Intervention de Jacques Rapoport

Voilà maintenant six mois que je préside RFF ; j'ai le privilège d'exercer un métier passionnant, où les sujets à traiter sont inépuisables.

Mon propos consistera d'abord à expliquer à quel point le statu quo est inacceptable, et pourquoi le projet de loi que M. Frédéric Cuvillier, ministre des Transports, a annoncé le 29 mai dernier est indispensable.

La situation actuelle est inacceptable pour deux grandes raisons. La première est que notre réseau ferroviaire n'est pas conforme aux besoins du service public du XXe siècle, et cela pour des raisons structurelles, sur lesquelles nous ne pouvons rien, et pour des raisons plus pratiques, sur lesquelles nous pouvons beaucoup. La première spécificité de ce réseau tient à sa construction en étoile, à partir de Paris, au XIXe siècle. Il serait certes préférable d'avoir un réseau maillé, mais il faut faire avec ce que nous avons, et trouver les solutions qui permettent de contourner l'obstacle. La seconde difficulté est plus facile à résoudre : pendant trente ans, de la fin des années 1970 à la fin des années 2000, ce réseau n'a pas bénéficié des travaux de maintenance, de renouvellement, de rénovation et de modernisation qu'il aurait mérités. Des efforts de modernisation très importants ayant été consentis durant les années 1960 et 1970, il n'était pas anormal de marquer une pause durant les années 1980. Ce qui est moins normal, c'est que cette pause se soit étendue sur plusieurs décennies.

Durant cette période, la France a considérablement investi dans le TGV, au détriment donc de la maintenance et de la modernisation du réseau existant. Vous en connaissez les conséquences : nous peinons à accroître l'offre dans les zones saturées, avec toutes les difficultés que cela implique en termes de régularité. Par ailleurs, notre offre n'est pas adaptée au fret ferroviaire, dont nous souhaitons tous le développement. Malgré les plans mis en oeuvre par les pouvoirs publics, les parts de marché du fret continuent donc de décliner. La raison en est simple : compte tenu des travaux auxquels nous procédons sur le réseau et des caractéristiques et de l'ancienneté de celui-ci, nous nous heurtons à des difficultés pour assurer un service de transport ferroviaire de marchandises à la hauteur des besoins des chargeurs et du transfert modal que nous souhaitons.

Gardons-nous cependant de noircir le tableau : nous avons l'un des plus beaux réseaux du monde. Simplement, celui-ci n'est plus à la hauteur de ce qu'il devrait être.

Une seconde raison rend le statu quo inacceptable : la situation financière de RFF est profondément dégradée. La dette du système ferroviaire s'élève aujourd'hui à 40 milliards d'euros, dont 32 milliards pour RFF et 8 milliards pour la SNCF. Cette dette s'accroît de 3 milliards par an. En effet, nous investissons 5 milliards par an, et nous avons 2 milliards de ressources d'investissements ; 3 milliards d'investissements sont donc financés par de la dette nouvelle, sachant que compte tenu du refinancement, nous avons besoin de lever 5 milliards tous les ans, soit près de 400 millions par mois. Ce sont des sommes considérables.

Ces 5 milliards d'investissements par an se répartissent à parts égales entre deux catégories d'investissements : d'abord 2,5 milliards d'euros d'investissements sur le réseau existant, qui sont bien des investissements au plan comptable, mais pourraient être considérés sur le plan économique comme des dépenses de fonctionnement. Pour les 1 000 kilomètres de voies qui sont régénérés chaque année, il s'agit bien d'un investissement, mais pour l'ensemble du réseau, on pourrait quasiment parler de dépenses de fonctionnement. C'est là que surgit la difficulté : financer des dépenses courantes par de la dette, c'est en effet accumuler de la « mauvaise dette ».

