Intervention de Christian Eckert

Ce rapport a été réalisé en application de l'article 146 de notre Règlement. Compte tenu des articles de presse, des reportages et des nombreuses déclarations relatives à l'affaire de la « liste HSBC », il m'a en effet semblé nécessaire d'utiliser notre pouvoir, que dis-je, notre devoir de contrôle et d'investigation afin d'essayer de connaître les tenants et les aboutissants de cette dernière et, surtout, d'apprécier la méthodologie utilisée par l'administration fiscale.

Cette affaire a donc commencé voilà quatre ans et a été largement relayée par les médias en raison notamment de l'ampleur des informations transmises par M. Hervé Falciani, ancien informaticien de la banque HSBC Genève, ainsi que de leurs retombées dans plusieurs pays européens.

Beaucoup de choses ont été dites, beaucoup ont été suggérées : ainsi certaines personnes figurant sur cette liste auraient-elles été protégées, des noms auraient-ils été retirés et des poursuites fiscales et judiciaires n'auraient-elles pas été conduites comme elles auraient dû l'être…

En tant que rapporteur général, il m'a semblé indispensable de réaliser des investigations précises afin d'apporter toutes les clarifications possibles à notre commission mais aussi, ce faisant, à la presse et à l'opinion publique. Je me suis concentré sur les volets administratifs et fiscaux de l'affaire : le volet judiciaire étant en cours, il se trouvait naturellement hors du champ de mes travaux. J'ai réalisé plusieurs auditions, je me suis rendu à deux reprises à Bercy pour un contrôle sur place, j'ai obtenu tous les documents et les éléments que j'ai demandés, dont, notamment, la – pour ne pas dire les – « listes HSBC ».

J'ajoute que le secret fiscal ne m'est pas opposable mais que, y étant astreint, je me suis efforcé d'être toutefois le plus exhaustif possible dans cette limite.

Je précise également que j'ai rencontré M. Hervé Falciani pendant plus de quatre heures trente, dont deux heures en tête-à-tête, mais, aussi, M. Éric de Montgolfier qui était procureur de la République à Nice lorsque l'affaire a commencé, au mois de janvier 2009.

Après plusieurs mois de contacts avec la Direction nationale des enquêtes fiscales – DNEF –, M. Hervé Falciani lui a remis à la fin de 2008 cinq DVD-Rom contenant des bases de données clients de la banque HSBC Private Bank Genève dans laquelle il travaillait en tant qu'informaticien.

J'observe que, dans un premier temps, M. Falciani a saisi la Division nationale d'investigations financières – DNIF –, qui relève de la police judiciaire, mais qu'il a été mis en relation avec la DNEF – qui, elle, relève de l'administration fiscale – sans en avoir été semble-t-il clairement averti, ce qui l'a fortement troublé. Sommairement résumé : il a pris contact avec des services de police judiciaire et il a été mis en relation avec des services fiscaux.

Parallèlement, il avait été repéré par les autorités judiciaires helvètes, notamment à la suite d'un voyage au Liban en février 2008, et il avait été interrogé le 22 décembre suivant. Dès le lendemain, il quittait la Suisse pour se rendre en France, où il a de la famille.

Dans le cadre d'une commission rogatoire internationale de la justice suisse, M. de Montgolfier a fait réaliser le 20 janvier 2009 une perquisition au domicile de M. Falciani en présence de juges et de policiers suisses. L'ordinateur de ce dernier, qui contient les mêmes données que celles qu'il a transmises à la DNEF, a été saisi. Le procureur a été alerté par M. Falciani afin de prendre la mesure des données ainsi recueillies.

Il y eut donc deux sources de données différentes : les unes ont été remises à l'administration fiscale par M. Falciani lui-même ; les autres ont été saisies par le procureur Montgolfier un peu plus tard. Tant M. Falciani que l'administration fiscale m'ont déclaré qu'elles étaient strictement identiques. La Suisse s'est quant à elle empressée de faire savoir qu'elles provenaient de fichiers volés, pour en ralentir sinon en empêcher l'exploitation, et la question de leur restitution a été posée. M. de Montgolfier les a remises au mois de juillet 2009 à l'administration fiscale sur le fondement de l'article L. 101 du livre des procédures fiscales. C'est ainsi que l'on a pu dire qu'il les avait en quelque sorte « blanchies ».

Les données saisies par M. de Montgolfier ont alors été confiées à l'Institut de recherche criminelle de la Gendarmerie nationale – IRCGN – afin de les exploiter. Bien évidemment, je n'ai pas été en mesure de consulter la liste issue de ces travaux puisqu'elle constitue l'une des pièces du dossier en cours d'instruction. Seul le juge d'instruction chargé de l'enquête pourrait la comparer avec celle qui m'a été remise par l'administration fiscale.

