Intervention de Bernard Cazeneuve

Monsieur le président, je vous remercie de votre accueil et je sais gré aux membres de votre Commission d'être présents. Je tiens à vous dire mon vif intérêt pour l'exercice auquel nous allons nous livrer, d'autant que j'ai conscience des questions que se posent les commissaires au sujet des conditions de l'exécution du budget pour 2012, pour avoir lu très attentivement, comme toujours en pareil cas, le compte rendu de l'audition de M. Migaud. Et puisque vous m'y invitez, je profiterai de mon exposé liminaire pour donner également quelques informations sur l'année 2013.

J'insisterai d'abord sur la grande attention que j'accorde à mes relations avec votre Commission, lesquelles doivent être régies par une exigence mutuelle de transparence en matière de finances publiques. Elle explique que je sois venu dès le 16 avril vous rendre compte des conditions de l'exécution du budget pour 2012 et que je sois revenu devant vous le lendemain, avec le ministre de l'Économie et des finances, pour vous présenter le programme de stabilité, avant de faire de même au Sénat. Je suis heureux que la présentation du projet de loi de règlement me fournisse aujourd'hui l'occasion d'entrer davantage dans les détails.

Un premier motif de satisfaction nous est donné par la transparence des relations entre, d'une part, la Cour des comptes, et, désormais, le Haut Conseil des finances publiques, et, d'autre part, le Gouvernement, en matière de certification des comptes. La France est l'un des seuls pays européens à se livrer – pour la septième année consécutive – à cet exercice, qui garantit à la représentation nationale et au pays tout entier la parfaite fiabilité des informations que nous présentons. Nous pouvons en être fiers.

Je mentionnerai ensuite le nouveau dispositif informatique Chorus, outil moderne de gestion budgétaire et comptable. Je remercie toutes les administrations qui se sont mobilisées depuis plusieurs années pour le développer.

Rappelons que la Cour des comptes a assorti sa certification des comptes pour l'exercice 2012 de sept réserves – donc cinq substantielles, soit deux de moins que l'année précédente. C'est ensemble, notamment par le dialogue entre le Gouvernement et votre Commission, que nous avons accru la transparence, ce dont nous ne pouvons que nous féliciter. Le 28 mai dernier, le Premier président de la Cour a ainsi salué devant vous plusieurs progrès, soulignant qu'après l'« essoufflement de la trajectoire d'amélioration de la qualité des comptes entamée en 2007 […], un véritable redémarrage des chantiers avait été observé en 2012 », ce dont je tiens à remercier l'administration des finances.

En outre, le projet de loi de règlement inclut désormais, en application de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, un article liminaire qui porte à la connaissance de la représentation nationale un tableau de synthèse retraçant le solde structurel, abstraction faite de l'effet de la conjoncture économique, et le solde effectif de l'ensemble des administrations publiques pour l'année 2012. En vertu de l'article 23 de la même loi organique, le Haut Conseil des finances publiques s'est prononcé sur le respect des objectifs fixés pour l'année 2012 par la loi de programmation des finances publiques pour la période 2012-2017. Cet avis public d'un organisme indépendant, gage supplémentaire de transparence, a été souhaité par le Gouvernement, soutenu par une large majorité de votre Assemblée.

Après ces considérations sur les rapports entre le Gouvernement, la Cour des comptes, le Haut Conseil des finances publiques et le Parlement, j'en viens à l'adéquation entre les objectifs que nous nous étions assignés et les résultats que nous avons obtenus. De manière générale, nos objectifs, pourtant ambitieux, sont atteints en 2012 malgré l'état de dégradation dans lequel nous avons trouvé les finances publiques.

Tout d'abord, le présent projet de loi de règlement confirme que, contrairement à ce que j'ai pu entendre ou lire, il y a bien une réduction du déficit budgétaire de l'État entre 2011 et 2012, de 90,7 à 87,1 milliards d'euros, bien que la stagnation de l'activité en 2012 ait pu peser sur le dynamisme des recettes. Rappelons que la loi de finances initiale avait été fondée sur une hypothèse de croissance de 1 %, alors que la croissance constatée à la fin de l'année 2012 était nulle. Le solde est conforme à la prévision de la troisième loi de finances rectificative, qui était de 86,2 milliards, l'écart résultant surtout d'un dynamisme des recettes inférieur à ce qui était escompté.