La seconde moitié des 5 milliards d'investissements correspond à la contribution que nous apportons à la création de lignes nouvelles. Arithmétiquement, elle peut être qualifiée de « bonne dette », puisqu'elle est réglementairement limitée à la capitalisation des péages futurs, diminuée des dépenses de fonctionnement futures. Les textes en vigueur – qui ont été bien pensés – prévoient donc que RFF ne peut investir qu'à la hauteur du retour attendu de ces investissements. C'est ce que nous faisons. J'entends parfois dire que nous « tordons » cette règle en rendant le calcul plus favorable. Ce n'est pas exact : le calcul est bien fait ; mes prédécesseurs et moi-même avons toujours été vigilants ; le ministre des Transports nous a toujours aidés à définir une contribution pertinente. Il est vrai que les dépenses d'investissement peuvent se révéler un peu plus élevées que prévu ; dans la limite de 5 % à 10 %, cela n'est pas nécessairement choquant. C'est aussi le cas des dépenses de maintenance, surtout au-delà de 300 kilomètres heure. Le résultat ex post sera alors moins favorable que le calcul ex ante, même si cette dette peut être qualifiée de « bonne ».

La montée de cette dette – 32 milliards aujourd'hui – paraît inéluctable, compte tenu à la fois des quatre lignes nouvelles en cours et du volume d'investissements que nous consentons sur le réseau, qui est deux fois et demi plus élevé qu'il y a cinq ans – nous sommes passés de 1 milliard à 2,5 milliards – mais reste inférieur de 20 % à ce que recommandent les audits techniques. L'institution la plus reconnue en la matière, l'École polytechnique fédérale de Lausanne, qui a conduit deux audits, l'un en 2005 et l'autre en 2012, a constaté que l'augmentation des investissements avait permis de ralentir considérablement la dégradation du réseau, mais que nous n'étions pas encore au niveau sur le plan technique, et que l'effort doit donc être poursuivi.

Cette augmentation de la dette crée une vraie menace financière. Dans les comptes de RFF, la valeur du réseau – et donc le niveau de la dette qu'il peut supporter – est calculée non seulement sur le plan comptable, mais aussi économiquement, avec des tests de dépréciation des actifs. Ce sont les recettes futures, diminuées des charges futures, qui permettent, dans un calcul de capitalisation, d'apprécier la valeur du réseau. Notre dette s'établit aujourd'hui à 32 milliards d'euros, tandis que notre réseau économiquement utile a été estimé à 35 milliards. La valeur économique du réseau reste donc légèrement supérieure à sa valeur comptable. Mais compte tenu des perspectives, notamment de la montée des amortissements liée aux travaux que nous réalisons, et du plafonnement des capacités d'augmentation des péages, il est à peu près établi que nous devrons passer une provision pour dépréciation dans les années qui viennent. La dette est en effet telle que la valeur du réseau risque d'être insuffisante pour assurer l'équilibre de l'ensemble. Les conséquences de la constitution de cette provision seraient au nombre de deux. Tout d'abord, nos conditions d'emprunt pourraient être moins favorables qu'aujourd'hui. Ce risque est cependant assez faible : ce ne sont pas nos comptes qui déterminent le niveau du spread que nous payons ; c'est notre proximité avec l'État. En revanche, si nous sommes conduits à déprécier la valeur du réseau, la question du caractère non « maastrichtien » de cette dette viendrait sans doute à se poser – en partie seulement, puisque l'essentiel de nos recettes restent des recettes commerciales.

J'attire par ailleurs votre attention sur un point qui est peu évoqué. Entre 2008 et 2012, les péages acquittés par les opérateurs ferroviaires ont augmenté de 40 %. M. Guillaume Pepy vous expliquera – et je suis d'accord avec lui – que le TGV est en difficulté, et que cette hausse considérable des péages ne lui permet pas de dégager la capacité d'autofinancement nécessaire pour financer le renouvellement des matériels roulants. L'augmentation des péages concerne essentiellement le TGV et les TER, c'est-à-dire les régions. Sachant que cette hausse de 40 % correspond à 1 milliard d'euros, cela signifie que RFF a prélevé 1 milliard d'euros de plus sur ses clients pour financer le système ferroviaire. En parallèle, les subventions de l'État ont diminué de 20 %. En euros constants, la masse des péages – qui était la même que celle des subventions, à savoir 2,5 milliards d'euros en 2007-2008 – a augmenté de 25 %, tandis que les subventions de l'État diminuaient dans la même proportion. Autrement dit, nous avons mobilisé au cours de ces cinq années un gisement de hausse des péages – qui est désormais épuisé – non pas pour financer le système ferroviaire, mais pour permettre une baisse des subventions de l'État. Bref, nous avions là une marge de manoeuvre qui n'existe plus et n'a pas profité au système de transports. Environ 750 millions d'euros constants ont ainsi été transférés de l'État aux péages. Je souligne qu'entre 2012 et 2014, les subventions de l'État sont stables. Le processus de réduction des subventions au profit d'une augmentation des péages semble donc interrompu.

