Intervention de Bernard Cazeneuve

Je ne saurais trop insister sur les objectifs assignés à ce projet de budget pour 2014 : il vise avant tout à permettre l'inversion de la courbe du chômage, grâce à des mesures favorisant la croissance. Son succès au service de la croissance et donc de l'emploi exige la réunion de plusieurs conditions.

Tout d'abord, nous devons poursuivre l'effort de redressement des comptes publics. Par le passé, tous les pays qui ont renoncé à cet effort ont vu leur situation sur les marchés se dégrader, les taux d'intérêt qui leur étaient consentis augmenter et leur économie en a pâti. Nous continuerons donc de travailler en 2014 à la réduction de nos déficits, ce qui passe par d'importantes économies en dépenses.

Mais renouer avec la croissance exige aussi, en deuxième lieu, que nous n'alourdissions pas à l'excès la pression qui s'exerce sur les ménages. Comme l'a indiqué le ministre de l'Économie, les économies en dépenses atteindront en 2014 un niveau historique : 15 milliards d'euros – 9 milliards sur les dépenses de l'État et 6 milliards sur les dépenses sociales. Quant à la pression fiscale, elle augmentera moins que ne le prévoyait le programme de stabilité : nous nous étions engagés à la contenir dans la limite de 0,3 point, elle ne croîtra que de 0,15 point – et même, si l'on fait abstraction du produit de la lutte contre la fraude fiscale, de 0,05 point.

Troisième condition à laquelle doit satisfaire un budget au service de la croissance : il faut moderniser la fiscalité des entreprises de manière à restaurer la compétitivité de notre appareil productif et à diminuer le coût du travail et, dans le même temps, préserver la demande privée de sorte que la consommation soit au rendez-vous – c'est pourquoi ce projet de loi de finances ne comporte pas de mesures générales de nature à alourdir la pression fiscale sur les ménages : celles que nous avons prévues ne visent qu'à ramener à l'équilibre des comptes qui s'étaient dégradés et à financer des politiques nouvelles et elles s'accompagnent en outre de dispositions en faveur du pouvoir d'achat, en particulier au profit des ménages les plus modestes et des classes moyennes.

La réduction des déficits se poursuit donc. En 2014, celle des déficits nominaux sera de 0,5 point puisqu'ils devraient passer de 4,1 % du PIB à 3,6 %. Elle fera suite à une diminution de 0,5 point entre 2011 et 2012 et de 0,7 point entre 2012 et 2013, ces déficits s'étant établis à 5,3 % du PIB en 2011, à 4,8 % en 2012 et à 4,1 %, comme je l'ai dit, en 2013. Même si certains – qui avaient contribué par le passé à les creuser – jugent qu'ils ne diminuent pas assez vite ou regrettent qu'ils ne le fassent pas aussi vite qu'ils avaient crû auparavant, le fait est là : ils diminuent et l'évolution prévue pour 2014 s'inscrit dans une séquence continue de réduction. Celle-ci est le fruit d'efforts structurels importants : de 1,2 % du PIB en 2012 et de 1,7 % en 2013, en attendant 1 % en 2014. Nous tenons donc, année après année, les objectifs que nous nous sommes assignés, conformément à notre volonté de rétablir les comptes publics.

Notre solde budgétaire s'améliorera en 2014 : hors les décaissements de 12 milliards d'euros destinés au programme d'investissements d'avenir – dont on a toujours fait abstraction dans la mesure où ils ne font sentir leurs effets qu'une fois ces sommes mobilisées par les opérateurs qui en bénéficient –, il sera négatif de 70,2 milliards d'euros, contre 71,9 milliards cette année, soit une diminution de 1,65 milliard. Cette évolution résulte de plusieurs mouvements. Tout d'abord, d'une diminution de 1,5 milliard des dépenses de l'État, hors dette et pensions : autrement dit, nous ne nous contentons pas d'absorber par les économies en dépenses le tendanciel d'augmentation des dépenses de l'État. En second lieu, d'une baisse des recettes fiscales de 3,2 milliards, du fait d'évolutions contradictoires : l'augmentation tendancielle de ces recettes, évaluée à 8,6 milliards, est en effet contrariée par le coût du CICE et par le remboursement de certains contentieux fiscaux hérités de la période antérieure.

