Intervention de Jean-Paul Bodin

Le projet de LPM est la première et plus importante traduction concrète des orientations retenues dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

Malgré les contraintes très fortes qui pèsent sur le budget de l'État, le projet de LPM prévoit, conformément aux arbitrages rendus par le Président de la République, un effort financier important avec une enveloppe de 190 milliards d'euros courants pour la période 2014-2019 pour la mission « Défense ».

Le budget pour 2014, doté de 31,4 milliards d'euros – c'est-à-dire au même niveau qu'en 2013 –, est la première étape de la LPM. Cette stabilisation est rendue possible par la mobilisation de 29,6 milliards d'euros de crédits budgétaires et de 1,7 milliard d'euros de recettes exceptionnelles.

Je vous propose d'évoquer plusieurs questions qui concernent directement le secrétaire général pour l'administration et ses services : l'évolution des effectifs et la gestion du titre 2 relatif aux dépenses de personnel, la mobilisation des ressources financières et des recettes exceptionnelles liées aux cessions immobilières ainsi que les infrastructures.

En conclusion, je dirai quelques mots de la gouvernance du ministère, car la direction des ressources humaines, la direction des affaires financières et le service d'infrastructure de la défense, sous la responsabilité du SGA, sont directement concernés par les décisions que le ministre a prises au travers de la LPM.

La mise en oeuvre de la LPM est conditionnée par la réussite de la manoeuvre liée aux ressources humaines et la maîtrise de la masse salariale. Ce sera l'exercice le plus difficile de cette LPM.

La LPM prévoit une déflation de 33 675 postes équivalents temps plein (ETP), dont 10 175 au titre des réformes précédentes et 23 500 au titre de la nouvelle LPM.

L'effort de réduction des effectifs porte d'une part, sur les forces – 8 000 ETP pour les forces stationnées en métropole et environ 1 000 sur les forces prépositionnées – et d'autre part, sur l'environnement des forces – 14 500 ETP. Le taux d'effort sera de 78 % au moins pour le personnel militaire et de 22 % au plus pour le personnel civil alors que, dans la précédente LPM, le rapport était de 7525, ce qui traduit l'effort voulu en termes de civilianisation.

Comment allons-nous trouver les effectifs hors des forces ? Nous sommes allés loin dans l'exercice de mutualisation des soutiens et de professionnalisation des différentes fonctions – avec, par exemple, la création du commissariat des armées ou des groupements de soutien de base de défense. Les marges de manoeuvre restantes sont minces. Nous devons donc envisager d'autres pistes. Nous avons décidé de mettre l'accent sur la recherche de gains de productivité dans l'ensemble des fonctions que nous exerçons. Cela nécessite un travail approfondi sur l'efficacité et la simplification des processus et des modes de travail.

S'appuyant sur la politique de modernisation de l'action publique engagée par le Premier ministre et le secrétariat général pour la modernisation de l'action publique, le ministère cherche à identifier, processus par processus, les améliorations et les simplifications permettant de gagner en efficacité sans dégrader la qualité du service. Une séance de travail a été organisée pendant une journée au ministère avec l'ensemble des intervenants de la fonction achat. Nous savons que, pour la chaîne d'exécution financière et de traitement des factures, le recours à la dématérialisation permettrait d'alléger les tâches administratives. Nous travaillons aussi sur la maintenance de l'infrastructure, sur l'ensemble des processus de soutien en base de défense, mais aussi sur l'organisation des journées défense et citoyenneté – dans ce domaine, les nouveaux moyens de communication permettent d'établir le contact avec les jeunes en réduisant le volume du courrier. Les modes de fonctionnement du commandement interarmées du soutien, des structures de commandement des armées ou de l'administration centrale feront aussi l'objet d'un examen minutieux.