Afin d'atteindre cet objectif, la majorité a dû prendre à partir de l'été 2012 plusieurs décisions sans lesquelles le déficit budgétaire constaté en fin de période aurait été plus élevé. Pour reprendre les termes employés par le président Migaud lors de son audition, « les nouvelles recettes fiscales ont joué un rôle prépondérant dans l'amélioration du solde budgétaire » : sans elles, le déficit public aurait été de l'ordre de 5 à 5,5 % du PIB, bien loin de l'objectif que le précédent gouvernement s'était fixé. De même, la dotation au Mécanisme européen de stabilité – MES – et la recapitalisation de Dexia, qui n'étaient pas prévues en loi de finances initiale, ont pesé sur le déficit budgétaire pour 2012. Aucune personne un tant soit peu au fait des finances publiques ne le contestera : il était impossible de compenser en cours d'année ces dépenses exceptionnelles, qui se sont élevées à 9,3 milliards d'euros.

La Cour s'est interrogée sur les raisons pour lesquelles les recettes de TVA ont été inférieures, d'environ 3 milliards d'euros, aux prévisions inscrites dans la loi de finances rectificative qui vous a été présentée le 14 novembre 2012. Ces raisons, les voici. Je l'ai dit, à la fin de l'année 2012, la croissance constatée était nulle alors que nous avions fondé la troisième loi de finances rectificative sur une hypothèse de croissance de 0,3 %. Le ralentissement a été incontestablement marqué en fin d'année, ce qui a rejailli sur les recettes de TVA, pour 900 millions d'euros. Par ailleurs, dans un contexte de croissance nulle, les Français ont pu privilégier des produits de première nécessité soumis à un taux de TVA plus faible, ce qui a réduit de 600 millions le rendement des recettes de TVA : c'est ce que l'on appelle l'« effet structure ». Enfin, l'écart s'explique, pour 400 millions d'euros environ, par le fait que les entreprises, en cette période de crise, ont demandé plus systématiquement qu'à l'accoutumée le remboursement de la TVA, pour satisfaire des besoins de trésorerie.

Au total, la crise, qui s'est fait particulièrement ressentir au cours du dernier trimestre 2012, explique donc l'écart à hauteur de 2 milliards d'euros. Reste à rendre compte du milliard résiduel. La Cour se demande s'il est imputable à des modifications des comportements, notamment à la multiplication des achats sur Internet ou à des fraudes. Toutefois, comme ce montant ne correspond qu'à 1 % du produit total de TVA perçu en 2012, je vous propose qu'en attendant de pouvoir nous assurer de la permanence du phénomène, nous privilégiions l'hypothèse de l'aléa. Rappelons qu'en 2009, des écarts significatifs ont été constatés qui ne se sont pas reproduits au cours des années suivantes. Cela confirme qu'il convient, pour affiner l'analyse, d'étudier l'évolution à plus long terme.

L'amélioration du déficit budgétaire a été rendue possible par une stricte maîtrise des dépenses de l'État, qui, dette et pensions comprises, connaissent une baisse historique de 300 millions d'euros, alors même que des risques de dérapage, à hauteur de 2 milliards d'euros, avaient été identifiés à l'été 2012 par la Cour des comptes, notamment dans son audit. Cette baisse s'explique par une gestion particulièrement méticuleuse en 2012. Nous avons décidé un surgel de 1,5 milliard d'euros dès le mois de juillet et les crédits ainsi mis en réserve n'ont pas été dégelés en cours d'année, à l'exception de ceux qui étaient nécessaires pour couvrir certaines dépenses urgentes, dont les dépenses de bourses et de retraites. Cela nous a permis d'anticiper certaines dépenses de fin de gestion. Au 1er novembre 2012, la réserve de précaution s'élevait à 5,9 milliards d'euros.

Comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport sur les résultats de la gestion budgétaire pour 2012, l'effort de maîtrise de la dépense a donc été significatif. La Cour observe également que les normes de dépense ont été strictement respectées. Les dépenses sous norme « zéro valeur » ont ainsi baissé de 2,2 milliards d'euros, les dépenses de masse salariale sont restées quasiment stables et non seulement les schémas d'emplois ont été respectés, mais 27 182 emplois sont touchés au lieu des 26 123 prévus dans la loi de finances rectificative de l'été 2012, du fait de suppressions de postes supérieures aux prévisions dans le secteur de la défense. Nous avons également maîtrisé l'évolution des dépenses d'assurance maladie, puisque l'ONDAM exécuté est inférieur d'un milliard à celui qu'avait voté la précédente majorité.

Au total, les dépenses publiques, hors éléments exceptionnels, ont progressé en 2012 de 0,7 % en volume, contre 0,9 % en 2011, et plus de 1,7 % en moyenne au cours du précédent quinquennat. Dans ce contexte, n'est-il pas injuste de taxer de laxisme la gestion de l'actuel gouvernement, qu'il s'agisse des dépenses de l'État ou de celles de l'assurance maladie ? Nous avons surpassé les objectifs que le précédent gouvernement s'était fixés. Derrière la sécheresse des chiffres, il y a une réalité : nous nous efforçons de poursuivre résolument nos objectifs de sérieux budgétaire.

L'ajustement structurel est globalement conforme aux objectifs de la loi de programmation des finances publiques, soit 1,2 % du PIB. La Cour des comptes l'a qualifié de très significatif – et pour cause : un tel ajustement n'avait pas été constaté depuis 1996, lors de la qualification de notre pays pour le passage à l'euro. Il convient de comparer les chiffres de 2012 à ceux des années précédentes, car c'est généralement en tendance que l'on peut apprécier de manière juste et honnête les efforts accomplis. Or, entre 2006 et 2011, le déficit structurel s'est dégradé de 2 points et, en 2011, il était encore supérieur à 5 % du PIB, alors que nous l'avons ramené en 2012 à son niveau de 2007.

Cet effort a également permis des mesures en recettes. Le Gouvernement assume totalement son choix d'avoir fait principalement dépendre de ces dernières l'ajustement opéré, en raison de l'urgence qui a présidé à l'adoption du collectif budgétaire lors de la session extraordinaire de juillet 2012. Car les mesures de prélèvements sont d'effet immédiat alors que les économies supposent un travail approfondi, un dialogue entre et avec les administrations, des échanges poussés avec les collectivités territoriales et une modernisation de l'action publique, sauf à se contenter d'un coup de rabot sommaire ou d'une approche arithmétique qui n'ont guère de chances de produire des résultats durables. Rappelons que les 22 milliards d'euros de hausses d'impôts en 2012 se décomposent comme suit : 7 milliards votés par l'actuelle majorité et 15 par la majorité précédente, qui avait déjà décidé 20 milliards de prélèvements supplémentaires en 2011.

J'en viens à 2013. L'on nous demande très souvent, voire quotidiennement, sur un mode qui confine parfois à la litanie, de déposer un collectif budgétaire. Avant d'entrer dans ce débat, je rappellerai qu'un collectif a généralement deux finalités : d'une part, informer le Parlement de l'exécution budgétaire, des prévisions de recettes et de dépenses de l'État, et actualiser le solde du déficit des administrations publiques grâce à l'article liminaire nouvellement introduit ; d'autre part, faire adopter des mesures fiscales nouvelles. Or, sur le premier point, le Parlement est pleinement informé de la situation budgétaire. Depuis le début de l'année 2013, celle-ci a fait l'objet de trois auditions à l'Assemblée nationale : le 23 janvier, mon prédécesseur a été auditionné sur l'exécution 2012 ; je l'ai été à mon tour sur le même sujet le 16 avril, puis sur le programme de stabilité le 17, sans compter mes auditions au Sénat. Nous avons donc eu tout loisir d'aborder l'évolution de nos finances publiques, comme aujourd'hui, en toute transparence, ce dont je me fais un devoir.

