Intervention de Alain Vidalies

Monsieur le président, monsieur le président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés, il y a quelques semaines, le ministre de l’intérieur a présenté devant le Sénat le projet de loi que nous examinons aujourd’hui. Il a alors eu l’occasion de rappeler les principes démocratiques essentiels auxquels le Gouvernement est attaché.

Je sais qu’il a également évoqué longuement ces principes au cours des longs débats que vous avez eus ensemble sur le projet de loi réformant les modes de scrutin locaux. Je crois toutefois utile d’y revenir brièvement.

La parité et la juste représentation des territoires et des populations s’inscrivent naturellement au premier rang de ces principes fondateurs d’une démocratie moderne. Ces principes sont au coeur du projet de loi que nous discutons aujourd’hui. Ce sont eux que nous souhaitons voir davantage respectés dans le mode d’élection des sénateurs.

Devant le Sénat, le ministre de l’intérieur a également rappelé l’attachement du Gouvernement au bicamérisme à la française et aux spécificités du Sénat. Dans ce cadre, le projet de loi que nous examinons est un texte d’approfondissement, de renforcement du caractère démocratique de l’élection des sénateurs, pas une révolution du mode de scrutin.

L’essence du bicamérisme réside d’abord dans une représentation différenciée de la nation. Vous le soulignez d’ailleurs fort justement dans votre rapport, monsieur Roman : c’est l’existence d’un régime électoral spécifique, différencié selon les départements, qui « fonde l’intérêt du bicamérisme ».

Les éléments de cette différenciation, ce sont, bien sûr, l’élection au scrutin universel indirect et le renouvellement partiel. Cette différence avec l’Assemblée nationale tient encore à la mission de représentation des collectivités territoriales. Cette différence, enfin, tient au mode de scrutin.

Depuis les débuts de la Ve République, le Sénat s’est modernisé : la durée du mandat a été réduite de neuf à six ans, le renouvellement s’opère désormais par moitié, et la Haute assemblée s’est progressivement ouverte à la parité. Ces évolutions nécessaires n’ont pas effacé les spécificités sénatoriales. Le projet de loi que je vous présente aujourd’hui n’entend nullement remettre en cause cette identité du Sénat. D’ailleurs, ce texte ne modifie ou n’ajoute aucune disposition de nature organique.

Non, ce que souhaite le Gouvernement, c’est avant tout conforter la légitimité de la Haute assemblée, ou comme le note votre rapporteur, « consolider sa représentativité ». C’est le seul objectif de ce texte, que nous avons voulu bref et simple. Nous aurons donc à examiner deux types de dispositions.

Il s’agit, d’une part, de renforcer la parité et la pluralité des opinions au sein du Sénat en élargissant l’application du mode de scrutin proportionnel. D’autre part, la représentativité d’une assemblée élue au scrutin universel indirect tient aussi à la représentativité des grands électeurs. C’est cette représentativité que nous vous proposons d’approfondir en élargissant le collège sénatorial.

L’objectif de ce texte est de mieux représenter les territoires et leurs habitants. Cet élargissement est l’objet de l’article 1er du projet de loi, qui vise à assurer une meilleure représentation des territoires de notre République et des populations qui les composent au sein du collège sénatorial.

Je vous rappellerai le quatrième alinéa de l’article 24 de notre Constitution : le Sénat « assure la représentation des collectivités territoriales de la République. ». Il assure la représentation de toutes les collectivités. Ces collectivités, ce sont, bien sûr, des entités juridiques, des élus ; ce sont aussi des habitants, dont il faut tenir compte.

Les délégués des communes constituent la très grande majorité du collège sénatorial. Le Gouvernement n’a pas cru devoir remettre en cause ce principe. Mais je crois, j’espère que nous partageons tous ici le même constat : les disparités entre les communes elles-mêmes ne permettent plus à ce collège de refléter la réalité du pays.

En effet, en l’état actuel du droit, la composition du collège sénatorial ne tient pas suffisamment compte des évolutions démographiques, des mouvements de population dans notre pays.