Trente chantiers sont ouverts, pour lesquels des lettres de mission signées du ministre fixent des calendriers et des orientations. Ces chantiers seront suivis par chacun des trois grands subordonnés du ministre. Chaque mois, le major général des armées, le délégué général pour l'armement (DGA) et le SGA feront un point de situation, éventuellement avec le directeur adjoint de cabinet du ministre, pour préparer les réunions du comité exécutif trimestriel au cours duquel le ministre fixe les orientations.

Le SGA s'appuie sur le comité de modernisation de l'administration qui réunit mensuellement les états-majors, directions et services, afin de piloter ses chantiers. Nous espérons que ces projets de modernisation permettront d'identifier les postes à supprimer.

Pour autant, la réussite de la politique de ressources humaines repose sur le départ effectif et accompagné de personnels militaires et civils pour lesquels les seuls outils classiques du recrutement et du non-renouvellement des contrats, en plus des départs naturels, sont insuffisants. C'est la raison pour laquelle la LPM prévoit une série de mesures d'aide : des mesures financières d'incitation au départ sous forme de pécule ou d'indemnité de départ volontaire pour environ 1 300 militaires et 500 civils par an. Vous savez que nous devons supprimer plus de 3 700 emplois d'ouvriers d'État pendant la période : il convient d'accompagner ces départs. La LPM prévoit aussi des mesures incitatives spécifiques aux militaires, comme la promotion fonctionnelle, la pension afférente au grade supérieur et une rénovation du dispositif de disponibilité, qui devraient concerner un millier de départs par an.

Le coût de ces mesures, qui composent le plan social d'accompagnement des restructurations, s'élève à 933 millions d'euros pour la période 2014-2019. Nous comptons aussi sur des possibilités de reclassement dans les fonctions publiques pour 2 100 militaires par an. Nous avons observé, dans le cadre de la LPM actuelle, des résultats plutôt satisfaisants en la matière, mais le nouvel objectif est ambitieux et demande une forte mobilisation.

La réduction des effectifs s'accompagne d'un objectif de « dépyramidage » qui vise à ramener, s'agissant de la population à statut militaire, la part des officiers à 16 % en fin de programmation au lieu de 16,75 % aujourd'hui. Il se traduira par la suppression de 1 000 emplois d'officier par an, soit 2,5 fois plus que dans l'actuelle LPM. Ce plan est particulièrement délicat à mettre en oeuvre, car il porte sur l'ensemble du ministère, 50 % des officiers n'étant pas dans les forces mais dans les services, et il nous faut oeuvrer en étroite collaboration avec les directions du personnel pour atteindre un objectif qui s'accompagne en outre d'une diminution de la proportion de grades supérieurs.

Pour y parvenir, la reconversion demeure un élément essentiel, mais elle devra désormais prendre en compte les objectifs de « dépyramidage ». L'agence de reconversion de la défense, créée en 2008 afin de rassembler les actions menées au sein de chaque armée, aura donc un défi important à relever, puisqu'elle devra s'intéresser au départ des officiers, et plus particulièrement des officiers supérieurs. Une cellule spécifique sera créée à l'instar de celle qui existe déjà pour le retour à la vie civile des officiers généraux.

Enfin, la politique en matière de ressources humaines se traduira également par un rééquilibrage des effectifs en faveur du personnel civil. Le directeur des ressources humaines du ministère de la Défense (DRH-MD) a reçu une lettre du ministre lui demandant d'identifier les postes qui pourraient relever de l'emploi civil.

Nous avons établi un diagnostic territorial des emplois. En 2012 et 2013, le mouvement de départ des personnels civils s'est ralenti. Nous avons examiné, cet été, la situation du millier d'agents civils en sureffectif sur l'ensemble du territoire afin de leur redonner des emplois. Une solution a été trouvée pour plus de 300 d'entre eux. Le DRH-MD s'appuiera sur ces éléments d'analyse pour nouer des discussions avec les employeurs et les organisations syndicales. L'exercice est également difficile, car une partie du personnel militaire mène une seconde partie de carrière dans les structures de soutien. Cela signifie qu'il faudra réduire à la fois le nombre de militaires et le nombre d'emplois.

