Intervention de Michel Cretin

Je vous remercie d'abord de l'occasion qui m'est donnée de vous présenter une institution méconnue dans la grande machinerie bruxelloise : la Cour des comptes de l'Union européenne, qui siège à Luxembourg. Je vous ferai ensuite part des principales observations de la Cour sur la gestion de la PAC et des fonds structurels, c'est-à-dire le Fonds de développement régional (FEDER), le Fonds social pour l'emploi (FSE) et les fonds de cohésion. Je terminerai par quelques observations générales sur les propositions législatives relatives à la gestion de ces fonds pour la période 2014-2020, que la Commission a soumises au Parlement.

La Cour des comptes de l'Union européenne a été créée en 1975 par le traité de Bruxelles qui réformait les modalités de contrôle des finances de l'Union en confiant au seul Parlement le pouvoir de donner décharge de sa gestion à la Commission et en créant un nouvel auditeur externe de l'Union, la Cour, placée aux côtés du Parlement et du Conseil, qui sont les deux autorités budgétaires de l'Union. Elle a été installée à Luxembourg le 25 octobre 1977. Le traité de Maastricht en a rehaussé le statut en l'érigeant en institution de l'Union, au même titre que le Parlement, le Conseil, la Cour de justice ou la Commission.

Elle est composée de vingt-huit membres, nommés par le Conseil sur proposition de chacun des États membres et après consultation du Parlement. Les membres de la Cour ne représentent pas les États dont ils sont issus et ne prennent pas instruction auprès d'eux, mais prennent position personnellement et en toute indépendance. Ils prêtent d'ailleurs serment en ce sens devant la Cour de justice lors de leur nomination. La Cour est représentée par un président, élu pour trois ans par ses pairs. Elle est actuellement présidée par le membre portugais, dont le mandat arrive à échéance l'année prochaine. La Cour emploie environ neuf cents personnes, dont quelque cent cinquante traducteurs – nous travaillons dans vingt-trois langues.

Comme la Cour des comptes française, la Cour des comptes européenne est un organe collégial, dont tous les rapports sont adoptés collégialement, et qui arrête lui-même son programme de travail. Elle certifie les comptes de l'Union et dispose, pour ce faire, de très vastes pouvoirs d'investigation.

En revanche, à la différence de la Cour française, elle n'a pas de fonction juridictionnelle. Lorsque qu'elle constate l'irrégularité d'une dépense, elle ne peut pas solliciter le remboursement de la somme indûment versée. C'est la Commission qui procède au recouvrement des fonds.

Une autre différence réside dans le fait qu'elle est placée auprès du Parlement et du Conseil, qu'elle assiste dans leur fonction de contrôle de l'exécution du budget communautaire. L'équidistance vis-à-vis tant du pouvoir exécutif que du pouvoir législatif à laquelle est attachée la Cour française n'existe pas au niveau européen. La Cour des comptes européenne audite la Commission et est l'auxiliaire, dans cette fonction, du Parlement et du Conseil, auxquels elle rend compte. L'assistance qu'elle apporte au Parlement est particulièrement importante dans la procédure de décharge de sa gestion accordée chaque année à la Commission.

La Cour des comptes européenne publie chaque année en novembre de l'année n un rapport annuel sur l'exécution du budget de l'année n-1, dans lequel elle indique si ce budget a été exécuté conformément aux intentions du législateur. Le président de la Cour a ainsi présenté la semaine dernière au Parlement le rapport sur l'exercice 2012. La Cour publie également des rapports spéciaux thématiques, équivalents des rapports particuliers de la Cour des comptes française, portant sur la qualité de la gestion financière dans les domaines qu'elle a choisis d'étudier. Enfin, elle rend des avis, à la demande d'autres institutions de l'Union, ou à sa propre initiative. Elle s'est ainsi autosaisie des nouvelles propositions législatives concernant la politique agricole commune.

Le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne dispose que le rapport annuel de la Cour des comptes donne « une déclaration d'assurance » (DAS) sur les comptes de la Commission. Cette DAS porte d'une part sur la fiabilité des comptes, d'autre part sur la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes, c'est-à-dire les dizaines de milliers, sinon les millions, de paiements effectués aux bénéficiaires individuels des aides.

Cette déclaration d'assurance à deux versants présente une originalité, à la fois par rapport à l'opinion qu'un commissaire aux comptes formule en assemblée générale sur les états financiers d'une entreprise, dans laquelle il ne se prononce que sur la véracité des comptes, et par rapport à l'opinion que la Cour des comptes française émet sur les comptes de l'État et de la sécurité sociale, dans laquelle elle ne distingue pas entre fiabilité et légalité.