En outre, les prévisions de recettes et de déficits ont été actualisées à l'occasion du programme de stabilité, de sorte que l'on ne peut pas dire qu'il ne se soit rien passé depuis la loi de finances initiale. Les déficits ont été portés de 3 à 3,7 %, les prévisions de recettes fiscales ont été revues de près de 8 milliards, celles des administrations de sécurité sociale de plus de 3 milliards. Nous avons également tenu compte des effets de la conjoncture économique sur l'évolution des droits de mutation à titre onéreux, à hauteur de 2 milliards d'euros. Au total, les prévisions de recettes publiques ont été réduites de 14 milliards d'euros, soit 0,7 % du PIB, ce qui explique le passage de 3 à 3,7 % de l'hypothèse de déficit.

L'objectif de dépenses reste quant à lui inchangé, puisque, s'il est une chose que nous pouvons piloter quelle que soit l'évolution de la conjoncture, c'est bien la dépense. Nous entendons nous montrer extrêmement rigoureux sur ce point, car il s'agit d'un moyen essentiel de maîtriser les finances publiques dans le contexte que nous connaissons.

Je le répète, monsieur le président, je suis tout à fait disposé à vous communiquer, ainsi qu'au rapporteur général et, par votre intermédiaire, à tous les parlementaires, les éléments que vous souhaiteriez connaître concernant l'évolution de la conjoncture et des chiffres. Nous vous avons d'ailleurs fourni, à vous-même ainsi qu'au rapporteur général, toutes les informations que vous nous avez demandées ; les services de la direction générale des finances publiques se sont même mobilisés de manière exceptionnelle afin de pouvoir vous transmettre les données d'exécution de la fin du mois de mai en vue de la présente audition. On peut ne pas être d'accord avec la politique économique du Gouvernement, mais l'on ne saurait lui reprocher de ne pas faire preuve de transparence. Nous ne cacherons jamais à votre Commission, ni au Parlement en général, la réalité de la situation budgétaire. Le débat d'orientation des finances publiques permettra de préciser encore nos prévisions, de même que le budget pour 2014 qui sera présenté en septembre.

Le Gouvernement n'a pas voulu ajouter l'austérité à la récession, préférant laisser jouer les stabilisateurs automatiques en recettes. En d'autres termes, les moins-values constatées au premier semestre ne seront pas compensées par un tour de vis fiscal. Au demeurant, on ne peut pas à la fois craindre un matraquage fiscal qui obérerait la croissance et réclamer une loi de finances rectificative qui pourrait venir alourdir encore la charge des impôts !

Je vais maintenant vous donner, en toute transparence, des indications très précises sur ce que serait le solde budgétaire en 2013 si nous vous présentions un collectif, ce que nous ne ferons pas. Je veux en effet satisfaire l'exigence de transparence qui sous-tend votre requête, car je vous le dois. Nous accéderons à toutes les demandes dont nous pensons qu'elles sont bonnes pour le pays et refuserons de satisfaire celles qui nous semblent lui être préjudiciables. Or, une loi de finances rectificative serait une mauvaise chose.

La loi de finances initiale pour 2013 prévoit un déficit de 61,5 milliards d'euros, une fois financé, en gestion sous norme, l'effet du budget rectificatif 2012 de l'Union européenne, après un déficit budgétaire de 87,1 milliards en 2012. À l'occasion du programme de stabilité, le déficit budgétaire a été revu à la hausse pour atteindre 68,3 milliards, soit près de 7 milliards supplémentaires. Il existe toutefois un aléa baissier, qui reste à confirmer et à préciser, concernant la TVA. La situation mensuelle budgétaire à la fin du mois d'avril, publiée le 7 juin, montrait en effet un rendement de la TVA très inférieur aux prévisions, en baisse de 2,3 % par rapport à fin avril 2012. Les résultats de mai sont toutefois meilleurs puisque, à la fin du mois, le rendement de la TVA avait augmenté de 1,8 % environ. L'aléa me paraît donc limité. En outre, l'évolution des recouvrements de TVA est très erratique : leur baisse de 2,3 % constatée en avril puis leur hausse de près de 2 % en mai font suite à une hausse de 1,6 % en mars. Je vous propose donc que nous nous donnions un peu de temps pour étudier la tendance et faire oeuvre de vérité, conformément au souhait légitime de tous les parlementaires.