Ces objectifs inscrits dans la LPM se traduiront dès 2014 par une diminution des effectifs à hauteur de 7 881 ETP, qui sera obtenue par les mesures de restructuration territoriale que le ministre a annoncées la semaine dernière, mais aussi par le lancement des chantiers de simplification et de réorganisation que j'ai évoqués.

Les directions et services placés sous la responsabilité du SGA devraient connaître une réduction de leurs effectifs de 15 à 20 % durant les cinq années à venir, selon les directions. Il est plus facile de les trouver dans le service d'infrastructure, qui compte 4 500 agents, que dans la direction des affaires financières, qui n'en compte que 190. Il faut donc examiner avec attention et précision les emplois et les postes vacants afin de trouver des solutions qui ne déstabilisent pas le fonctionnement des services. En 2014, 376 emplois, répartis sur l'ensemble des directions, seront supprimés sur le programme 212, et 73 sur le programme 167, c'est-à-dire au sein de la direction du service national.

La réduction des effectifs va de pair avec la maîtrise de la masse salariale. L'exécution de la LPM dans ce domaine a suscité des critiques. La Cour des comptes vient de remettre un rapport sur ce sujet, qui propose différentes pistes. Le ministre en a tiré des conclusions pour le pilotage des ressources humaines au sein du ministère. Il a ainsi décidé d'unifier dans un même programme, à partir de 2015, l'ensemble des crédits de titre 2 et de les placer sous la responsabilité du SGA. Le SGA pourra s'appuyer sur la direction des affaires financières et sur la direction des ressources humaines du ministère, cette dernière étant dotée d'une autorité fonctionnelle renforcée sur tous les organismes gestionnaires.

C'est une réforme ambitieuse et complexe, qui touche une fonction clé du ministère, au coeur des responsabilités des chefs d'état-major et des directeurs centraux, mais qui ne porte pas sur la gestion au quotidien des personnels.

Cette réforme nécessite de définir les responsabilités de chaque acteur – celle du SGA, responsable de programme, celle des DRH d'armée, gestionnaires de budget opérationnel de programme (BOP), et celle des employeurs, notamment des états-majors.

Il convient également de préciser les modalités d'exercice de l'autorité fonctionnelle de la direction des ressources humaines du ministère sur les DRH d'armée, de faire évoluer l'architecture budgétaire et de trouver une traduction réglementaire de ces changements.

Cela suppose de revoir le modèle de ressources humaines du ministère, que ce soient les équilibres entre personnels de carrière et contractuels ou la dynamique des carrières. Ce travail ne pourra pas être fait par le SGA et le DRH-MD seuls. La nouvelle organisation oblige les états-majors et les DRH d'armée, le SGA et ses services, ainsi que la DGA, à travailler ensemble de manière encore plus étroite que par le passé. Ainsi, le major général des armées et moi-même présiderons une réunion des états-majors dans quelques jours pour lancer les travaux sur le modèle de ressources humaines des armées à l'horizon 2025. Il s'agit de définir une perspective à long terme à partir de laquelle nous pourrons établir les principaux éléments de la politique des ressources humaines que nous proposerons au ministre.

La tenue de cette réunion montre que la gouvernance s'exercera à deux niveaux : un niveau politique, le ministre et le comité exécutif ministériel, validant les grandes orientations de la politique du ministère en matière de ressources humaines et donnant au SGA les directives dont il aura besoin pour piloter les crédits de titre 2 du ministère ; un niveau technique, le DRH du ministère et les DRH d'armée responsables de BOP – au sein desquels nous trouverons l'ensemble des crédits relatifs à la rémunération des militaires de chacune des armées et des personnels civils de l'ensemble du ministère.

