Je souhaite à mon tour à vous-même, madame la présidente, et à l'ensemble des membres de la Commission, une bonne année, une bonne santé, et beaucoup de bonheur dans vos parcours personnels.
Comme vous le savez, la branche famille a notamment vocation à accompagner les familles dans leurs parcours de vie, quel qu'en soit le modèle. J'ai plaisir à retrouver ceux d'entre vous que j'ai eu l'occasion de rencontrer dans mes précédentes fonctions, qu'elles soient nationales ou régionales, comme M. Vercamer, que j'ai connu lorsque j'étais directeur de l'Agence régionale de santé (ARS) de la région Nord-Pas-de-Calais. Je suis à la disposition de la mission d'information dont vous lui avez confié la présidence ; je serai par ailleurs auditionné la semaine prochaine par la MECSS, avec le président du conseil d'administration de la CNAF, sur le financement de la branche famille. Je n'aborderai donc pas ce sujet – qui est loin de relever de ma seule compétence – dans mon exposé liminaire.
La branche famille de la sécurité sociale est chargée d'un certain nombre de politiques publiques sociales, à savoir la politique familiale, mais aussi certaines politiques de solidarité. Les CAF gèrent ainsi les fonds du revenu de solidarité active (RSA) – même s'il ne s'agit pas de fonds de la sécurité sociale – pour le compte des départements.
L'objet de mon exposé est de vous présenter les grandes priorités de la convention d'objectifs et de gestion (COG) entre l'État et la CNAF pour la période 2013-2017, qui affiche de grandes ambitions en matière de politique familiale. Vous le savez, les conventions d'objectifs et de gestion ont été instituées par l'ordonnance du 24 avril 1996. Elles permettent de fixer les objectifs des différentes branches de la sécurité sociale en matière de mise en oeuvre des politiques publiques, mais aussi les conditions de leur gestion. Bien qu'elles fassent l'objet d'une moindre publicité que les textes de loi, elles portent donc de vraies ambitions.
La nouvelle COG de la CNAF a été signée le 16 juillet 2013. Dès mon arrivée à la tête de la CNAF, début septembre, je me suis attaché à la mettre en oeuvre au travers de dispositifs qui peuvent être regroupés autour de trois thématiques.
La première est le développement de services aux familles, à l'enfance et à la jeunesse, qui tendent de plus en plus à accompagner le versement des prestations légales de sécurité sociale par la branche famille. J'ai participé il y a une vingtaine d'années à des travaux de comparaison entre la politique familiale en France et dans les pays scandinaves. À l'époque, nous avions mis en évidence la nécessité de développer les services d'accueil de l'enfance et de conciliation de la vie familiale et de la vie professionnelle. La politique familiale portée par la CNAF s'oriente aujourd'hui délibérément dans cette voie. Sur les 82 milliards d'euros de budget gérés par la branche famille, 10 % relèvent désormais du Fonds national d'action sociale (FNAS), contre 5 % il y a une dizaine d'années. Les ressources du FNAS augmenteront d'environ 2 milliards d'euros sur la durée de la COG, pour passer de 4,6 à 6,6 milliards. C'est dire l'importance de ce développement de services aux familles, à l'enfance et à la jeunesse.
La deuxième thématique concerne la réponse à apporter aux difficultés d'un certain nombre de nos concitoyens à accéder à ces services et à faire valoir leurs droits. Cela suppose bien sûr que ces services existent, mais aussi que les conditions d'accès à ceux-ci – procédures, information – soient assurées.
Je ne dissocie jamais la question de l'accès aux droits de celle de la lutte contre la fraude, qui conditionne le consentement à la solidarité. Le Président de la République a d'ailleurs rappelé lors de ses voeux aux Français la nécessité absolue de lutter contre les abus et les fraudes.
La troisième thématique de cette COG est sans doute celle qui a suscité le plus de commentaires dans la presse au moment où elle a été négociée : il s'agit de la gestion de la branche elle-même – et de l'efficience de cette gestion. Là encore, le Président de la République a été très explicite, lors de ses voeux, sur les nécessaires efforts d'économies et de gestion auxquels la branche famille participe – j'y reviendrai.