Les données dérobées par M. Falciani ne constituaient pas une liste en tant que telle mais étaient composées de fichiers informatiques avec des formats techniques très différents qu'il a fallu déchiffrer et relier entre eux, certains étant cryptés. L'impression d'écran anonymisée que je suis en mesure de vous montrer révèle des fichiers éclatés entre noms, adresses, montants, numéros de compte, nationalités. Un long travail informatique a été nécessaire pour qu'ils soient plus exploitables. Il est clairement apparu que l'organisation de la banque en « profils clients », lesquels correspondaient chacun à plusieurs clients – parfois de la même famille, mais pas toujours –, et à plusieurs comptes, répondait à un objectif de morcellement et de cloisonnement des informations. L'établissement assurait ainsi une opacité maximale rendant difficile la mise en relation des personnes physiques ou morales avec leurs avoirs.

Après plusieurs mois de travail, les services de la DNEF, avec l'aide de M. Falciani, ont réussi à établir une liste de 127 311 personnes physiques et morales avec leurs avoirs disponibles à diverses dates ainsi que leurs adresses. Au sein de ce document figuraient 8 993 lignes, lesquelles, une fois éliminés les doublons correspondant aux différentes adresses de mêmes personnes, conduisait à une liste de 6 313 personnes physiques et morales disposant d'une adresse en France.

La DNEF a établi pour chaque personne concernée une fiche retraçant les différents comptes, montants et sociétés dont elles étaient les ayants droit économiques. Pour plus de la moitié d'entre elles, les encours des comptes étaient nuls ou négatifs. L'administration fiscale a donc décidé de ne retenir dans un premier temps que les personnes dont les encours étaient positifs. Je rappelle que l'administration fiscale a pour mission d'organiser le recouvrement de l'impôt, imposer, redresser, notifier, appliquer des pénalités à des sommes nulles étant évidemment stérile.

La DNEF est ainsi parvenue à un document énumérant 2 932 personnes, dont 2 846 personnes physiques et 86 personnes morales. Sur ces 2 846 personnes, un certain nombre de dossiers ont été à nouveau exclus, dont les… six personnes ayant déclaré les comptes, un nombre proportionnellement aussi faible laissant d'ailleurs un peu songeur. Soixante-six comptes avaient par ailleurs été régularisés dans le cadre de la « cellule de dégrisement » mise en place entre les mois d'avril et de décembre 2009 auxquels s'ajoutent des décès et des personnes finalement non résidentes en France.

Je précise que notre administration fiscale a communiqué à tous les pays qui l'ont demandé – dont l'Espagne, en 2010 –, des listes complètes, lesquelles ont d'ailleurs été diversement exploitées.

À la demande de M. de Montgolfier, une demi-douzaine de cas ont été écartés des poursuites fiscales dans un premier temps puisque les opérations relevaient du grand banditisme et de blanchiment d'argent et qu'il ne fallait pas alerter leurs auteurs. Ils ont ensuite été réintroduits, au bout d'un certain délai, dans la liste.

D'aucuns ont prétendu que certains noms avaient été retirés, or, tel n'a pas été le cas, sauf si les avoirs de ces personnes étaient nuls ou négatifs. Les noms qui ont pu être évoqués dans la presse figurent bien sur la liste définitive. Ils ont fait ou font donc l'objet d'investigations fiscales ou judiciaires.

Au total, les avoirs figurant sur la « liste HSBC » s'élevaient à près de cinq milliards de dollars, dont 1,4 milliard de dollars pour les personnes morales. La répartition des avoirs était assez concentrée avec, notamment, soixante comptes de plus de 15 millions de dollars. Je vous renvoie au rapport, dans lequel figurent les données précises.

S'agissant de leur exploitation, l'administration fiscale s'est heurtée de front à deux difficultés juridiques : tout d'abord, la crainte que ses agents ne soient accusés de recel compte tenu de l'origine des données – crainte qui a été levée par la transmission des informations par M. de Montgolfier ; ensuite, l'inopposabilité juridique des informations dont elle disposait face aux contribuables. Les documents pouvaient ainsi être montrés à ces derniers, évoqués oralement, mais ne pouvaient en aucun cas être joints à l'appui d'un dossier en rectification, ce qui compliquait singulièrement la tâche des services fiscaux. Dans une certaine mesure, ces derniers se trouvaient tributaires de la bonne volonté des contribuables, ce qui n'est guère le propre des fraudeurs, il faut bien le reconnaître.