L'autorité fonctionnelle du DRH-MD du ministère se traduira par une intervention de celui-ci dans la mise en oeuvre des décisions relatives au recrutement, à l'avancement et à la gestion des aides au départ, afin de s'assurer, d'une part, qu'elles s'inscrivent bien dans les orientations générales de la politique en matière de ressources humaines du ministère et, d'autre part, en étroite relation avec la direction des affaires financières, que ces mesures sont conformes à l'évolution de la masse salariale arrêtée chaque année. Le DRH du ministère n'interviendra pas dans la gestion des carrières, la notation ou la discipline. Son travail consistera à mettre en oeuvre la politique de ressources humaines, en aucun cas à faire de la gestion administrative des personnes.

Ces réformes nous permettront de mieux travailler ensemble et de corriger le dispositif actuel dans lequel les responsabilités sont dispersées entre des responsables de programme qui ont les crédits de masse salariale, mais ne disposent pas des outils de gestion. Je suis responsable du programme 212 : 3 600 militaires travaillant dans les directions placées sous mon autorité ; je passe un contrat de service avec les directions de personnel afin de disposer des personnels nécessaires, mais je n'ai aucun moyen d'agir sur leur carrière ; j'interviens seulement au moment de leur notation, mais je n'interviens pas dans leur avancement. L'objectif est de permettre aux responsables de BOP de mettre en oeuvre la politique de ressources humaines globale arrêtée par le ministre.

Ces réformes nécessitent également que nous progressions rapidement dans la mise en place d'un système d'information unique en matière de ressources humaines.

Ces questions, qui sont au coeur de la LPM, sont probablement les plus sensibles et les plus difficiles à conduire.

Le succès de la prochaine LPM tient aussi à une bonne mobilisation des ressources financières. Une part importante des ressources provient de recettes exceptionnelles qui seront mobilisées au profit des dépenses d'investissement du ministère : 6,1 milliards d'euros courants sont attendus sur la période 2014-2019. Ces recettes exceptionnelles font l'objet d'une présentation très détaillée dans le projet de loi.

Nous devons pouvoir réunir les crédits provenant du Programme d'investissement d'avenir, les redevances versées par les opérateurs privés au titre des cessions de fréquences 4G déjà réalisées lors de la précédente LPM ou le produit des cessions immobilières attendues, sous réserve, s'agissant des produits de cession immobilière, de l'attention portée au respect du calendrier et de l'adoption de plusieurs dispositions du projet de loi.

À ce titre, il est indispensable de proroger jusqu'au 31 décembre 2019 les mécanismes dérogatoires. D'une part, le maintien du droit à un retour à 100 % des produits des biens cédés est indispensable. D'autre part, laisser à la Mission de réalisation des actifs immobiliers, le droit de travailler directement avec les collectivités territoriales, France Domaine intervenant dans un deuxième temps. Ensuite, nous devons être exonérés de la procédure, toujours longue, d'examen de l'éventuelle utilité du bien pour les autres services de l'État. Il convient enfin de prévoir une indemnisation au profit de la Défense du transfert d'immeubles vers d'autres services de l'État, comme cela a pu être le cas par le passé.

Dès 2014, le ministère doit trouver pour le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » 206 millions d'euros provenant de cessions immobilières. Nous devrions atteindre cet objectif en 2014, car les cessions vont porter principalement sur des immeubles parisiens : les cessions de la caserne de Reuilly ou la caserne Lourcine sont en cours, tandis que celles des immeubles Bellechasse-Penthemont, Saint-Thomas-d'Aquin et La Pépinière vont être engagées fin 2013-début 2014. Les discussions avec la ville de Paris ont permis de faire porter les obligations qui auraient pu être mises en matière de logement social sur d'autres immeubles de l'État situés à proximité, comme dans le cas du Centre marine Pépinière, qui sera vendu comme un immeuble de bureaux, ce qui devrait donner un prix de cession intéressant. S'agissant de l'îlot Saint-Germain, la ville envisage d'y appliquer les obligations en matière de logement social et d'exonérer en conséquence les autres immeubles de l'arrondissement. Trouver 206 millions d'euros en 2014 paraît faisable. En revanche, pour 2015 et 2016, les choses seront plus délicates, car la cession de l'îlot Saint-Germain peut s'avérer plus compliquée, compte tenu de la taille de cet ensemble immobilier.

