Intervention de Serge Guillon

Mesdames, messieurs les députés, je suis d'autant plus honoré de me trouver devant vous que, parmi les orientations générales que j'ai données au SGAE, le développement des relations avec ses interlocuteurs institutionnels, en particulier avec le Parlement européen et le Parlement national, figure en bonne place. Dans ce cadre, nous allons veiller à instaurer une meilleure communication sur la suite réservée à vos résolutions puisque, comme je ne cesse de le dire à mes collaborateurs, elles constituent un des éléments de la définition des positions du Gouvernement, ce qui n'a pas toujours été le cas. Nos échanges ont ceci d'important aussi qu'ils nous permettent d'avoir un peu de recul par rapport aux événements qui se bousculent aujourd'hui.

Le développement de la réflexion stratégique est la deuxième orientation que j'ai fixée au SGAE. Le nouveau moment charnière de la construction européenne auquel nous sommes arrivés ne peut s'accommoder d'une réflexion à court terme. Il faut définir des orientations et de la doctrine pour l'avenir à moyen terme. Les difficultés que nous connaissons aujourd'hui ne doivent pas nous faire oublier les perspectives majeures. Au contraire, c'est en dessinant ces perspectives que nous surmonterons cette période difficile.

Quand on est plongé quotidiennement dans les négociations, prendre du recul et analyser les événements n'est pas aisé. Je vais néanmoins essayer. Il me semble que, aujourd'hui, les difficultés de l'Europe tiennent à ce que les trois types de ciments qui ont servi à la construction européenne menacent de s'effriter.

Il y a, d'abord, premier type de ciments, les ciments que je qualifierais d'invisibles et qui sont au nombre de trois : la volonté, la solidarité et la légitimité démocratique. C'est la grille de lecture sur laquelle je m'appuierai pour parler de Chypre et des problématiques d'approfondissement de l'union économique et monétaire. Il y a, en second lieu, les ciments institutionnels, ceux qui sont prévus par les textes et nous permettent d'avancer ensemble, tels le cadre financier pluriannuel ou certaines politiques. Enfin, les ciments les plus importants sont ceux de l'avenir. Ce sont les grands sujets essentiels que sont l'énergie, la défense, la reconstruction industrielle, la culture commune, la citoyenneté, entre autres. Si le président Van Rompuy a essayé de développer une approche thématique des conseils européens, c'est peut-être pour réfléchir à ces ciments de l'avenir qui permettraient de surmonter les crises et qui souffrent aujourd'hui d'une insuffisance d'Europe.

Je développerai des problématiques à partir de la situation de Chypre, non pas pour vous la décrire, car vous la connaissez, mais pour en tirer des leçons, notamment pour l'approfondissement de l'union économique et monétaire.

Première leçon à tirer : on ne doit jamais oublier que l'Union européenne est faite de pays qui ont une histoire, une spécificité, une originalité. Or la construction européenne s'est faite autour de l'harmonisation qui porte en elle le risque de la banalisation et donc l'oubli des particularités. Outre ses particularités économiques dont tout le monde parle, Chypre est le symbole d'un échec de l'Union européenne sur l'un de ses objectifs fondamentaux : la paix. Depuis quarante ans, la question chypriote n'est toujours pas résolue. Les Chypriotes ne l'oublient pas et rappellent que la partition de l'île est à l'origine d'une évolution économique structurelle : 60 % de l'industrie s'étant retrouvés au Nord, ils ont dû inventer un nouveau modèle économique qu'on leur reproche aujourd'hui. N'oublions pas non plus que certaines activités, tel le blanchiment, étaient connues et ont donné lieu à des discussions d'élargissement très compliquées. On ne peut donc peut-être pas exiger de certains pays ce qu'on exige d'autres. Ce sont les limites de nos approches globales et harmonisées.