Déclarer fiables les états financiers, c'est assurer que l'ensemble des opérations de l'exercice ainsi que l'ensemble des éléments d'actif et de passif sont correctement enregistrés et évalués. Les déclarer légaux, c'est assurer que les opérations figurant dans les comptes sont conformes à la réglementation générale de l'Union ainsi qu'aux éventuelles dispositions nationales supplémentaires d'application.

Les États membres ont inscrit cette originale déclaration d'assurance dans le traité de Maastricht, bien qu'aucun d'entre eux n'ait confié un tel mandat à sa propre institution de contrôle nationale.

La Cour des comptes européenne a donc développé une méthode de travail qui lui est propre en se fondant sur les normes d'audit généralement reconnues au niveau international. Pour formuler son appréciation sur la légalité et la régularité de la dépense, elle se fonde sur plusieurs éléments. Le principal consiste à contrôler un échantillon représentatif de paiements – elle procède en quelque sorte comme on le fait en matière de sondages d'opinion.

Quelques mots sur la procédure de décharge. Aux termes du Traité, le Parlement, sur recommandation du Conseil, donne chaque année décharge de sa gestion à la Commission. La décharge pour l'exercice 2012 sera examinée en avril 2014. Outre les états financiers de l'Union, qui consolident les comptes de toutes les institutions, le Parlement prend en considération le rapport d'évaluation des finances de l'Union établi par la Commission, le rapport annuel et les rapports spéciaux de la Cour des comptes.

Dans la pratique, l'interlocuteur privilégié de la Cour est la commission du contrôle budgétaire du Parlement, distincte de sa commission du budget. Cette commission du contrôle budgétaire, équivalent du Public Accounts Committee au Parlement britannique, ne s'intéresse qu'à l'exécution du budget. Elle auditionne chacun des membres de la Commission sur son domaine de compétence, en présence et avec la participation du membre de la Cour spécialiste du sujet. Ainsi est-ce moi qui ait été auditionné, avec le commissaire à l'agriculture et au développement rural, sur le sujet de la PAC. Puis elle établit un projet de rapport de décharge, très détaillé – il n'est pas rare que celui-ci compte deux cents pages –, comportant des recommandations à l'intention de la Commission, et qui est adopté en séance plénière par le Parlement.

Le Parlement a toujours donné décharge à la Commission de sa gestion, même si la Cour n'a jamais pu délivrer de déclaration d'assurance positive sur la légalité et la régularité des paiements depuis 1994.

Quelques mots maintenant sur les observations que la Cour a été amenée à formuler sur la gestion de la PAC et des fonds structurels qui représentent, à eux seuls, de 75 % à 80 % du budget annuel de l'Union : ainsi le budget total exécuté en 2012, soit 140 milliards d'euros, comportait 58 milliards pour la PAC et 48 milliards pour les fonds structurels. Sur cet ensemble, 10 milliards ont été attribués à la France au titre de la PAC – elle se taille la part du lion – et 3 milliards au titre du FEDER et du FSE.

À ces dépenses supportées par le budget communautaire, s'ajoutent les dépenses nationales consacrées aux mêmes objets. En effet, la politique régionale, la politique sociale et la politique de développement rural sont cofinancées, c'est-à-dire que les États membres participent obligatoirement, dans des proportions variables selon les actions conduites, au financement des projets – le plus souvent à 50 %.

Les principales constatations de la Cour quant à la gestion de la PAC et des fonds structurels se regroupent en trois grandes catégories.

Première catégorie : les infractions aux règles de passation des marchés publics. En 2012, 30 % des opérations contrôlées par la Cour présentaient des erreurs à ce titre. Les infractions classiques consistent à fractionner artificiellement les marchés, de façon à échapper aux dispositions des codes des marchés publics qui ne s'appliquent qu'à partir d'un certain seuil, ou à passer des marchés par entente directe, dans des cas où cela n'est pas autorisé. Ainsi en France, pour la construction de la ligne ferroviaire à grande vitesse Lyon-Turin, deux marchés de génie civil ont-ils été attribués par entente directe à une société qui avait précédemment fourni des services similaires au gestionnaire d'infrastructure, alors que ces travaux auraient dû faire l'objet d'un appel d'offres.

Deuxième catégorie d'erreurs : le financement de dépenses non éligibles. Le cas-type concerne la TVA, dont le montant ne peut pas être inclus dans les demandes de remboursement adressées à la Commission.