En tout état de cause, la clause de sauvegarde prévue par le projet de loi permettra de tenir les objectifs fixés en matière de ressources exceptionnelles.

La mobilisation des ressources financières passe aussi par la maîtrise des dépenses de fonctionnement. Aux termes de la LPM, ces dépenses, qui recouvrent aussi bien le fonctionnement courant que des dépenses liées à l'activité des forces, devront se stabiliser à 3,5 milliards d'euros courant par an. En 2013, les dépenses pour le fonctionnement courant ont connu une baisse de 7 %, qui devrait être de 12 % pour l'ensemble de la période de programmation militaire, soit environ 100 millions d'euros par an à partir de 2014. Cela nous oblige à des économies tous azimuts. Le parc de véhicules de la gamme commerciale sera ainsi réduit en 2014 et passera de 16 000 à 12 130 véhicules. Nous devons aussi revoir nos modes d'approvisionnement et faire jouer davantage la concurrence entre fournisseurs, par exemple pour les achats d'énergie en nous associant à d'autres administrations. Enfin, nous devons envisager des mesures difficiles, telle la fermeture de services pendant une ou deux semaines en fin d'année pour alléger les dépenses de fonctionnement.

Cela nous oblige aussi – et vous savez que l'ensemble du personnel civil et militaire et les organisations syndicales sont très attentives à ce point – à réduire les budgets de fonctionnement des bases de défense et ceux de l'administration centrale. Les marges de manoeuvre sont faibles. Il sera très difficile de trouver les 100 millions d'euros nécessaires sans affecter l'activité des forces ou la condition du personnel.

Le ministère ne parviendra à diminuer ses dépenses de fonctionnement qu'au prix de restructurations et d'une réduction des implantations territoriales pour densifier les emprises restantes. Nous pouvons en la matière tirer plusieurs enseignements de l'expérience passée. Premièrement, il nous faut être plus attentifs à la qualité des infrastructures. Certaines unités dont l'immobilier était en bon état ont été dissoutes ou transférées ; a contrario, des emprises dont le bâti était très dégradé ont été conservées. Les dépenses d'infrastructures pour la réinstallation des unités transférées se sont élevées globalement à 1,1 milliard d'euros au cours de l'actuelle LPM. Ce montant sera limité à 400 millions d'euros pour les trois prochaines années.

Nous devons aussi veiller à l'accompagnement des restructurations. Les plans d'accompagnement territoriaux seront reconduits, mais nous devrons être vigilants sur les actions soutenues par le Fonds pour les restructurations de la défense, car, dans certaines villes, la réutilisation des emprises abandonnées par le ministère est source de grandes difficultés. Malgré les contrats de revitalisation de sites de défense, les emprises restent à notre charge. Les mesures d'aide doivent être conditionnées à une reprise des emprises libérées pour éviter des dépenses supplémentaires.

Enfin, le ministère devra être plus actif dans l'accompagnement des personnels.

Plusieurs grands équipements, qui nécessitent des infrastructures technico-opérationnelles importantes, seront livrés durant la période de la prochaine LPM : l'A400M, les frégates FREMM, le sous-marin Barracuda en fin de période, les hélicoptères nouvelle génération.

Les années 2014 et 2015 seront importantes pour la livraison d'infrastructures. Les crédits d'infrastructures pour ces deux années s'établiront autour de 1,2 milliard d'euros chaque année. Nous prévoyons par exemple d'engager dès 2014 des travaux à hauteur de 162 millions d'euros pour l'arrivée du sous-marin Barracuda et 77 millions d'euros pour le MRTT (avion multirôle de ravitaillement en vol et de transport), dont 10 millions d'euros à Istres.