Un dernier élément de dysfonctionnement vient entraîner des conséquences financières. RFF a été constitué – en 1997 – et s'est développé dans une logique de maîtrise d'ouvrage : il est responsable du réseau, de la politique d'investissement et de modernisation. Mais la maîtrise d'oeuvre relève de la SNCF, plus exactement de la direction des infrastructures et de la direction de la circulation ferroviaire – DCF. La relation entre la direction des infrastructures et RFF est une relation de client à fournisseur, dans laquelle les intérêts sont désalignés. L'intérêt de RFF est de payer le moins possible, celui de SNCF Infrastructure de percevoir le plus possible. SNCF Infra dégage d'ailleurs une marge qui concourt à celle de la SNCF, ce qui est normal – un fournisseur se doit d'assurer une activité rentable. Ce système de désalignement des intérêts entre le gestionnaire d'infrastructure et le gestionnaire d'infrastructure délégué est source de conflits, de gestion juridique, de conventions et de contractualisation. Beaucoup d'énergie s'épuise ainsi pour gérer les relations entre deux entreprises publiques qui devraient logiquement travailler ensemble. De surcroît, cela ne permet pas pour autant de mettre en oeuvre une véritable politique pluriannuelle, indispensable s'agissant d'infrastructures lourdes, puisque nous sommes soumis aux conventions annuelles et aux « guerres de tranchées ».

Voilà donc les raisons pour lesquelles le statu quo est inacceptable. Ce point fait d'ailleurs l'objet d'un large consensus depuis les Assises du ferroviaire, en 2011, d'où le projet de réforme institutionnelle que le Conseil des ministres a adopté et que le ministre des Transports a présenté le 29 mai dernier.

Si la nécessité de réformer le système fait l'objet d'un consensus, deux positions contradictoires s'opposent sur les solutions à mettre en oeuvre. Le corps social des cheminots exprime le souhait d'une réintégration complète, avec la suppression de RFF et l'intégration de l'ensemble des fonctions ferroviaires dans une seule entreprise. Cette solution mérite d'être examinée, mais elle présente à mes yeux des difficultés insurmontables. Tout d'abord, elle exige – au regard de la réglementation européenne – d'externaliser les allocations de capacité, c'est-à-dire la définition des sillons. Le coeur du réacteur serait ainsi sorti de la centrale. En ce sens, il ne peut s'agir d'une réforme intégratrice. L'un des enjeux essentiels du système ferroviaire, à savoir la gestion de la circulation ferroviaire et les allocations de sillons, devrait en effet être externalisé. Or, compte tenu du volume de travaux à gérer sur le réseau, l'équilibre entre les plages de travaux et la circulation des trains est un sujet de débat permanent. Il est donc préférable que nous ayons ce débat « en famille ». Vous vous souvenez tous de la crise des sillons de 2011 ; un système séparant à nouveau les activités conduirait nécessairement à de nouveaux conflits. Or, ce volume de travaux devra se maintenir durant au moins dix ou quinze ans. Le dernier inconvénient de cette solution concerne l'extension des facilités essentielles – c'est-à-dire les activités qui, au sens de la réglementation communautaire, doivent être complètement séparées des opérateurs ferroviaires, et sont aujourd'hui limitées à la tarification et à l'allocation des capacités – à la maintenance et aux investissements. Dans la mesure où cette extension apparaît inéluctable, l'intégration de l'ensemble des fonctions ferroviaires dans un seul établissement public ne pourrait constituer qu'une réforme transitoire.