La charge de la dette s'élèvera en 2014 à 46,7 milliards d'euros : c'est le premier poste de dépenses de l'État devant l'éducation nationale, dont le budget s'établit à 46,3 milliards. Si nous insistons tant sur la nécessité d'un redressement des comptes, c'est parce que nous sommes convaincus qu'aussi longtemps que nous devrons supporter un niveau de dette aussi important, nous ne disposerons pas des marges de manoeuvre nécessaires pour effectuer des choix souverains. Nous sommes donc résolus à faire en sorte que la trajectoire de la dette s'inverse, grâce à des efforts de maîtrise des déficits. Je rappelle que la charge de la dette après révision se monte pour 2013 à 45 milliards, cependant que les dépenses de pensions sont en augmentation de 1,2 milliard. L'an prochain, 200 millions seront économisés sur ce dernier poste, grâce au report de la réindexation des pensions.

Les économies dans la sphère de la protection sociale s'élèveront à 6 milliards. Je souhaite ici en préciser les contours afin de lever tout doute sur le soin méticuleux qui a présidé à notre démarche. Ces économies porteront d'abord pour 3 milliards d'euros sur les dépenses d'assurance maladie, dont le coefficient d'augmentation sera ramené à 2,4 % en 2014 alors que, sur les dix dernières années, il a été en moyenne de 4 %. Depuis notre arrivée aux responsabilités, cette augmentation est maîtrisée : en 2012, la dépense est restée d'un milliard en deçà de l'objectif fixé par le précédent gouvernement et la dernière réunion de la Commission des comptes de la sécurité sociale permet d'anticiper une exécution du budget de 2013 inférieure de quelque 500 millions à ce que nous avions prévu. Les 3 milliards d'économies comprennent donc 2,5 milliards au titre de la maîtrise des dépenses, dont la progression est contenue à 2,4 %, et 500 millions au titre de l'exécution 2013.

Deux autres milliards d'euros d'économies sont escomptés à peu près à parts égales des résultats de la négociation menées par les partenaires sociaux sur les retraites complémentaires AGIRC et ARRCO et des décisions que nous avons nous-mêmes prises dans le cadre de la réforme des retraites. Enfin, 500 à 600 millions d'euros seront obtenus par la renégociation des contrats d'objectifs et de gestion des organismes de sécurité sociale. Toutes ces économies pourront être précisées à l'occasion de l'examen par la représentation nationale du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

S'agissant des économies sur le budget de l'État, je souhaite souligner qu'elles sont d'abord révélatrices d'un changement de méthode et je tiens à remercier à ce propos mes collègues ministres pour l'esprit dans lequel ils ont mené les discussions avec nous. Nous avons refusé la méthode du rabot qui a parfois présidé aux économies d'antan et qui, sans discernement et sans considération de priorité politique, affectait indistinctement toutes les administrations en les obligeant à ne pas compenser un départ en retraite sur deux. Il nous est certes arrivé d'appliquer nous-mêmes cette méthode parce que nous manquions d'éléments d'analyse, la modernisation de l'action publique – MAP – n'étant pas encore à l'oeuvre, mais nous avons rompu avec de telles pratiques cette année. La discussion avec l'ensemble des membres du Gouvernement a porté sur la possibilité d'économies résultant d'une modification des organisations, des structures et des politiques publiques : autrement dit d'économies structurelles susceptibles d'avoir des effets sur toute la durée du quinquennat, dans la mesure où l'argent public restera rare dans les années à venir.