Permettez-moi maintenant, sans entrer dans le détail de ces trois chapitres, d'illustrer leur mise en oeuvre. Les politiques sociales relèvent certes du législateur et du pouvoir réglementaire, mais elles sont aussi – bien souvent – un art d'exécution. Autrement dit, les conditions de mise en oeuvre sont parfois aussi importantes que les politiques qui ont été définies.
S'agissant du développement de services aux familles, à l'enfance et à la jeunesse, un axe particulièrement important sera celui du développement de l'accueil de la petite enfance. En matière d'accueil des enfants de moins de trois ans, le taux de couverture s'établit aujourd'hui à environ 50 % sur l'ensemble du territoire. Il est donc insuffisant pour répondre aux besoins des familles, avec de fortes inégalités territoriales et sociales, de même que dans la prise en charge des situations de handicap. La COG fixe un objectif ambitieux d'ouverture de 275 000 places, dont 200 000 relevant de la branche famille, les 75 000 autres relevant de l'éducation nationale. 100 000 de ces 200 000 places doivent être ouvertes au titre de l'accueil collectif, et 100 000 au titre de l'accueil individuel – c'est-à-dire des assistantes maternelles. Il s'agit d'un effort à peu près équivalent à celui prévu dans la précédente COG. La nouveauté réside dans l'objectif d'accessibilité sociale – avec un objectif d'accueil de 10 % d'enfants issus de familles pauvres dans les crèches – et de rééquilibrage territorial.
L'Observatoire national de la petite enfance, qui est piloté par la CNAF, mais dont les statistiques sont alimentées par l'ensemble des organismes d'observation, a publié il y a quelques semaines son rapport statistique, qui confirme qu'en matière d'accueil des enfants de moins de trois ans, le taux de couverture varie de 10 % à 90 % selon les départements. Le rééquilibrage territorial passera par des schémas départementaux d'accueil de la petite enfance, et plus généralement de soutien à la parentalité, élaborés par une commission dont le Gouvernement entend faire évoluer la composition dans le cadre de la loi famille. Sans attendre celle-ci, nous allons préfigurer ces schémas départementaux dans 16 départements. Je pense notamment, en ce qui concerne le soutien à la parentalité, aux dispositifs de médiation, qui sont très appréciés, mais paradoxalement peu développée. Nous avons donc un objectif ambitieux de développement de ces dispositifs. Tout cela sera fixé dans le cadre des schémas départementaux. Seront donc réunies par les préfets, dans les 16 départements préfigurateurs, des commissions auxquelles participeront les CAF et l'ensemble des collectivités territoriales concernées, pour élaborer ces schémas départementaux et attribuer les dispositifs de rééquilibrage, sachant que nous disposons d'un fonds de rééquilibrage pour accompagner ce rééquilibrage territorial.
Je souhaite également évoquer la réforme de l'allocation de soutien familial (ASF), appelée à être remplacée par un mécanisme de garantie contre les impayés de pensions alimentaires. Là encore, nous allons préfigurer le nouveau dispositif dans vingt départements. Il s'agit d'une nouvelle prestation légale, qui constituera une pension alimentaire minimale et incitera les caisses à faire les recours nécessaires auprès des débiteurs de pensions alimentaires. La préfiguration devrait nous permettre de généraliser cette nouvelle prestation sur l'ensemble du territoire dans une échéance qui devrait être ramenée à dix-huit mois, au lieu des trois ans initialement prévus. Nous mesurons ici la force du lien entre les prestations légales et les services pouvant être rendus par la branche famille : non seulement la prestation légale – qui sera une allocation différentielle – sera servie, mais la CAF jouera un rôle d'intermédiaire dans les recours intentés par les créanciers – le plus souvent des créancières – contre les débiteurs défaillants.