L'autre position, qui est celle préconisée par la Commission européenne, encore que celle-ci ait sensiblement évolué dans les derniers mois, consiste à séparer complètement l'infrastructure et le transport. Vingt entreprises ferroviaires font aujourd'hui circuler des trains sur le réseau. Si chacune détenait 5 % du marché, il faudrait bien sûr un gestionnaire d'infrastructure complètement séparé des entreprises ferroviaires. Or, ce n'est pas le cas : dix-neuf de ces entreprises détiennent ensemble 5 % du marché, tandis que la vingtième en détient 95 %. Nous rejoignons ici le débat sur l'ouverture à la concurrence, dans lequel je n'entrerai pas – il concerne les pouvoirs publics. Il est évident que les besoins des entreprises ferroviaires qui détiennent 0,2 % ou 0,3 % du marché et ceux de l'entreprise ferroviaire qui en détient 95 % ne sont pas les mêmes. La toute petite entreprise ferroviaire a besoin d'avoir son sillon, son quai de chargement et son quai de déchargement ; elle ne se préoccupe pas directement du fonctionnement global du système ferroviaire. En revanche, l'entreprise qui détient 95 % du marché est, évidemment, totalement concernée par le bon fonctionnement d'ensemble du réseau. Pour prendre un exemple concret, nous devons renouveler l'ensemble des systèmes d'exploitation de la gare de Lyon : tout incident dans ce renouvellement affectera la SNCF, mais beaucoup moins l'entreprise de fret Euro Cargo Rail. La relation entre le gestionnaire d'infrastructure et l'entreprise ferroviaire ne peut donc être complètement coupée – et ne doit pas l'être – dès lors que cette entreprise est concernée au premier chef par la logique systémique.

Le Conseil des ministres a arrêté, le 29 mai dernier, à la lumière des rapports de MM. Jean-Louis Bianco et Jacques Auxiette, et des propositions que Guillaume Pepy et moi-même avons faites au ministre des Transports, des orientations qui répondent exactement à ces enjeux.

Il s'agit de mettre en oeuvre une double intégration. Il y a d'abord l'intégration globale du système : RFF et la SNCF sont intégrés dans un groupe public industriel unifié, afin d'assurer à la fois l'unité stratégique, indispensable compte tenu du rôle de l'opérateur historique et du gestionnaire d'infrastructure, l'unité économique, sachant que RFF perd aujourd'hui 1,5 milliard d'euros par an, quand la SNCF en gagne 500 millions, et qu'il y a donc une vraie logique à avoir un système financier intégré, et enfin l'unité sociale. Sur ce dernier point, chacun s'est prononcé en faveur du maintien du statut de cheminot et de son applicabilité sur l'ensemble du système. Nous avons là une intégration de niveau stratégique de l'ensemble du secteur public ferroviaire, qui garantit cette unité et assure l'harmonisation des positions, en logique système, de l'opérateur historique et du gestionnaire d'infrastructure.

Au sein de ce groupe intégré, nous aurons une entreprise de plein exercice en charge de l'infrastructure, qui assurera les activités de maîtrise d'ouvrage aujourd'hui assurées par RFF et les activités de maîtrise d'oeuvre opérationnelle de SNCF Infra et de la DCF : c'est le gestionnaire d'infrastructure unifié – GIU, qui répond pleinement aux exigences communautaires d'indépendance à l'égard non pas du groupe ferroviaire, mais de l'opérateur historique, les deux « filles » du groupe « mère » continuant à être liées par des relations commerciales, puisque l'opérateur historique continuera de payer des péages au gestionnaire d'infrastructure.

Ce projet de réforme répond donc aux enjeux qui sont ceux du système ferroviaire.

Il permettra d'abord un redressement financier effectif. Les analyses approfondies auxquelles nous avons procédé nous ont permis d'estimer le coût des dysfonctionnements entre gestionnaire d'infrastructure et gestionnaire d'infrastructure délégué à environ 10 %. Nous nous engageons à les rattraper en cinq ans, ce qui correspond à un gain de productivité de 2 % par an, lié à un meilleur mécanisme institutionnel. Il s'agit non pas de modifier les conditions de travail, mais d'améliorer le système d'organisation au sein de la « sous-famille » infrastructure. Ces 10 % représentent 500 à 600 millions d'euros, soit un bon tiers du déficit actuel de RFF.

