Intervention de Guillaume Chevrollier

La prise en charge de tout ou partie de la gestion, par les acteurs économiques dits « metteurs en marché », des déchets générés par leurs produits constitue une application du principe « pollueur-payeur ». Identifié dans le courant des années soixante-dix par l'Organisation de coopération et de développement économiques, ce principe se traduit par une responsabilité du producteur élargie à la fin de vie de ses produits. La France a longtemps fait figure de pionnière dans la mise en place de filières fondées sur ce principe. Notre rapport dresse un état des lieux des filières REP et formule un certain nombre de propositions visant à placer ces filières au coeur de l'économie circulaire : il invite ainsi à une meilleure intégration du recyclage dans la politique industrielle de notre pays, il formule des recommandations pour aider les collectivités locales à optimiser leur gestion des déchets et il propose des modifications de périmètre des filières existantes ainsi que des mesures pour renforcer le contrôle de l'État sur les éco-organismes ; enfin, il défend le rôle original et positif joué par l'économie sociale et solidaire (ESS), et en appelle aussi à une véritable régulation des éco-organismes, dans un but de simplification et de clarification du rôle et des pouvoirs de chacun dans le secteur des déchets.

Ce rapport, qui a vocation à alimenter les travaux de la Conférence environnementale des 20-21 septembre prochains, est le fruit d'une cinquantaine d'auditions réalisées en quelques semaines – ADEME, représentants des éco-organismes, syndicats d'entreprises du secteur du traitement des déchets, associations d'élus, censeurs d'État, Autorité de la concurrence, organisations de l'ESS, metteurs sur le marché, etc. – complétées par une visite de terrain, en Mayenne.

La mission s'est inscrite dans un contexte marqué par le développement continu des filières REP au cours des années récentes, de la loi de 1975 sur les déchets à la mise en oeuvre des dispositions de la loi « Grenelle II ». Les montants en jeu sont aujourd'hui très importants : 926 millions d'euros d'éco-contributions perçues par les éco-organismes en 2011, 1,4 milliard d'euros prévus en 2015 ; les reversements aux collectivités locales d'un éco-organisme comme Eco-emballages atteignent actuellement 653 millions d'euros par an. Pourtant, un rapport d'avril 2012 du ministère de l'Écologie, du développement durable et de l'énergie a prôné une « pause » dans l'extension des filières REP et n'envisageait une évolution du champ de la REP qu'après la mise en évidence de son opportunité. Concomitamment, un avis de l'Autorité de la concurrence a pointé le danger des situations monopolistiques et un certain défaut de transparence des éco-organismes, et chacun sait que les relations entre les collectivités locales et certains des éco-organismes sont parfois tendues.

Les filières REP se caractérisent par des modalités d'organisation et de fonctionnement hétérogènes. Au fondement du principe de la REP se trouve l'article L. 541-10 du Code de l'environnement, aux termes duquel « il peut être fait obligation aux producteurs, importateurs et distributeurs [des] produits [mis sur le marché] ou des éléments et matériaux entrant dans leur fabrication de pourvoir ou de contribuer à l'élimination des déchets qui en proviennent. ». De ce principe découle un ensemble de caractéristiques communes à toutes les filières : l'instauration d'une éco-contribution lors de la mise sur le marché d'un produit, afin de couvrir tout ou partie des coûts de gestion du produit une fois celui-ci usagé (ou alors l'instauration d'un système individuel de gestion, pouvant notamment reposer sur la consigne) ; la modulation de l'éco-contribution en fonction de critères environnementaux relatifs à la gestion de la fin de vie des produits, afin d'inciter les producteurs à développer l'éco-conception ; l'information des détenteurs et des usagers afin de les inciter à trier correctement, en concertation avec tous les acteurs ; l'organisation d'un suivi pour vérifier si les objectifs qualitatifs et quantitatifs visés sont atteints, de contrôles et, le cas échéant, d'un système de sanctions pour les producteurs qui ne respecteraient pas la réglementation ; l'agrément, pour une durée limitée, des organisations collectives de gestion remplissant les conditions requises (éco-organismes).