Deuxième leçon, l'interdépendance entre les pays de la zone euro est une réalité. D'un pays dont le PIB est équivalent à celui du Limousin et la population égale à celle de Marseille, on pouvait penser le traiter indépendamment de tous les autres. Pourtant, l'interdépendance s'est manifestée sous deux angles. D'abord, la crise chypriote est le résultat de la restructuration de la dette grecque. Selon des chiffres de source chypriote – donc à prendre avec prudence –, le coût de cette dernière représenterait 5 milliards d'euros pour Chypre. Ensuite, on s'est aperçu à cette occasion qu'on pouvait avoir un effet systémique au sein de la zone simplement parce que les marchés considéraient que si nous n'étions pas capables de traiter la question chypriote, nous ne saurions pas mieux résoudre un problème de plus grande ampleur. Pour eux, il s'agissait d'un nouveau révélateur du déficit de solidarité au sein de la zone. En tout cas, c'est bien le signe de la réalité de l'interdépendance et de l'égale importance de tous les pays.

D'où la troisième leçon qu'on ne peut pas s'en sortir sans solidarité. Chypre était dans l'incapacité de résoudre seule ses difficultés. Les 10 milliards d'euros de mécanismes de solidarité déclenchés étaient incontournables, alors que, au début, certains pays considéraient qu'ils ne devaient pas jouer, sans voir que c'était courir des risques majeurs.

La quatrième leçon à tirer est que c'en est fini du recours au tout-contribuable pour financer la résolution d'une crise. Cette fois, on a considéré qu'il fallait partager le traitement, que ce n'était plus au seul contribuable européen de payer la facture mais que les banques et leurs déposants devaient en assumer une partie. C'est tout à fait nouveau et important. Longtemps, on a considéré que le problème de dette de la zone euro, dont on sait tous que sa valeur réelle n'est plus sa valeur faciale, ne devait pas être traité par restructuration mais par refinancement par le contribuable. On n'est plus tout à fait dans le même type de situation, le tout-contribuable est fini.

Cinquième leçon, la problématique de la gouvernance de la zone euro reste majeure. Dans le traitement de la question chypriote, on a pu constater une sorte de renoncement du Conseil européen ou du sommet des chefs d'État de la zone euro. Cette question a été déléguée aux ministres de l'économie et des finances, sans doute parce qu'on a considéré qu'elle n'était pas du niveau des chefs d'État et de gouvernement. Or, compte tenu de ce que j'ai dit précédemment, il me semble que la question se posait. Le problème a donc été traité dans le cadre de l'Eurogroupe et des nouvelles enceintes spécifiques de préparation, notamment l'Euro Working Group. Ce procédé a été critiqué, en raison notamment, il faut le reconnaître, du peu d'efficacité que la présidence de l'Eurogroupe a révélée, justifiant qu'on s'interroge à nouveau sur la nécessité d'une présidence stable pour cette instance qui, finalement, rassemble des États qui ont beaucoup de difficultés à pratiquer une véritable coordination de leurs politiques économiques et à avancer ensemble. Les trop nombreuses réunions nécessaires pour résoudre cette crise ont donc été un révélateur de nos problèmes de gouvernance.

La sixième leçon à tirer de l'épisode chypriote est qu'on ne peut pas faire fi de la démocratie, on ne peut pas nier le rôle d'un Parlement national et la nécessité de présenter un plan rendu légitime et acceptable par une validation démocratique. À l'avenir, il faudra changer de méthode pour ne plus se heurter à des rejets. Il est tout à fait nécessaire d'examiner tous les aspects soulevés dans les questions d'approfondissement.

Dernière leçon, l'élargissement de la zone euro mériterait de faire l'objet d'une véritable évaluation à l'aune de la crise chypriote. L'entrée de la Lettonie est la prochaine à être examinée. On peut tirer de Chypre la même leçon que l'on aurait déjà dû tirer d'autres pays : nos critères d'adhésion à la zone euro ne sont peut-être pas suffisants, il faudrait réfléchir à en ajouter d'autres. Peut-être aussi que la procédure retenue n'est pas la plus appropriée puisque la décision d'entrée dans la zone euro est prise à vingt-sept. Y sont associés des États qui n'en sont pas membres mais qui, désirant le devenir, vont éviter de bloquer telle ou telle adhésion. On devrait sans doute en tirer quelques conclusions et se poser des questions de fond. Faut-il faire une pause dans l'élargissement de la zone euro le temps de la consolider ? Faut-il, au contraire, considérer qu'une nouvelle adhésion serait un signe positif d'attractivité ?

À travers le prisme de ces leçons, quelle lecture peut-on faire du processus d'approfondissement et des sujets en cours de discussion, notamment les propositions des quatre présidents et la feuille de route adoptée pour le président du Conseil européen ?