C'est pour tirer les leçons de cette situation que le Gouvernement a introduit dans le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière actuellement en cours d'examen la possibilité pour l'administration fiscale d'exploiter tout renseignement, quelle qu'en soit l'origine, s'il lui a été transmis de façon régulière.

Les services fiscaux ont engagé des vagues successives de contrôles, d'abord dans le cadre d'examens de situation fiscale personnelle – ESFP –, puis, des contrôles sur pièces pour les dossiers moins importants. C'est la Direction nationale des vérifications de situations fiscales – DNVSF –, direction spécialisée dans les patrimoines importants, qui a été chargée de traiter les dossiers « HSBC ». Dans un souci de rendement, la priorité a été donnée aux plus gros avoirs, puis, les contrôles se sont étalés dans le temps afin de ne pas engorger massivement la DNVSF, dont les capacités de traitement sont limitées. Je crois pouvoir dire que l'organisation retenue par l'administration fiscale a été rationnelle et cohérente compte tenu des contraintes qui pesaient sur son action, les accusations de « laxisme » qui ont été portées dans la presse me paraissant infondées. Je signale également que les règles de prescription sont relativement longues en matière d'avoirs non déclarés à l'étranger et que l'administration disposait et dispose encore de temps pour fiscaliser les sommes dissimulées.

Dans 30 % de ces opérations, l'administration fiscale s'est trouvée confrontée à des contribuables refusant de reconnaître qu'ils détenaient des avoirs non déclarés. Dès lors, elle était dans une situation juridiquement difficile. Elle pouvait jouer d'un moyen de pression – le recours à l'enquête judiciaire fiscale, avec la Brigade nationale de répression de la délinquance fiscale – BNRDF –, laquelle dispose de moyens d'investigation poussés. Toutefois, il n'était pas possible de renvoyer tous les dossiers de dénégation à la BNRDF, sauf à noyer sous un flot d'affaires une brigade qui ne compte pour l'instant que 25 personnes. Les services fiscaux ont donc sélectionné les « dossiers HSBC » renvoyés à la BNRDF, qui sont au nombre de cinquante, en retenant ceux pour lesquels les avoirs étaient très importants et où les détenteurs niaient, et ceux recouvrant manifestement des manoeuvres très frauduleuses.

Au total, le bilan provisoire des résultats des contrôles fiscaux s'élevait au 15 juin dernier à 186 millions de droits et pénalités encaissés pour 950 millions d'euros régularisés. Des opérations de contrôle sont encore en cours, notamment, pour les montants les moins élevés et pour les dossiers de la BNRDF, lesquels ne sont pas tous achevés ni fiscalisés. Aucune audience n'a encore eu lieu sur les dossiers dont le traitement a été achevé par la BNRDF et qui ont été transmis aux autorités judiciaires. D'après mes informations, les premières audiences sont programmées pour le troisième ou le quatrième trimestre de cette année. Il y a donc lieu de penser que ce montant sera revu à la hausse.

En outre, l'administration fiscale pourra se saisir des nouveaux instruments juridiques votés par le législateur pour revenir vers les contribuables en dénégation. Elle pourra ainsi s'appuyer sur la recevabilité des preuves telle que prévue par le projet de loi que je viens d'évoquer ainsi que sur la taxation à 60 % des avoirs non déclarés à l'étranger dont le détenteur n'est pas en mesure de justifier l'origine, disposition introduite en dernière loi de finances rectificative pour 2012.

Je note, enfin, que les données sur les comptes aux encours nuls ou négatifs n'ont pas été « passées à la trappe » mais déversées dans un fichier ad hoc intitulé Evafisc. Créé pour l'occasion en novembre 2009 et validé par la CNIL, il recense les informations laissant présumer de la détention de comptes bancaires hors de France par des personnes physiques et morales et il est aujourd'hui alimenté par diverses sources. Y figurent aujourd'hui près de 9 000 noms de contribuables, personnes physiques ou morales, soupçonnés détenir de tels comptes.

La méthode utilisée par l'administration fiscale a parfois été diversement commentée, or, elle est cohérente et transparente. Il est possible que le traitement technique des données par la DGFIP ait été perfectible, M. Falciani m'ayant notamment indiqué qu'il aurait pu être plus approfondi. Je ne peux que souhaiter que la collaboration entre lui et la DGFIP soit fructueuse et mette à jour de nouvelles informations. Les contacts nécessaires, en tout cas, ont été pris et tout est organisé pour agir rapidement.