La MAP a donné de premiers résultats dès cette année. En matière d'aides aux entreprises, 50 % des préconisations qui en sont issues seront appliquées dès ce budget : ainsi les chambres consulaires verront leurs ressources diminuer de 305 millions d'euros, du fait du plafonnement des taxes qui leur sont affectées et d'un prélèvement sur leur fonds de roulement, cependant que le Centre national du cinéma et de l'image animée – CNC – subira un prélèvement de 90 millions d'euros par le biais d'un plafonnement identique. Enfin, le recentrage des exonérations sur les bas salaires outre-mer procurera une économie de 90 millions d'euros. La MAP a vocation à monter en puissance afin d'analyser et d'étayer les économies que peuvent apporter des réformes d'organisation et de structure, de préférence à un simple coup de rabot.

Comment se répartissent les 9 milliards d'économies qui seront réalisées sur les dépenses de l'État ? Pour 2,5 milliards, elles proviendront des administrations centrales, en premier lieu grâce à des mesures à caractère général concernant la fonction publique : le gel du point d'indice est maintenu pour une année supplémentaire cependant que le niveau des mesures catégorielles est divisé par deux par rapport au précédent quinquennat. Nous assumons devant la représentation nationale ce choix d'une maîtrise de la masse salariale qui exige des efforts de tous. En deuxième lieu, les effectifs nets seront stabilisés : si 10 979 recrutements sont prévus au bénéfice des missions prioritaires que sont l'éducation nationale, la justice et la sécurité – ce qui portera à près de 29 000 le nombre d'emplois créés depuis le début du quinquennat dans ces secteurs prioritaires qui ne sont pas pour autant exemptés d'économies –, 13 123 postes seront supprimés, les deux principaux contributeurs à cet effort étant le ministère de la Défense, à hauteur de 7 800 postes, et le ministère de l'Économie et des finances, à hauteur de 2 500 postes.

L'action sur les dépenses de fonctionnement est une dernière source d'économies substantielles, permises par la MAP et par sa déclinaison en programmes ministériels de modernisation et de simplification. J'en donnerai trois exemples. Au ministère de la Justice qui, bien que prioritaire, n'est pas, comme je l'ai dit, dispensé d'efforts, 45 millions d'euros d'économies seront dégagés grâce à une modernisation des procédures bénéfique pour le pilotage de la dépense publique et des frais de justice : il s'agit de la réforme des circuits comptables au bénéfice des juridictions et de leurs prestataires, de la renégociation de marchés pour les analyses des traces – pour 8 millions – et de la mise en place de la plateforme nationale d'interceptions judiciaires – pour près de 20 millions dès 2014. Au ministère de l'Économie et des finances, la dématérialisation de la déclaration de revenus et d'autres procédures classiques permettra d'économiser 50 millions d'euros ; la division par deux du volume des documents budgétaires transmis au Parlement y contribue. Au ministère des Affaires étrangères, la rationalisation du fonctionnement des postes à l'étranger, la vente de locaux et le regroupement de services généreront une économie de 20 millions d'euros qui a vocation à se poursuivre au cours des prochaines années.

Nous avons eu l'occasion de préciser lors de la dernière réunion du Comité des finances locales la répartition des économies de 1,5 milliard d'euros à la charge des collectivités territoriales : les communes et les intercommunalités supporteront 56 % de la diminution des dotations, soit 840 millions d'euros ; les départements, 32 %, soit 476 millions, et les régions, 12 %, soit 184 millions.