L'union bancaire que nous avons lancée, qui est le premier étage de l'approfondissement, est-elle une réponse adaptée ? On peut dire que oui, la situation chypriote l'a démontré. Si l'on avait eu un superviseur unique, un mécanisme de résolution des crises, un fonds de garantie des dépôts, la crise chypriote n'aurait probablement pas eu lieu, en tout cas, elle n'aurait pas eu cette ampleur. Cela légitime tout à fait ce processus, même si, malheureusement, il avance lentement compte tenu des enjeux qu'il implique. Les deuxième et troisième étages vont être encore plus difficiles à mettre en oeuvre. Quoi qu'il en soit, c'est probablement l'enjeu majeur.

L'option du tout-surveillance budgétaire et macroéconomique approfondie, qui est défendue par certains, est-elle la meilleure ? Cette question doit être évaluée à l'aune des dispositifs existants, dont la liste est impressionnante : processus de correction des déséquilibres macroéconomiques, pacte de stabilité et de croissance, Six Pack, Two Pack, TSCG. Le Two Pack comprend un contrat de partenariat dont on ne sait pas très bien ce qu'il veut dire aujourd'hui ; la politique de cohésion introduit une conditionnalité macroéconomique. On évoque maintenant des contrats de compétitivité que l'Allemagne, en particulier, envisage comme un étage supplémentaire de surveillance budgétaire. Ces dispositifs sont-ils compréhensibles et lisibles ? Sont-ils efficaces ? Ne sont-ils pas contradictoires ? Sait-on les mettre en oeuvre ? Ce sont autant de questions légitimes. Avant d'envisager de passer à un étage supplémentaire de surveillance budgétaire, on devrait se poser deux questions : à quoi ça sert ? Est-ce la seule chose à faire ? On sait, par exemple, que ces dispositifs appliqués à l'Espagne auraient fait considérer sa situation comme satisfaisante. Toutefois, ils n'auraient pas permis de mesurer les fragilités de son économie, avec la bulle immobilière et autres. Plutôt que multiplier les étages sans jamais remettre en cause le précédent, mieux vaudrait procéder à une évaluation de l'efficacité et de la compréhensibilité de ces dispositifs. Le processus auquel nous sommes arrivés, il faut d'abord l'absorber, le comprendre et l'appliquer avant de le compléter.

Le semestre européen tel qu'il existe est-il une réponse adaptée à la crise ? Ne faudrait-il pas l'approfondir en en faisant un véritable processus de surveillance ? Pour l'instant, il est conçu comme un processus de réforme structurelle très orienté, guidé par des lignes directrices, des questions de la Commission européenne. Cette dernière, sur la base d'une doctrine unique, nous contraint à un exercice de programme national de réforme (PNR) qui donne lieu à un débat parfois limité et à des recommandations par pays qui sont régulièrement les mêmes. Il y a lieu de se demander si ce processus est réellement pertinent et efficace. C'est pourquoi le nouveau Gouvernement a développé un nouveau type de PNR ; dans une dizaine de jours, probablement, on vous présentera un document qui essaiera de mettre en perspective sa politique. Malgré tout, l'approche reste générale et, en dépit des nombreuses consultations, ce document est souvent considéré comme une contrainte, et non comme l'instrument d'une politique. Là aussi, je constate que la pertinence de l'outil est mise en question. Par exemple, s'il devait servir à définir des quasi-sanctions au cas où des recommandations pays n'étaient pas adoptées, n'y aurait-il pas contradiction avec l'objectif de légitimité démocratique déjà mentionné ?

J'en viens aux contrats de compétitivité et de croissance, qui suscitent chez nous, mais pas seulement, beaucoup d'interrogations. En fait, derrière l'expression, il y a des visions très différentes de l'outil. La rédaction des conclusions du Conseil européen qui en adoptent le principe est floue, précisément pour masquer des désaccords.