Le conseil d'administration de la CNAF a d'autre part été saisi hier d'une modification de ses dispositifs d'accompagnement de la réforme des rythmes scolaires – pour ma part, je préfère parler de réforme des rythmes éducatifs. La branche famille est très engagée dans cette réforme sur la partie « activités périscolaires », puisque les dispositifs prévus sur les trois heures qui ont été libérées sont financés par les CAF. Cela a posé un certain nombre de difficultés de mise en oeuvre, que l'Association des maires de France (AMF) a d'ailleurs soulevées. L'application du décret du 2 août 2013 conduisait en effet à une distorsion entre les normes d'encadrement des activités périscolaires sur les plages horaires libérées par la réforme et des activités périscolaires habituelles. Suite aux discussions qui ont été conduites sous l'égide du cabinet du Premier ministre, nous allons ouvrir la possibilité de financer les autres heures dans la continuité des heures d'activités périscolaires, dès lors que la CAF a signé un plan éducatif de territoire, qui permet de garantir qu'il y a bien une continuité des activités, durant une période de transition de six mois. Cela nous permettra d'avoir une meilleure appréciation du fonctionnement du dispositif – qui ne concerne à ce jour que 20 % de la population scolaire – sur le terrain, afin de pouvoir le généraliser dans de bonnes conditions à la prochaine rentrée. Il est clair que cette année, nous avons « essuyé les plâtres », notamment sur cette question de la distorsion entre les activités ayant lieu sur les heures libérées par la réforme et les autres activités périscolaires.
L'accès aux droits et aux services – conditionné par l'existence de ces services – constitue le deuxième axe de la COG. Il est par exemple prévu, pour ce qui concerne l'accueil de la petite enfance, de faire passer le taux de couverture de 52 % à 70 % sur la durée de la COG. Dans les départements où ce taux s'élève déjà à 90 %, on peut considérer que la capacité d'accueil est suffisante ; mais dans les départements où il ne dépasse pas 20 % à 30 %, on peut considérer que l'accès au service n'est pas garanti.
Par ailleurs, il faut que les familles et les personnes concernées aient connaissance de leurs droits et des conditions dans lesquelles elles peuvent accéder aux services. C'est un point souvent mal traité dans notre pays. À titre d'exemple, un tiers des bénéficiaires potentiels du RSA socle n'en bénéficient pas, et la proportion approche les deux tiers pour le RSA activité. Il en va de même, dans une moindre proportion, pour les allocations logement.
La thématique de l'accès aux droits est donc particulièrement importante. Cet accès repose d'abord sur la capacité de contact des CAF. C'est pourquoi la COG prévoit que les caisses élaborent des plans d'accessibilité aux services et aux droits, qui utilisent tous les moyens de contact : points d'accueil physique, aujourd'hui au nombre d'environ 2 000, plateformes téléphoniques, et enfin internet, avec les sites caf.fr pour les télé-déclarations et mon-enfant.fr pour l'accueil de la petite enfance. À ces points de contact s'ajoutent les outils d'information tels que le magazine Vies de famille, adressé à l'ensemble des allocataires, que nous sommes en train de moderniser pour l'adapter au monde de l'internet. Pour l'anecdote, il a pris la suite de la revue Bonheur, créée en 1945.
Les plans d'accessibilité aux services et aux droits – que les caisses sont donc en train d'élaborer – doivent permettre d'optimiser ces différents outils, y compris dans le cadre de partenariats. Je pense ici aux relais services publics (RSP), à l'expérimentation desquels les CAF ont largement participé, qui devraient nous permettre de multiplier les points de contact avec les allocataires.
Mais il ne suffit pas d'avoir des contacts : il faut aussi pouvoir faire le point sur les droits de chacun. Pour cela, nous prévoyons d'organiser 100 000 « rendez-vous des droits » annuels. Il s'agit de dispositifs « pro-actifs » : l'idée est d'aller vers les allocataires potentiels au lieu d'attendre qu'ils fassent valoir leurs droits. Dans un premier temps, nous allons principalement utiliser les demandes de RSA, qui sont l'occasion de faire le point sur l'ensemble des droits auxquels peuvent prétendre les demandeurs.