La troisième catégorie concerne plus particulièrement les aides directes de la PAC : l'erreur la plus fréquente consiste à sur-déclarer des surfaces. Il peut s'agir d'une fraude, dans la mesure où les aides directes sont versées à l'hectare. Mais très souvent, la surface a été surévaluée par erreur, par exemple en omettant de déduire la superficie d'un étang situé au milieu d'une parcelle, alors que les pièces d'eau ne sont pas éligibles à l'aide, ou en incluant l'emprise des chemins de desserte d'une parcelle. On s'est ainsi aperçu récemment que, pour des raisons que nous n'avons pas bien comprises et sur lesquelles les autorités françaises ne nous ont pas vraiment aidés à faire la lumière, la somme des aides directes individuelles versées aux exploitants français dépassait l'enveloppe de crédits ouverte pour la France.

Pour l'exercice 2012, le taux d'erreur global s'établit à 4,8 %, contre 3,9 % en 2011. Or, au-delà de 2 %, la Cour estime qu'elle ne peut pas donner de déclaration d'assurance positive. Le plus inquiétant est que ce taux a augmenté deux années de suite. Pour les aides directes de la PAC, dispositif pourtant l'un des mieux contrôlés, le taux d'erreur s'élève tout de même à 3,9 %. Pour le développement rural, dispositif dont la gestion est beaucoup plus complexe, il atteint 7,9 %. Et il est de 7,7 % pour les aides versées au titre du FEDER et du Fonds de cohésion. Pour plus de la moitié des opérations relevant de la politique régionale ou de la PAC, des contrôles plus rigoureux au niveau national auraient pu prévenir certaines des erreurs relevées par la Cour.

Je terminerai par l'avis de la Cour sur les propositions législatives que la Commission a présentées au Parlement, réorganisant la PAC pour la période 2014-2020. Le Parlement et le Conseil sont parvenus en septembre à un accord politique sur la base de ces propositions. Le vote, initialement prévu le 10 novembre, a toutefois été reporté ; il devrait néanmoins avoir lieu avant la fin novembre.

Ces projets de règlements agricoles constituent un volumineux ensemble, dont la discussion a été longue et laborieuse. Il ne m'est pas possible ici d'analyser cette réglementation en détail tant elle est complexe, et même, à certains égards, obscure. En effet, beaucoup de dérogations ont été accordées pour satisfaire les demandes spécifiques de chaque État membre, au risque de faire de la PAC un patchwork. Mais, hormis la correction de certaines anomalies, comme l'extension, devenue excessive, de la notion d'exploitant agricole, et l'accentuation de certaines orientations déjà prises comme le verdissement des aides, la nouvelle PAC est en réalité fort peu nouvelle et reconduit en grande partie celle en vigueur depuis 2005.

Cela importerait peu si la question de savoir à quoi doit servir la PAC n'était pas aujourd'hui posée un peu partout en Europe, et pas seulement en France. À cette question, la nouvelle PAC, dont les objectifs demeurent très flous, ne répond pas – c'est là en substance ce que dit la Cour dans son avis. Contrairement à ce que la Commission avait annoncé et revendique, la nouvelle PAC reste essentiellement une politique de moyens, qui ne vise pas des résultats identifiés. Le législateur européen n'a pas souhaité définir d'objectifs politiques dans le nouveau règlement relatif aux aides directes. Peu ont conscience que la seule condition posée aujourd'hui pour bénéficier de l'aide consiste à respecter une très vague obligation écologique, fort peu discriminante ! En gros, sur une exploitation, faucher l'herbe une fois par an suffit pour être éligible à l'aide !

Après que les aides ont été découplées de la production, l'objectif de la PAC n'est plus que de soutenir le revenu individuel des agriculteurs, objectif louable, qui figure d'ailleurs dans le Traité. Mais de ce point de vue, il est contradictoire qu'environ 80 % de l'aide profitent à 20 % de gros bénéficiaires, tandis que la grande majorité ne perçoit que de faibles montants. Les revenus les plus élevés sont les plus aidés, à l'Est comme à l'Ouest de l'Europe – la concentration de l'aide est même plus forte dans les nouveaux États membres de l'Est. Cette situation découle bien sûr directement d'un dispositif dans lequel les aides sont exclusivement calculées à la surface. Pour autant, les nouvelles propositions législatives ne définissent pas de nouvelles modalités de répartition de l'aide.

Sans mettre en doute que la PAC a servi et sert encore globalement le monde agricole, le temps est venu pour les États membres de réfléchir sérieusement aux objectifs qu'il conviendrait de lui assigner.