Par ailleurs, la SNCF vise une augmentation de 1 milliard de sa marge opérationnelle, qu'elle se propose d'affecter aux investissements, à raison de la moitié pour les investissements propres du transporteur, notamment le matériel roulant, et son développement hors de France, et la moitié pour la modernisation du réseau.

Enfin, nous proposons que les dividendes et l'impôt sur les sociétés payés par la SNCF restent dans le système ferroviaire. Cela ne doit pas être regardé comme une subvention supplémentaire de l'État. Simplement, prélever 500 millions dans un système qui est globalement déficitaire peut paraître étrange.

Nous avons donc les moyens de rééquilibrer le système en cinq ans, de telle sorte que la dette cesse d'augmenter. Nous avons volontairement proposé des objectifs qui sont à notre portée ; nous n'avons notamment pas demandé que l'État reprenne les 32 milliards de dette de RFF.

Nous avons une « fenêtre » pour conduire cette réforme, et nous avons tout intérêt à l'utiliser. Je veux parler des échéances électorales de 2014, et surtout des discussions sur le quatrième « paquet ferroviaire » européen, qui vont s'accélérer à partir de l'automne. La Commission européenne vise en effet une première lecture avant l'échéance de son mandat, de telle sorte que la deuxième puisse ensuite intervenir rapidement. Or, la France sera mieux à même de faire valoir son point de vue à Bruxelles si elle se présente avec un système ferroviaire modernisé et pertinent, plutôt qu'avec le dispositif actuel, qu'elle est la seule à avoir mis en oeuvre en Europe et dont les dysfonctionnements sont notoires.

Le Gouvernement a déjà tiré les conséquences du rapport de la commission Mobilité 21. Je m'exprimerai pour ma part en tant que responsable d'un opérateur public, et non d'une autorité publique. Voilà longtemps que les opérateurs – RFF et la SNCF – ont fait valoir la nécessité de se pencher en priorité sur la modernisation du réseau existant. RFF est juridiquement propriétaire du réseau ferré. En réalité, il est dépositaire d'un bien national. La responsabilité de son président est donc de garantir à la nation un réseau en état normal de fonctionnement. Pour cela, il est nécessaire de mobiliser des ressources et des moyens afin de traiter les difficultés que connaît ce réseau, qui sont de deux ordres.

D'une part, notre réseau a vieilli ; la politique de renouvellement et de gros entretien qui a été engagée en 2007-2008 doit donc être poursuivie. Nous ne demandons pas que la somme de 2,5 milliards qui y est consacrée chaque année augmente ; nous souhaitons simplement qu'elle ne baisse pas, et cela sur une période assez longue. Il s'agit tout de même de 30 000 kilomètres de lignes.

D'autre part, un certain nombre – voire un nombre certain – de zones sont saturées. Je veux bien sûr parler des grandes métropoles, à commencer par l'Île-de-France – mais pas seulement. Il ne s'agit pas tant de créer des lignes nouvelles dans les zones urbaines – c'est un travail titanesque – que d'améliorer la performance du réseau existant, autrement dit la productivité du capital, c'est-à-dire de mettre en place des systèmes modernes, notamment les technologies numériques, sur lesquelles nous sommes très en retard, afin d'avoir des intervalles plus réduits entre les trains et de traiter tous ces noeuds et ces saturations, avec les investissements de développement nécessaires le cas échéant. Je pense non seulement à la gare souterraine de Marseille ou à la ligne Éole, qui sont absolument indispensables, mais aussi au déploiement des technologies numériques qui permettent d'être beaucoup plus efficace. Cela signifie non pas que nous sommes hostiles aux lignes nouvelles, comme je l'entends parfois, mais que la priorité doit aller à l'entretien et à la modernisation du réseau existant là où le besoin s'en fait sentir. Nous nous félicitons donc des conclusions de la commission Mobilité 21 et des décisions qui ont été prises par le Gouvernement.