Quel pourrait être le contenu de ces contrats ? On pourrait imaginer qu'ils reprennent des recommandations pays de la Commission et mettent en place des mécanismes d'incitation à les suivre. Or les incitations ne seront jamais à la hauteur des réformes qui sont demandées. Ce ne sont pas les montants évoqués qui inciteront un pays à faire une réforme des retraites, par exemple. On pourrait imaginer aussi que ces contrats portent sur une seule grande réforme choisie par un pays et soutenue par une incitation. Ce n'est sans doute pas l'optique retenue, pourtant, en reposant sur deux volontés, ce serait la démarche la plus contractuelle. Parmi les pistes que nous explorons, nous réfléchissons beaucoup à celle qui impliquerait des objectifs ou des indicateurs beaucoup plus diversifiés. Ainsi, le contrat de compétitivité et de croissance pourrait porter sur les indicateurs budgétaires et macroéconomiques classiques, mais aussi sur des indicateurs sociaux. Après tout, la convergence doit être autant sociale que fiscale, strictement budgétaire ou macroéconomique. Certains indicateurs existent déjà, par exemple dans la stratégie 2020. D'autres pourraient être liés à la recherche, aux investissements, à l'effort de R&D, à l'effort d'investissements publics. On pourrait imaginer encore un contrat qui porte plus sur des engagements de qualité, plus difficiles à mesurer. Vous le voyez, le contenu des contrats ouvre beaucoup de pistes et de débats.

Les mécanismes incitatifs évoqués en même temps que les contrats dans le paragraphe 12 des conclusions du Conseil suscitent également de nombreuses interrogations. Ces mécanismes incitatifs, quels seraient-ils, comment seraient-ils alimentés et comment fonctionneraient-ils ? Prendraient-ils la forme d'un fonds ? De quel montant disposerait ce fonds ? Des chiffres ont circulé, de l'ordre de 15 ou 20 milliards d'euros. Ce fonds serait-il alimenté par une partie de la taxe sur les transactions financières ? Dans ce cas, les pays qui ne sont pas membres de la coopération renforcée devront-ils payer une contribution, volontaire ou obligatoire, et sous quelle forme ? Surtout, quel sera le lien entre les mécanismes incitatifs et le contenu des engagements : qu'est-ce qui sera financé et comment ? Devant une telle complexité, la plupart des pays s'interrogent, on le constate lors des réunions de sherpas, à l'exception peut-être de l'Allemagne et de ceux qui considèrent qu'il s'agit d'un étage supplémentaire de surveillance, les contrats de compétitivité servant de cadre à des engagements pris sur la base de recommandations pays, le non-respect de ces engagements pouvant donner lieu à la saisine de la Cour de justice.

La zone euro a-t-elle les capacités budgétaires pour apporter des réponses adaptées à la crise ? On ne peut traiter cette question qu'en ayant identifié les fragilités d'origine ainsi qu'en examinant les choix qui s'offrent à nous.

D'une certaine façon, la zone euro est affectée d'une fragilité structurelle qui tient à ce qu'elle n'a pas été conçue pour répondre à de vrais chocs. Elle a été fondée sur une interdiction de solidarité à la fois entre États et entre banques centrales et États, ce qui nous rend totalement démunis en cas de crise. Ce faisant, nous nous sommes privés d'outils de réponse possibles. Le recours à des budgets nationaux contracycliques est peu efficace puisque, même s'il y a des souplesses, ils sont fortement encadrés. La Banque centrale européenne ne pouvait pas non plus constituer une réponse parce qu'elle n'a pas été conçue sur le même modèle que d'autres banques centrales, comme la Fed par exemple.

Privés de ces outils, nous pouvons agir de deux façons : en assouplissant les contraintes actuelles ou en évoluant vers des outils européens comme des instruments contracycliques de type eurobonds ou budget de la zone euro.

Cette dernière possibilité renvoie à des problématiques considérables. Les dernières études réalisées montrent qu'un budget de la zone euro devrait représenter aux alentours de 2,5 % du PIB pour être utilisé comme instrument de politique économique. Cela impliquerait au minimum de doubler la solidarité actuelle, alors que les débats sur le cadre financier pluriannuel sont déjà extrêmement difficiles. Tout aussi compliquée serait la question du mode de financement. Celui-ci ne pouvant être assuré que par de nouvelles ressources propres, cela promet un débat complexe à la clé et quelques problèmes de gouvernance. Dans tous les cas, donc, cette option d'outils européens n'est pas une perspective proche.