Je vous rappelle le détail des mesures décidées à l'occasion du programme de stabilité. Nous avons revu les recettes à la baisse, pour 8 milliards, compte tenu du niveau de la croissance en 2012 – zéro au lieu des 0,3 % prévus dans la troisième loi de finances rectificative. Nous avons également ramené notre prévision de croissance pour 2013 de 0,8 % – en loi de finances initiale – à 0,1 %. Les recettes d'impôt sur le revenu assises sur les revenus 2012 baissent d'un milliard et celles de l'impôt sur les sociétés de 2 milliards, pour tenir compte des effets de la croissance en 2012 et en 2013. Le bénéfice fiscal sera probablement moins élevé en 2012 que nous ne le prévoyions à l'automne, ce qui rejaillira sur les acomptes versés en 2013. La révision à la baisse de la prévision de croissance pour 2013 influence quant à elle le bénéfice fiscal 2013, donc le rendement de l'acompte de décembre, dit cinquième acompte. Les recettes de TVA ont elles aussi été revues à la baisse pour 4,5 milliards d'euros, dont 3 au titre de l'effet base 2012, le reste résultant de la baisse de la prévision de croissance pour 2013. Enfin, les prévisions de recettes de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques – TICPE – baissent de 0,4 milliard pour tenir compte des recouvrements constatés. En revanche, la charge de la dette sera inférieure de près d'un milliard à son montant escompté, car les taux d'intérêt sont restés bas.

J'en viens à la maîtrise de la dépense de l'État, que nous voulons, comme l'an dernier, exemplaire. Tout d'abord, la qualité de la budgétisation initiale nous a permis de rebaser cette année plusieurs dépenses, donc de présenter au Parlement un budget que nous avons voulu sincère : les crédits dédiés aux bourses ont ainsi été rebasés de 200 millions d'euros et l'allocation adulte handicapé de près de 600 millions, alors que ces deux dotations avaient fait l'objet l'année dernière de réserves de la Cour des comptes, qui craignait dans son audit des finances publiques deux dépassements respectifs de 100 et 300 millions. Nous avons en outre créé cette année, comme en 2012, les conditions d'une gestion fine et méticuleuse des dépenses de l'État. Je rappelle le surgel de 2 milliards d'euros intervenu dès le début de l'année. Il doit permettre d'absorber en gestion le surcoût du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne, lié à l'adoption du budget rectificatif européen 2012 et qui n'avait pas pu être intégré à la budgétisation initiale, ainsi que les mesures supplémentaires destinées à l'emploi, compte tenu de la priorité accordée par le Gouvernement à l'inversion de la courbe du chômage. Tout comme l'an dernier, seules les dépenses strictement nécessaires seront dégelées en cours de gestion, ce qui permettra de mobiliser pleinement la réserve de précaution afin de garantir le respect des objectifs de dépenses.

Les résultats 2012 attestent de notre volonté d'exemplarité. Nous avons divisé par trois le rythme de progression des dépenses publiques par rapport aux années précédentes. En 2014 – je vois encore plus loin que ne m'y invitait le président Carrez –, nous voulons faire mieux encore, en réduisant les dépenses de l'État de 1,5 milliard d'euros, hors dette et pensions. C'est la première fois qu'un budget est fondé sur une telle base. Nous avons opté pour la stabilisation en 2013, car, ainsi que vous l'a indiqué le Premier président de la Cour des comptes, la logique de rabotage a ses limites. Nous attendons de la modernisation de l'action publique, que nous avons engagée en ouvrant quarante chantiers qui représentent 20 % de la dépense publique, une maîtrise durable de cette dernière, en particulier de la dépense de l'État.

Je me tiens bien entendu à la disposition de votre Commission pour toute précision qu'elle jugerait nécessaire, étant entendu que la présente audition porte essentiellement, si l'on en croit son ordre du jour, sur l'année 2012, que le débat d'orientation des finances publiques me fournira l'occasion d'affiner les informations relatives à 2014 et que je pourrai à tout moment revenir vous rendre compte des aspects de votre choix.