Par exemple, plus de deux tiers des délégués municipaux représentent des communes de moins de 10 000 habitants, quand celles-ci ne regroupent que la moitié de la population. Ces disparités sont encore plus sensibles entre les communes les plus peuplées et les moins peuplées. Aujourd’hui, les communes de moins de 500 habitants disposent de deux fois plus de délégués que les communes de plus de 100 000 habitants, alors qu’elles comptent deux fois moins d’habitants.

Cette situation n’est pas satisfaisante : un Sénat qui représente les collectivités, c’est un Sénat qui représente la réalité de ces collectivités. Encore une fois, le Gouvernement ne souhaite pas bouleverser le mode de scrutin sénatorial ; il ne souhaite pas bouleverser radicalement les équilibres existants. Non, ce que le Gouvernement souhaite, c’est une meilleure représentation de collectivités, de territoires entiers qui sont aujourd’hui sous-représentés ; c’est mieux concilier deux principes constitutionnels : la représentation des collectivités et l’égalité du suffrage.

Pour mettre en oeuvre une telle conciliation, nous disposons des grandes orientations esquissées par la jurisprudence constitutionnelle. En effet, dans sa décision du 6 juillet 2000, le Conseil a clairement énoncé les critères de constitutionnalité applicables à la composition du collège participant à l’élection des sénateurs.

Ainsi, le Sénat doit – je cite le Conseil constitutionnel – « être élu par un corps électoral qui est lui-même l’émanation des collectivités ».

Le Conseil précise que « ce corps électoral doit être essentiellement composé de membres des assemblées délibérantes » ; que « toutes les catégories de collectivités territoriales doivent y être représentées » et que « la représentation des communes doit refléter leur diversité » .

Enfin, en application du principe constitutionnel d’égalité devant le suffrage, le Conseil constitutionnel rappelle que « la représentation de chaque catégorie de collectivités territoriales et des différents types de communes doit tenir compte de la population qui y réside ».

Ces principes sont utilement rappelés par l’article 1er A du projet de loi, adopté à l’initiative du Sénat et qui dispose que le collège électoral « assure, dans chaque département, la représentation des différentes catégories de collectivités territoriales et de la diversité des communes, en tenant compte de la population qui y réside ».

Ces principes sont aussi ceux qui président à l’article 1er de ce projet, qui modifie les règles d’attribution des délégués supplémentaires dans les communes de plus de 30 000 habitants. L’ajustement est modeste : il y aura désormais un délégué supplémentaire par tranche de 800 habitants, et non plus par tranche de 1 000 habitants.

Ce rééquilibrage ne touche que le collège municipal et il reste volontairement limité. Il n’affecte en rien la représentation des territoires les moins peuplés – je pense ici aux territoires ruraux. Ces communes conserveront le même nombre de délégués, soit environ un pour 227 habitants dans les communes de moins de 500 habitants. En revanche, il est juste d’améliorer la représentativité des communes très peuplées. Dans les communes de plus de 300 000 habitants, cette réforme permettra de passer d’un délégué pour 931 habitants à un pour 760.

Au total, un peu plus de 3 000 nouveaux délégués supplémentaires seront élus. Ce dispositif constitue, je crois, une mesure de justice, mais reste raisonnable. La part des délégués supplémentaires dans le total du collège communal n’augmentera que de 2 %, passant de 8,3 % à 10,2 %.

Nous avons souhaité également, dans tous les territoires, garantir la prééminence du nombre de délégués élus communaux sur les délégués supplémentaires. Cette condition a été fixée par le Conseil constitutionnel dans sa décision relative à la loi du 10 juillet 2000 et fait obstacle à une représentation strictement proportionnelle de la population au sein du collège sénatorial. En l’espèce, la modification que je vous propose aujourd’hui respecte la lettre de la décision du Conseil constitutionnel, et la participation des délégués supplémentaires conserve « un caractère de correction démographique ». L’étude d’impact est d’ailleurs très claire : nous avons procédé à plusieurs simulations, et le Gouvernement a finalement opté pour celle qui préserve le mieux la part des délégués émanant directement des conseils municipaux.

Ce texte vise à donner un nouveau souffle à la parité au Sénat. Meilleure représentation des territoires, meilleure représentation de ceux qui y vivent : tout cela serait incomplet si nous ne cherchions pas à mieux représenter la société, à mieux représenter au sein du Sénat les femmes, mais aussi la pluralité des courants d’opinion.