L'examen des faits aujourd'hui montre que la réponse passe par la première option, sauf que c'est une solution qui n'est pas avouée, et donc pas organisée. Il s'agit d'un assouplissement de fait des contraintes sur les budgets nationaux puisque de nombreux États sont dans l'incapacité de respecter les 3 %. Les quelques assouplissements auxquels a procédé la BCE n'ont pas été, de la même façon, annoncés, ou plutôt avoués. On est donc dans une situation de fait et pas dans un choix stratégique.

Les sommets de la zone euro qui vont être mis en place, dont le règlement intérieur a été adopté au dernier Conseil européen, constituent une innovation majeure. Le TSCG prévoit qu'il y en ait au moins deux ; la France souhaite qu'ils se tiennent plus régulièrement. Ces sommets, pourvu qu'ils soient vraiment institutionnalisés et aient lieu régulièrement, vont profondément changer la gouvernance européenne. D'abord, parce qu'on n'interdira pas aux chefs d'État et de gouvernement de la zone euro de traiter de sujets plus larges quand ils se retrouveront à dix-sept. Ensuite, parce qu'il faudra installer un président de ces sommets de la zone euro et que cette figure nouvelle pourrait être source d'innovation. Enfin et surtout, les processus de préparation vont s'en trouver restructurés. Dans le règlement intérieur, la France a obtenu que des réunions de ministres sectoriels dans le format zone euro puissent se tenir pour préparer ces conseils. De telles réunions pourraient être le moyen d'introduire une nouvelle dimension, notamment sociale, à la zone euro. Elles pourraient également favoriser toute une série d'innovations dans la préparation. Il ne faut donc pas négliger ce point.

Je n'ai pas traité du cadre financier pluriannuel, mais vous le connaissez à fond puisque vous avez eu des séances spécifiques sur le sujet. C'est un enjeu considérable et révélateur de beaucoup de problèmes.

Pour conclure, quelques mots sur les grands sujets d'avenir que j'ai évoqués. Le 22 mai, un sommet européen sera consacré à une politique européenne de l'énergie, qui est un enjeu majeur. D'ailleurs, le traité de Lisbonne prévoit un mécanisme de solidarité en cas de problème d'approvisionnement énergétique. Ce thème de l'énergie comporte différents aspects : la souveraineté énergétique de l'Europe, avec la problématique de l'approvisionnement ; l'accès pour tous à l'énergie, qui pose à la fois le problème de l'interconnexion des réseaux, des tarifs et de la lutte contre la précarité énergétique qui se développe en Europe ; l'environnement, avec les questions de compatibilité ; la compétitivité, l'énergie étant devenue, en la matière, un élément majeur pour nos entreprises, surtout dans un monde où la donne énergétique est en train de changer, les États-Unis redevenant une puissance grâce au gaz de schiste mais aussi à leur accession à la place de premier producteur de pétrole à échéance d'une vingtaine d'années.

Le Conseil européen de décembre aura pour objectif la défense. Toute absence de progrès dans ce domaine apparaîtra comme un échec européen, alors que l'environnement international, avec le Mali en particulier, montre qu'il s'agit vraiment d'un bien public européen. D'une façon générale, nos grands sujets d'avenir tournent autour de la problématique des biens publics européens. On parle des biens publics mondiaux, on n'utilise pas assez cette expression à l'échelle européenne. Or les enjeux qu'elle pourrait recouvrir sont nombreux : l'énergie, la défense, mais aussi les problématiques de culture dans l'environnement nouveau du numérique, qui fera, lui aussi, l'objet d'un conseil européen thématique, à l'automne.

Autre grand sujet d'avenir, la reconstruction industrielle, qui est très liée à l'innovation. Si on ne sait plus fabriquer, on ne sait plus innover. Longtemps, on a cru pouvoir faire une distinction, conserver la recherche et l'innovation et déléguer la fabrication. Aujourd'hui, on s'aperçoit que les deux sont indissociables. La liste serait encore longue de tous les enjeux qui sont, pour moi, les vrais ciments de l'avenir, ceux dont les citoyens peuvent percevoir les apports positifs dans leur vie quotidienne.

Il m'aurait fallu beaucoup plus de temps pour traiter tous les sujets, mais peut-être pourra-t-on en aborder quelques autres dans le cadre de vos questions.