En pratique, les filières REP suivent deux modalités organisationnelles principales. Dans le cadre du schéma dit « individuel », le responsable de la mise sur le marché assume lui-même la collecte et le traitement des déchets, à concurrence de sa part de marché ou au titre des seuls produits qu'il a effectivement mis sur le marché. Dans le cadre d'un schéma dit « collectif », les producteurs transfèrent leur responsabilité à un organisme collectif, dénommé « éco–organisme », auquel ils adhèrent et dont ils assurent la gouvernance. En contrepartie, l'éco–organisme perçoit une rémunération (éco–contribution) pour mettre en oeuvre une organisation permettant de satisfaire la responsabilité des producteurs au regard de l'ensemble des obligations réglementaires. L'éco–organisme est agréé par les pouvoirs publics, sur la base d'un cahier des charges qui fixe l'ensemble des objectifs à atteindre, précise ses relations avec les différents acteurs (metteurs sur le marché, collectivités territoriales, opérateurs de reprise et du recyclage) et détermine les conditions de suivi et de contrôle pendant la période d'agrément – dont la durée est, en général, de six ans.

Dans le cadre d'un schéma collectif, le plus caractéristique des filières REP, deux modalités de structuration des éco–organismes sont à leur tour possibles. Dans l'hypothèse d'un éco–organisme de type « financeur », la responsabilité du producteur qu'il assume est uniquement financière. Son action consiste alors principalement à collecter les éco-contributions dues par les metteurs en marché et à verser des soutiens financiers à certains acteurs, comme les collectivités territoriales : c'est le cas, par exemple, de la filière des emballages ménagers ou de celle des papiers graphiques. Dans l'hypothèse d'un éco-organisme de type « opérationnel », la responsabilité du producteur qu'il assume porte sur la collecte et le traitement des produits usagés. Il fait alors appel à des prestataires sélectionnés sur appel d'offres comme, par exemple, pour les pneumatiques, les piles et accumulateurs ou les équipements électriques et électroniques.

De manière générale, la gouvernance des REP apparaît donc complexe, avec une multitude d'acteurs aux objectifs, responsabilités et moyens extrêmement variables – État, ADEME, collectivités locales, éco-organismes, metteurs sur le marché, prestataires de traitement, etc. – et une lisibilité et une transparence faibles.

Il existe aujourd'hui, en France, une vingtaine de filières de REP en fonctionnement. Celles-ci peuvent être regroupées en quatre catégories principales.

Un premier ensemble est composé des filières issues d'une réglementation REP européenne impérative, qui a été transposée sans modifications en droit français. Il s'agit :

– de la filière des piles et accumulateurs (P&A) ; opérationnelle depuis 2001, elle est l'une des moins structurées puisqu'elle compte deux éco-organismes pour les P&A portables (Corépile et Screlec), aucun système collectif ou individuel pour les P&A automobiles et un système individuel pour les P&A industriels ;

– de la filière des déchets d'équipements électriques et électroniques, dits « D3E » ; elle prend en charge 1,6 million de tonnes de déchets par an, repose largement sur les quatre éco-organismes agréés pour les D3E ménagers (Récylum, Ecologic, Eco-systèmes, ERP), et est appelée à continuer de croitre rapidement, puisque les résultats atteints se situent seulement à mi-parcours des objectifs quantitatifs fixés par l'Union européenne ;

– de la filière des véhicules hors d'usage (VHU) : récente et en cours de structuration, elle repose sur le réseau de centres VHU agréés mis en place par les constructeurs et qui reprennent gratuitement les véhicules amenés par leurs détenteurs. Elle apparaît néanmoins fragilisée par la concurrence opérée par un ensemble de centres illégaux.

Un deuxième ensemble est représenté par les filières REP reposant sur des directives européennes sectorielles, que le législateur français a choisi de transposer à travers la mise en place de telles filières. Il s'agit :

– des huiles minérales ou synthétiques usagées (lubrifiants) : « doyenne » des filières REP, créée en 1979, cette filière connaît un fonctionnement atypique, puisque les metteurs sur le marché payent au budget de l'État une TGAP et qu'ils n'ont, inversement, pas de responsabilité directe dans la gestion de la filière (réseau de « ramasseurs » agréés par les préfets) ;

– des emballages ménagers : il s'agit d'une filière centrale et emblématique des filières REP, par le volume des déchets pris en charge (gisement de 4,7 millions de tonnes en 2010) ainsi que la présence sur tout le territoire, la taille et les moyens des éco-organismes concernés (Eco-emballages et Adelphe) ;

– des fluides frigorigènes fluorés : cette petite filière organise la reprise des substances utilisées dans les systèmes de refroidissement par les metteurs sur le marché ;

– des médicaments à usage humain non utilisés : la filière est issue d'une initiative volontaire des laboratoires et des pharmaciens, dans le cadre de l'association Cyclamed, qui s'est ensuite trouvée intégrée dans un cadre européen (directive de 2004).