C’est ce renforcement que le Gouvernement vous propose aujourd’hui. En un peu plus de vingt ans, les progrès de la parité au Sénat ont été indéniables. Il faut ici rappeler quelques chiffres : en 1989, le Sénat ne comptait que 3 % de sénatrices. Elles représentent aujourd’hui 22 % de cette Assemblée. C’est encore insuffisant.

Par le passé, le progrès de la parité au Sénat n’a été possible que parce qu’une action volontariste a été menée. En la matière, et comme pour les autres élections, l’action du Gouvernement de Lionel Jospin a été déterminante. Les facteurs de cette progression sont parfaitement identifiés et il faut les rappeler ici : la féminisation résulte avant tout de la combinaison des dispositions de deux lois promulguées en 2000.

La loi du 6 juin 2000, bien sûr, qui a traduit, pour le mode de scrutin sénatorial, le principe qui, grâce à l’action conjuguée de Lionel Jospin et de Jacques Chirac, figure depuis 1999 à l’article 1er de notre Constitution : « La loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ». C’est l’obligation de présenter des listes paritaires aux élections se déroulant au scrutin proportionnel qui a permis le progrès de la parité dans notre vie politique.

Au Sénat, cette disposition serait restée insuffisante sans la loi du 10 juillet 2000 qui a abaissé le seuil de l’élection proportionnelle. Auparavant, les sénateurs n’étaient élus à la proportionnelle que dans les départements comptant cinq sénateurs et plus. Ce seuil a été abaissé aux départements élisant trois sénateurs et plus.

Cette volonté politique a eu un effet immédiat : en 2001, lors du premier renouvellement suivant l’adoption de ces mesures, la proportion de femmes au Sénat a presque doublé – 11 % contre 6 % auparavant. L’effet de l’extension de l’élection au scrutin proportionnel est très clair. Sur vingt-deux femmes élues cette année-là, vingt l’ont été à la proportionnelle.

Pour les élections sénatoriales, l’élection au scrutin proportionnel reste en effet le meilleur gage d’une parité accrue. Là encore, les chiffres sont sans ambiguïté. Pour le renouvellement de 2011, dans les départements votant à la proportionnelle, presque 35 % des sièges ont été remportés par des femmes. Cette proportion n’était que de 17 % dans les départements votant au scrutin majoritaire. Cette dynamique s’est poursuivie pendant dix ans et la part des sénatrices a quasiment quadruplé entre 2001 et 2011, passant de 6 à 23,3 %.

Mais l’élan est pour la première fois en voie d’essoufflement. Lors du dernier renouvellement, la part des femmes a légèrement reculé. La proportion des sénatrices était supérieure à celle des femmes députées depuis 2008, ce n’est plus vrai aujourd’hui. Il est temps de relancer la dynamique paritaire au Sénat.

Comme en 2000, la parité sera mieux respectée si nous faisons preuve de volonté politique. C’est pourquoi nous vous proposons de ramener, comme cela était prévu par la loi du 10 juillet 2000, le seuil de l’élection à la proportionnelle aux départements élisant trois sénateurs ou plus. Très concrètement, le retour au scrutin de liste dans les départements élisant trois sénateurs ou plus concernera soixante-quinze sièges. Mécaniquement, davantage de femmes devraient accéder au mandat de sénateur dans les départements concernés. Lors des débats au Sénat, d’autres mesures en faveur de la parité ont été introduites. Ainsi, l’article 1er D prévoit la parité au sein des listes de délégués. L’article 1er quater introduit dans les départements élisant les sénateurs au scrutin majoritaire la parité entre le candidat et son suppléant

Enfin, à l’initiative du Sénat, d’autres mesures de modernisation de l’élection ont été adoptées. Je pense en particulier à l’article 1er quinquies, qui met fin à un archaïsme : désormais, pour être candidat au second tour, il faudra l’avoir été au premier. Comme vous le voyez, mesdames et messieurs les députés, le texte constitue une évolution de l’élection sénatoriale dont le principe central est la représentativité assortie de l’impulsion d’un nouvel élan à la parité et d’une meilleure représentation des territoires, donc de nos concitoyens. Cette évolution reste mesurée et j’espère qu’elle fera consensus.