La problématique de l'accès aux droits recouvre également celle de la simplification des procédures – dont le Président de la République a également rappelé la nécessité dans ses voeux aux Français. Nombre de dossiers sont trop complexes à remplir. Néanmoins, je le redis, cette question ne doit jamais être dissociée de celle de la lutte contre la fraude. Nous avons renforcé cette dernière en faisant un effort conséquent, grâce à l'utilisation de techniques dites de data mining, c'est-à-dire de ciblage des contrôles, qui ont permis d'augmenter le montant des fraudes détectées de 20 % entre 2011 et 2012. Ces techniques reposent sur un ciblage des contrôles sur les situations les plus susceptibles d'être à l'origine de fraudes. Il est important de le rappeler, car les simplifications reposeront souvent sur des dispositifs de télé-déclaration, qui conduisent à ne pas demander de pièces justificatives. En contrepartie, les allocataires doivent pouvoir les présenter lors des contrôles. Nous avons d'ailleurs obtenu, lors du comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (CIMAP) du 18 décembre, la suppression de la production d'une pièce lourde à gérer, le certificat de scolarité pour les 16-18 ans ouvrant droit à l'ARS. Cela suppose évidemment des contrôles réguliers, débouchant le cas échéant sur des sanctions, pour vérifier qu'il n'y a pas de fausse déclaration.
Si le montant financier de la fraude – 120 millions d'euros – peut paraître important, il reste relativement faible au regard des 82 milliards gérés par la branche famille. Beaucoup d'entreprises – je pense notamment aux banques – n'investiraient pas autant de moyens dans la lutte contre cette fraude, dont la rentabilité est parfois faible. Mais chaque fraude, si petite soit-elle, est un coup de canif dans la solidarité qui nuit gravement au consentement à la solidarité. Car si les organismes que nous sommes ne savent pas toujours que tel allocataire bénéficie de prestations auxquelles il n'a pas droit, les voisins ou les amis, eux, peuvent le savoir, et cela a un effet délétère sur la solidarité. C'est aussi – et sans doute d'abord – pour cela qu'il est nécessaire de lutter contre la fraude, et c'est pourquoi la COG nous fixe des objectifs de renforcement dans ce domaine. Cela passe par les outils de data mining et par le ciblage des contrôles – qui est une façon d'améliorer leur qualité.
J'aimerais également que nous puissions faire évoluer les « rendez-vous des droits » en adoptant une démarche beaucoup plus « pro-active », elle aussi fondée sur les outils de data mining, qui permette de les cibler vers les personnes qui sont susceptibles de bénéficier des prestations. Cela nécessitera des échanges d'informations avec d'autres administrations, notamment l'administration fiscale.
J'en viens à la troisième thématique de cette COG, à savoir la gestion de la branche famille. Je n'aime guère l'expression – souvent utilisée dans les conventions d'objectifs et de gestion – de « choc de productivité » ou de « choc de simplification », non que je n'adhère pas à cette idée, mais parce que l'amélioration de la productivité et la simplification nécessitent à mon sens un effort continu.