Un troisième ensemble regroupe les filières REP issues d'une réglementation purement française. Il s'agit :

– des pneumatiques : cette filière date de 2002 et affiche d'excellents résultats, avec près de 100 % de valorisation des flux annuels de déchets. Son organisation est, en revanche, particulièrement complexe, puisque les manufacturiers de pneumatiques ont créé la société Aliapur, un groupement d'importateurs s'appuie sur le GIE France recyclage pneumatiques, certains metteurs sur le marché agissent seuls et l'association Recyvalor a été créée pour prendre en charge le stock « historique » de pneumatiques antérieurs à 2002 ;

– des papiers graphiques : déployée autour de l'éco-organisme Ecofolio, la filière a bénéficié d'élargissements successifs de son périmètre au cours des années récentes et se trouve aujourd'hui confrontée à la question délicate de la captation du « gisement » de la presse et de l'édition (livres) ;

– des textiles, du linge de maison et des chaussures (TLC) : récente et structurée autour de l'éco-organisme Eco-TLC, cette filière s'assigne pour objectif de moyen terme la prise en charge de 50 % des TLC consommés annuellement par les ménages (350 000 tonnes environ), en privilégiant la réutilisation et le recyclage et en favorisant la création d'emplois d'insertion ;

– des déchets d'activités de soin à risque infectieux (DASRI) : c'est une toute petite filière récente, issue de la loi « Grenelle II », avec un gisement modeste (360 tonnesan) et très dispersé. Elle vise à prendre en charge les déchets perforants générés par les patients en auto-traitement ;

– des déchets d'éléments d'ameublement (DEA) : opérationnelle depuis le printemps dernier, cette filière est appelée à devenir l'une des plus importantes, puisque le gisement est estimé à 2,7 millions de tonnes de déchets d'éléments d'ameublement ménagers et non ménagers. Elle est en cours de structuration autour des éco-organismes Ecomobilier et Valdelia, mais la mise en oeuvre apparaît compliquée. Par ailleurs, l'application d'un barème contributif « au poids » suscite l'inquiétude de certains artisans et PME, metteurs sur le marché de meubles en bois massif de meilleure qualité et plus lourds que leurs équivalents en aggloméré ;

– des déchets diffus spécifiques (DDS) des ménages : jeune filière également issue des dispositions de la loi « Grenelle II » et en cours de structuration depuis le début de 2013, elle est appelée à prendre en charge les produits vendus au détail et pouvant présenter un risque significatif pour la santé et l'environnement comme les peintures, les vernis, les colles, les solvants, les produits phytopharmaceutiques, etc. ;

– des bouteilles de gaz : si le principe de la création d'une telle filière remonte au Grenelle de l'environnement, le décret d'application destiné à l'organiser n'a été publié que le 30 décembre 2012 et sa structuration est en cours.

Une quatrième catégorie regroupe les filières REP purement volontaires, issues de l'action spontanée des metteurs sur le marché et concernant :

– des produits de l'agrofourniture ; la société Adivalor, créée en 2001, couvre un domaine très vaste, comme les emballages vides de produits phytopharmaceutiques, les produits phytopharmaceutiques non utilisables, les emballages, les films agricoles, etc. La filière pourrait s'étendre demain aux équipements de protection individuelle (gants, combinaisons, etc.) et à certains produits d'hygiène ;

– des cartouches d'impression bureautique : alors qu'on estime que 81 millions de cartouches d'impression bureautique sont consommées annuellement en France, un accord-cadre a été signé en 2011 entre le ministère chargé de l'écologie et les professionnels du secteur, avec l'objectif d'un taux de réutilisation et de recyclage de 70 % en 2015.