Compte tenu des dépenses très contraintes auxquelles les départements sont confrontés et de l'effet de ciseau qui compromettait la stabilité à long terme de leurs finances – et par conséquent leur capacité à faire face aux dépenses de solidarité qui leur incombent et à leurs dépenses d'investissement – , il a été décidé de leur rétrocéder 827 millions d'euros de recettes pour frais de gestion, dans le cadre du pacte de confiance entre l'État et les collectivités territoriales. De même, pour les régions, la suppression de la dotation globale de décentralisation consacrée au financement de la formation professionnelle sera compensée par un panier de recettes fiscales constitué de frais de gestion d'impôts locaux et d'une fraction supplémentaire de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques – TICPE. Ces mesures permettront aux collectivités de faire face à leurs obligations dans le respect du coefficient d'autonomie défini par la loi de 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Quant aux opérateurs de l'État, dont les dépenses de fonctionnement ont augmenté de 15 % et les dépenses de personnel de 6 % au cours du précédent quinquennat, le projet de budget prévoit une diminution de 4 % de leurs dépenses de fonctionnement grâce à une gestion très rigoureuse de leurs effectifs. Près de 1 200 emplois seront supprimés cette année après 1 300 autres l'année précédente, soit 2 500 emplois depuis 2012. Des efforts de rationalisation et de mutualisation seront en outre entrepris, en particulier grâce à des regroupements : dans le secteur de la jeunesse, un opérateur unique sera mis en place, permettant d'économiser 25 équivalents temps plein ; en matière de biodiversité, la création en 2015 d'une agence unique rassemblant l'ensemble des opérateurs existants est en préparation ; enfin, l'Agence nationale pour l'indemnisation des Français d'outre-mer est supprimée, ses missions étant reprises par d'autres opérateurs.

La baisse des dépenses d'intervention de l'État contribue aussi à l'objectif d'économies. Nous renonçons à des projets d'investissement somptuaires comme le musée de l'histoire de France, dont la réalisation coûterait 150 millions d'euros et le fonctionnement 15 millions d'euros supplémentaires par an. Le bonus-malus automobile est réorienté et les aides personnalisées au logement cessent d'être indexées. Cette dernière mesure, qui représente une économie de 180 millions d'euros, tient compte des bénéfices attendus de l'encadrement des loyers et de la garantie universelle des loyers tels que les organise la future loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové. Enfin, nous souhaitons redéfinir nos relations avec certains acteurs – par exemple, nous revenons sur l'indemnité de 16 millions d'euros versée au Stade de France pour compenser l'absence d'un club résident.

J'en viens à une brève revue des mesures fiscales. Pour les entreprises, l'ambition du Gouvernement est de parvenir à l'issue du quinquennat – mais nous nous y attellerons dès 2014 – à une fiscalité simplifiée, stabilisée et mise au service de la croissance. La volonté de simplification se traduira l'an prochain par une réforme destinée à taxer moins la production et davantage le résultat. Il s'agit d'une démarche au long cours, qui demande donc du temps mais aussi de la concertation et nous entendons par conséquent la conduire en étant à l'écoute des interrogations des entreprises. Cette concertation ainsi que la collaboration étroite avec le Parlement permettront de faire évoluer une réforme qui doit monter en puissance tout en tenant compte des stratégies d'investissement des entreprises, afin de créer ensemble les conditions de la croissance et d'une inversion durable de la courbe du chômage.

D'autres mesures bénéficieront à ceux qui prennent des risques afin que l'appareil de production français innove, monte en gamme et organise le transfert de technologies. Pour les jeunes entreprises innovantes, conformément aux attentes qu'elles ont exprimées lors des assises de l'entrepreneuriat, nous proposons un dispositif d'exonération plus favorable que le régime dégressif conçu par un gouvernement précédent et nous étendons le champ du crédit d'impôt recherche. Enfin, nous réformons la taxation des plus-values mobilières en instaurant un régime plus incitatif : ceux qui accepteront de prendre des parts dans le capital des PME et des ETI innovantes pourront bénéficier d'un abattement de 85 % à partir d'une durée de détention de huit ans, contre 65 % dans le régime de droit commun.

Enfin, le projet de budget pour 2014 comporte un ensemble de mesures favorables à la croissance et à l'emploi qui concernent particulièrement le domaine du logement. Ainsi la baisse de la TVA sur la construction et la réparation de logements sociaux répond-elle à un triple objectif : créer des logements sociaux dans les zones tendues, soutenir le secteur du bâtiment dont nous connaissons le rôle de locomotive de la croissance et être en mesure de fixer, dans les zones tendues, un loyer qui n'obère pas le pouvoir d'achat des ménages comme c'est le cas actuellement en raison du déficit de l'offre.