Je souhaite souligner que, pendant le temps des travaux de la DGFIP, rien ou presque ne s'est passé sur le front judiciaire. Une enquête préliminaire a été ouverte en juin 2009 puis le dossier a été dépaysé à Paris à la fin de 2010 dans des conditions sur lesquelles M. de Montgolfier s'est parfois exprimé publiquement, ainsi que devant moi. Ce dossier n'a fait l'objet d'une ouverture d'information judiciaire qu'à la fin du mois d'avril 2013, délai qui me laisse perplexe…

L'affaire HSBC a révélé un certain nombre de failles dans notre dispositif de lutte contre la fraude mais elles ont été réduites par la mise en place de l'enquête judiciaire fiscale en LFR 2009, par l'allongement des délais de prescription en LFR 2008, 2011 et 2012, par la taxation d'office à 60 % en LFR 2012 et, enfin, par la recevabilité de la preuve en 2013 à condition, bien entendu, que le texte en cours de navette soit adopté.

Demeure néanmoins l'impression que les autorités nationales ont toujours un temps de retard par rapport aux fraudeurs, ce qui permet d'ailleurs à ces derniers de s'adapter aux nouvelles règles pour les contourner, avec l'aide active de professionnels des domaines juridiques et financiers. Il nous appartient donc de réfléchir à de nouvelles formes d'organisation administrative de lutte contre la fraude dans le prolongement des travaux que nous avons accomplis avec le projet de loi examiné il y a quelques semaines par l'Assemblée nationale en première lecture et dans le cadre de la mission d'information que je rapporte, présidée par le président Gilles Carrez.

L'« affaire HSBC » constitue un nouvel exemple des pratiques de certaines banques qui aident délibérément les contribuables à frauder le fisc. J'évoquerai brièvement les 1 293 noms d'employés d'HSBC figurant sur la liste, dont certains disposent d'avoirs très conséquents – jusqu'à 500 millions d'euros – et qui sont pour nombre d'entre eux, vraisemblablement, des prête-noms ou des rabatteurs au service de clients soucieux de discrétion. De même, la multiplication des sociétés écrans panaméennes entre 2003 et 2005, juste avant l'entrée en vigueur de la directive épargne, laisse deviner le rôle actif de l'établissement bancaire pour permettre à ses clients de contourner la taxation à la source prévue par la directive pour les avoirs détenus en Suisse par des ressortissants communautaires.

J'ouvre une parenthèse.

L'Autorité de contrôle prudentiel – ACP – a récemment sanctionné la banque UBS France par une amende administrative de dix millions. J'ai contacté l'ACP voilà quelques mois pour m'étonner de l'absence de sanctions administratives à l'encontre de la banque, établissement qui fait par ailleurs l'objet de poursuites judiciaires. L'ACP, à laquelle j'avais demandé les rapports des audits réalisés, m'a suggéré de ne pas demander à consulter les rapports, afin d'éviter que les avocats d'UBS ne se saisissent de ce qui aurait pu constituer un élément susceptible d'interférer avec les procédures en cours.

Je ne me suis exprimé qu'après le jugement de la commission des sanctions, dont je n'ai eu connaissance que lorsqu'il a été publié à la fin du mois de juin, mais j'ai reçu cette semaine une curieuse lettre de la part d'UBS, quasiment insultante, me demandant pourquoi je m'intéresse à cette affaire, quand j'ai rencontré l'ACP, quels sont mes contacts, etc. Je la tiens à votre disposition et je me réserve le droit de la publier.

Au-delà, ce rapport doit surtout nous permettre de tirer les leçons de ces affaires en adoptant les dispositions législatives qui s'imposent et en faisant en sorte que le Gouvernement puisse donner les instructions nécessaires à nos administrations.

Il conviendrait que la Banque de France et l'ACP ne s'en tiennent pas à leur stricte mission de prévention des risques systémiques et de surveillance des ratios prudentiels, des liquidités, etc. Face à des pratiques dont chacun connaît la complexité et face à des armées de juristes, de fiscalistes et d'informaticiens qui, peu ou prou, travaillent pour les banques, la capacité d'expertise et d'investigation des professionnels de l'ACP en particulier devrait être mise à profit. Or, ce n'est absolument pas le cas car celle-ci se retranche derrière les bonnes relations qu'elle doit entretenir avec les banques afin de les contrôler plus facilement. J'assume ce point de vue personnel longuement mûri.

Enfin, je tiens à remercier l'administratrice qui a travaillé avec moi et qui a réalisé dans un délai très bref un travail qui nous sera fort utile afin de continuer à suivre une affaire qui est loin d'être terminée sur un plan administratif et fiscal.

Je souhaite naturellement, monsieur le président, que ce rapport soit publié à l'issue de nos travaux.