finances de l'AFITF sont complètement mobilisées pour le financement des quatre LGV qui ont été décidées dans les années passées : Le Mans-Rennes, Tours-Bordeaux, LGV Est deuxième phase, contournement de Nîmes-Montpellier. D'ici à 2018, il n'y a donc pas de moyens supplémentaires.

Au niveau des recettes de l'AFITF, l'écotaxe poids lourds a pris du retard et des incertitudes planent sur la redevance domaniale, que le Gouvernement ne pourra augmenter que de façon deux fois moindre que ce qu'il avait envisagé. Si nous voulons avoir un rythme satisfaisant, il faut donc vraisemblablement améliorer un peu les recettes de l'AFITF. Nous présenterons donc au Gouvernement deux scénarios, l'un à financement constant, l'autre à financement bonifié. Voilà ce que je pouvais vous dire ce matin. (Applaudissements)