Une refonte importante du régime des plus-values immobilières sera également menée afin de revenir sur la réforme très contestée de 2011, qui incitait à la rétention de propriétés foncières. Pour les terrains à bâtir, tous les abattements à raison de la durée de détention seront supprimés afin de fluidifier le marché. Pour les résidences secondaires, un dispositif d'abattement linéaire sera mis en place et la durée de détention à partir de laquelle l'exonération intervient est ramenée de trente à vingt-deux ans. Ces mesures visent à créer un choc d'offre que nous confortons pour la période de septembre 2013 à septembre 2014 par l'instauration d'un abattement exceptionnel de 25 %. Ces mesures devraient être de nature à faciliter la reprise du marché immobilier, à contribuer à la réussite de notre politique du logement et à conforter l'activité économique.

Je rappelle que le projet de budget prévoit également la montée en puissance de la contribution climat-énergie, destinée à rendre plus vertueux les comportements des entreprises et des particuliers mais aussi à nous permettre de financer le CICE. Les 10 milliards d'allégements nets de charges afférents à ce crédit d'impôt seront en effet financés à hauteur de 3 milliards par cette contribution et, plus largement, par la fiscalité écologique.

Dans le même souci de préserver l'environnement, nous élargissons également l'assiette de la taxe générale sur les activités polluantes – TGAP – air à d'autres produits.

Je terminerai en évoquant les mesures prises en faveur du pouvoir d'achat, essentielles au succès de ce budget dont le but, je le répète, est d'inverser la courbe du chômage et de ramener la croissance en France.

Ces mesures sont rendues possibles par nos efforts d'économies en dépense. Certaines concernent directement l'emploi : nous finançons 340 000 contrats non marchands, 150 000 contrats d'avenir, 100 000 contrats de génération. Cette dépense de 1,7 milliard d'euros permet à des Français qui, jusqu'à présent, ne pouvaient construire un projet de vie et se dessiner un avenir, d'avoir enfin accès à l'emploi et à la consommation. Ces emplois qui offrent une première chance à des jeunes ne sont pas des emplois honteux, ce sont des emplois que nous assumons : lorsque le chômage est là, qui ronge des vies et des destins, il est normal que la mobilisation soit générale pour offrir un contrat de travail aux personnes menacées de relégation sociale.

Mais bien d'autres mesures contribueront à soutenir le pouvoir d'achat : nous relevons par exemple le plafond de la couverture maladie universelle – CMU – afin de permettre à tous les Français de se soigner ; nous mobilisons 400 millions d'euros au titre du tarif social de l'électricité, en sorte que la dépense d'énergie ne vienne plus grever lourdement le budget des ménages les plus modestes ; nous finançons 55 000 bourses destinées aux jeunes de familles modestes et de la classe moyenne ; nous lançons une nouvelle politique du logement. En outre, nous rétablissons l'indexation du barème de l'impôt sur le revenu sur les prix et nous accompagnons cette réindexation d'une décote, car la non-indexation du barème et la suppression de la demi-part supplémentaire accordée aux veuves et veufs avaient conduit à soumettre à l'impôt des ménages qui n'auraient pas dû l'être. Ce sont 138 000 foyers qui deviendront ainsi non imposables et 200 000 non imposés en 2014.

Le coût de ces dispositifs sera couvert par des mesures de justice : taxation à 75 % des très hauts revenus, réforme des droits de succession, prélèvements sociaux sur les produits de placements. Dans le même temps, nous confortons notre modèle social grâce à la disposition relative au quotient familial, à la fiscalisation des majorations de pension ou encore à la suppression, préconisée par le Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie, de la niche bénéficiant aux contrats collectifs de complémentaire santé, de manière que le rétablissement de nos comptes sociaux et les mesures en faveur des Français qui en ont le plus besoin soient finançables et financés.