Nous participons à l'effort de réduction des coûts de gestion du service public. Cela se traduit principalement par le non-remplacement d'un départ à la retraite sur cinq sur la durée de la COG. Mais dans la mesure où les CAF ont eu à faire face à un afflux de demandes important dans les dernières années, donc à des difficultés pour absorber la « production » supplémentaire, il est prévu dans un premier temps une augmentation des effectifs de 700 personnes, dont 500 dans le cadre des emplois d'avenir et 200 embauchées à partir du 1er janvier. Mais à partir de 2015, il nous faudra restituer des emplois. Or nous sommes confrontés à une augmentation de l'activité. À titre d'exemple, le nombre d'allocataires du RSA a augmenté de 7,5 % sur une année. Cela exigera un effort de productivité pour les caisses les moins productives, qui devront se rapprocher de la moyenne, sachant que les écarts de productivité entre caisses varient parfois de plus de un à deux, alors qu'elles ont toutes le même modèle d'activité. Cela suppose aussi un effort de mutualisation. Sous la précédente COG, la branche famille a organisé son réseau – à deux exceptions près, mais qui seront réglées – sur une base départementale. La Caisse du Nord, que je connais bien, a ainsi regroupé les huit CAF du département. Toutefois, elle n'est pas un bon exemple pour illustrer mon propos, puisqu'elle est importante en taille. En revanche, d'autres caisses départementales n'ont pas la taille suffisante pour répondre à leurs objectifs de production. Nous ne préfigurerons donc pas la nouvelle prestation appelée à remplacer l'ASF, qui requiert une expertise en matière de contentieux et de recouvrement, dans toutes les caisses, mais seulement dans vingt caisses, qui exerceront par la suite cette activité pour le compte des autres caisses de la région. Cet effort de mutualisation permettra de réaliser des économies d'échelle sur un certain nombre d'activités.
Enfin, nous pouvons gagner en productivité par la simplification. Ce qui est compliqué pour les allocataires est aussi une charge pour les caisses. Le développement de la télé-déclaration aboutit ainsi à une diminution considérable de la charge pour les caisses, qui disposent aujourd'hui toutes d'ateliers de scannérisation qui « absorbent » l'ensemble des papiers adressés par les allocataires, afin que le liquidateur puisse ensuite traiter les dossiers. Le développement de la télé-déclaration nous permettra donc d'instaurer des dispositifs de liquidation plus opérationnels.
Il est vrai que la simplification est très compliquée – comme le disaient les Shadoks, pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué, ou pourquoi se compliquer la vie à tout simplifier quand il est si simple de tout compliquer ? Le législateur et l'administration ajoutent régulièrement de la complexité aux dispositifs existants. Simplifier exige donc une expertise de chacune des procédures, que nous sommes en train de conduire, selon une approche qui peut être qualifiée d'industrielle. En effet, il y a des endroits où l'on peut gagner sans nécessairement simplifier, par exemple en améliorant l'accessibilité aux pièces justificatives, et d'autres où l'on peut simplifier en supprimant des pièces justificatives – qui sont parfois redondantes. À cet égard, le CIMAP du 18 décembre a pris une décision importante sur notre proposition : lorsqu'on dispose de quatre déclarations trimestrielles de revenus à zéro, on ne demandera plus aux bénéficiaires du RSA de confirmer qu'ils n'ont pas touché de revenus durant l'année écoulée.
Il faut donc une analyse de l'ensemble des processus. M. Arnaud Rozan, directeur de l'évaluation et de la stratégie, qui m'accompagne, pilote notre démarche – qui consiste, à chaque fois qu'il y a une nouvelle procédure, à conduire une étude d'impact sur trois aspects : l'accès pour les bénéficiaires potentiels, la charge en termes de gestion, et la sécurité des paiements, afin de payer à bon droit, ce qui est l'un des objectifs de la COG.
Je terminerai sur deux idées. La nouvelle COG traduit une politique familiale exigeante et ambitieuse, qui s'adresse à tous les types de familles, et notamment les familles monoparentales, mais aussi une plus forte territorialisation de cette politique. Le maillage départemental des CAF est adapté à l'organisation administrative d'aujourd'hui, l'échelle étant identique à celle des conseils généraux qui sont responsables de l'action sociale, comme à celle des services de l'État en charge de la cohésion sociale. C'est le maillage pertinent pour établir des partenariats avec l'État et les collectivités locales, mais aussi les associations ; c'est aussi dans ce cadre que nous allons organiser la programmation de nos actions, et élaborer les schémas territoriaux d'accueil de la petite enfance et d'aide à la parentalité, ainsi que les plans d'accessibilité aux services et aux droits. C'est désormais la maille de gestion de la branche famille, avec une CAF – entreprise privée chargée d'une mission de service public, selon une jurisprudence très ancienne – dans chaque département.