La réponse aux besoins technico-opérationnels sera d'autant plus difficile que nous devons dans le même temps faire face à d'importantes dépenses dans les deux grands ports : les réseaux électriques de Brest et de Toulon doivent être entièrement rénovés pour un coût de 82 millions d'euros en 2014 et 2015 en raison notamment de l'arrivée des FREMM qui consomment davantage d'électricité. Il faut y ajouter la rénovation de certaines installations nucléaires. Le plan de charge de l'établissement du service d'infrastructure de la défense de Toulon (ESID) de Toulon va être multiplié par deux et passer de 100 à 200 millions d'euros.

Un travail important doit également être fait sur les hôpitaux des armées : quelque 220 millions d'euros sont prévus à cet effet. Il faut en effet continuer les travaux engagés sous la précédente LPM, à Bégin notamment.

La satisfaction de ces différents besoins sera un défi important pour le service d'infrastructure, en terme de plan de charge et de ressources humaines, mais aussi au plan technique. Le service se verra également transférer les régies d'infrastructure se trouvant actuellement dans les groupements de soutien de base de défense – 4 000 personnes –, afin de maîtriser l'ensemble de la fonction infrastructure comme le prévoit la réforme de l'organisation des soutiens.

Le besoin initial des armées en matière d'infrastructures avait été évalué à sept milliards d'euros. Cette enveloppe a été ramenée à 6,1 milliards grâce à un examen très précis de l'ensemble des projets, un travail d'analyse des devis et une revue des coûts. Nous avons ainsi pris conscience que le coût des infrastructures militaires était plus élevé que celui d'infrastructures identiques dans le domaine civil.

Pour conclure, je voudrais revenir sur les réformes en cours relatives à la gouvernance du ministère. J'ai évoqué les domaines des ressources humaines et des infrastructures. Je voudrais donc m'attacher à la fonction financière. La fonction financière du ministère de la Défense a fait l'objet d'importantes réformes ces dernières années. Mais l'organisation financière du ministère demeure complexe et doit évoluer. Le ministre a donc décidé de renforcer l'autorité fonctionnelle de la direction des affaires financières sur l'ensemble des services financiers du ministère. Comment cela se traduira-t-il ? Trois principaux axes de réflexion se dégagent dès aujourd'hui.

Le premier est l'ajustement de la répartition des compétences et responsabilités entre les acteurs, pour chacun des exercices financiers, afin d'éviter les chevauchements. Il s'agit de déterminer qui doit intervenir dans la programmation pluriannuelle – à l'évidence, le chef d'état-major des armées a une responsabilité toute particulière en la matière – et qui intervient dans la préparation du budget et le suivi de gestion – cela relève plutôt du directeur des affaires financières. Il convient également de développer un contrôle interne actuellement insuffisant.

Le deuxième axe concerne les modalités d'application de l'autorité fonctionnelle de la direction des affaires financières sur les services financiers. Cette nouveauté aura des conséquences sur les systèmes d'information. Ces systèmes dans le domaine financier doivent devenir des domaines partagés. La question se pose pour les systèmes financiers liés à la réalisation des programmes d'armement. Tout système d'information nouveau en matière financière doit être piloté par la direction des affaires financières.

Le dernier axe est celui de la simplification de l'architecture budgétaire pour remédier à la dispersion des crédits et disposer d'une meilleure vision de leur utilisation et un meilleur contrôle.

En conclusion, ce projet de LPM comporte des enjeux importants pour le SGA et ses services. Ils auront des conséquences sur nos responsabilités et le champ d'intervention des services, et ne nous exonéreront pas pour autant de la réduction des effectifs, de l'ordre de 15 à 20 %, chiffre qui ne pourra être atteint sans modifier nos méthodes de travail.

Nous devons pouvoir y parvenir. Il le faut. Mais nous devons garder à l'esprit que nous sommes au service de la politique de défense, puisque le programme 212 a pour titre « Soutien de la politique de défense ». En aucun cas, nous ne devons oublier, dans l'exercice des nouvelles responsabilités qui seront les nôtres, que nous sommes avant tout là pour répondre aux besoins des armées.