Intervention de Bernard Cazeneuve

Les résultats de la procédure de mise en conformité des contribuables détenant des avoirs non déclarés à l'étranger ne peuvent être aujourd'hui que partiels puisque les nouvelles demandes continuent d'affluer. Les premières données dont je dispose vous permettront toutefois de vous faire une idée assez précise de l'intérêt et de l'efficacité de ce dispositif.

Le 20 juin dernier, à l'occasion de l'examen en première lecture par l'Assemblée nationale du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, je vous avais présenté, avant sa publication, une circulaire organisant les conditions dans lesquelles les contribuables détenant des avoirs non déclarés à l'étranger pourraient revenir dans la légalité. Comme je m'y étais engagé à l'époque, par souci de transparence et par volonté d'informer le Parlement, je vous rends compte aujourd'hui des résultats de cette procédure. Il m'importait en effet que la commission des Finances pût avoir la primeur des chiffres relatifs aux conditions de cette régulation, car cela correspond à la fois à la conception que je me fais des relations entre l'exécutif et le Parlement ainsi qu'au respect de vos prérogatives.

Je voudrais d'abord insister sur la dimension de droit commun de cette procédure, qui a été organisée en toute transparence.

La transparence constitue en effet une exigence aussi bien à l'égard de la représentation nationale que des Français. La procédure de régularisation a été décidée dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et le barème qui vous avait été présenté à cette occasion a été officialisé par la circulaire publiée dès le lendemain de mon intervention en séance publique.

La transparence s'impose également au contribuable dans ses relations avec l'administration fiscale, en particulier en ce qui concerne son identité. L'époque où il pouvait demeurer anonyme, envoyer son avocat prendre connaissance des conditions de sa régularisation, recevoir une sorte de devis de l'administration fiscale et peser l'intérêt de l'offre de l'administration, sans avoir révélé son identité, appartient définitivement au passé.

La procédure exige aujourd'hui que celui qui veut revenir dans la légalité commence par se faire connaître de l'administration en déclarant son identité et les avoirs qu'il détient, et en déposant les déclarations fiscales rectificatives correspondantes. Il agit ainsi comme n'importe quel contribuable qui a le droit de déposer une déclaration rectificative.

L'administration peut vérifier que la démarche est bien authentiquement spontanée. En effet, la procédure ne s'adresse pas à des contribuables ayant fait l'objet d'un contrôle ou en cours de contrôle, ni à ceux interceptés à nos frontières avec des capitaux non déclarés. Il est trop tard pour ceux que l'administration a identifiés avant qu'ils ne se dévoilent à elle ; ils doivent le savoir.

La transparence concerne ensuite l'origine des avoirs. Selon ce critère, les contribuables détenant des avoirs non déclarés à l'étranger relèvent de catégories très différentes. Certains peuvent avoir commis, pour alimenter leur compte, des fraudes d'une particulière gravité, sanctionnée par l'application d'une pénalité de 80 % au titre de l'exercice d'une activité dite occulte. La procédure mise en place ne leur est pas destinée. D'autres ont reçu d'un membre de leur famille un compte dont ils ignoraient auparavant l'existence. Ils ont commis une infraction en prolongeant une situation qu'ils n'ont pas créée. Nous avons décidé d'en tenir compte. Sous le contrôle de l'administration, les contribuables qui se mettent en conformité avec la loi fiscale doivent assurer la traçabilité complète de leurs avoirs.

La procédure a par ailleurs été organisée dans le strict et total respect du droit commun.

Celui-ci a prévalu tout d'abord dans le traitement administratif des dossiers. Les contribuables se mettant en conformité avec la légalité sont traités au sein de l'organisation administrative de droit commun par un service spécialisé, le service de traitement des déclarations rectificatives – STDR –, qui dépend de la direction nationale des vérifications de situations fiscales – DNVSF. Chargée du contrôle des particuliers à forts enjeux, cette direction dispose d'une expertise sans équivalent en la matière. Le choix d'un service spécialisé au sein d'une direction de contrôle répond à des objectifs d'efficacité mais aussi de transparence.

L'efficacité constitue un impératif car la complexité de certains dossiers demande un haut degré de compétence. J'ai pu en prendre la mesure vendredi dernier, lors d'un déplacement dans les services en compagnie de Mme Sandrine Mazetier, rapporteure pour avis du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale. Par ailleurs, la présentation par les contribuables de leurs montages est aussi un gage d'efficacité pour l'administration car elle alimente sa connaissance des schémas les plus complexes et enrichit son travail de contrôle.

La spécialisation du STDR permet aussi de suivre très précisément son activité et ses résultats. Cette transparence permet d'évaluer à tout moment le travail et les résultats obtenus au regard des objectifs et des règles qui ont été fixés.

Le droit commun vaut ensuite et surtout dans l'application de la loi de la République.

Il existe de très longue date, en France comme chez nos voisins, un débat public sur la meilleure manière de faire revenir les avoirs détenus à l'étranger. L'Italie organise régulièrement des amnisties fiscales à cette fin. En mars dernier, dans une proposition de loi, certains membres de l'opposition proposaient de s'inspirer de ce dispositif. Ils souhaitaient, d'une part, que soit accordée une amnistie fiscale au prix d'une soulte : selon l'exposé des motifs de ce texte, « le niveau de la taxe forfaitaire liée au dispositif d'amnistie fiscale sur les capitaux rapatriés doit être raisonnable, et l'article 1er propose de le fixer à 5 %. » Ils prévoyaient, d'autre part, dans l'article 2 de la proposition de loi, que soit accordée « une franchise d'impôt pour les capitaux rapatriés investis dans la création ou la reprise d'entreprises françaises ». Sans doute estimaient-ils que 5 % constituaient un niveau de taxation très élevé !

Le Gouvernement n'a pas souhaité retenir une solution de cette nature ; il assume même pleinement son choix de l'écarter totalement. Nous estimons, en effet, qu'il est absolument inconcevable qu'un contribuable qui a éludé l'impôt ne s'acquitte pas intégralement et dans le strict respect du droit commun de la totalité des droits à sa charge, majorés de pénalités, d'amendes et d'intérêts de retard tenant compte de son comportement.

Quatre mesures ont donc été prises en ce sens. Premièrement, l'impôt sera payé par ces contribuables exactement dans les mêmes conditions que par tous les autres, en faisant application de la totalité des dispositions du code général des impôts votées par le Parlement. Deuxièmement, cet impôt étant payé tardivement, il sera assorti de l'intégralité des intérêts de retard, calculés au taux légal, sans plafonnement ni modulation. Troisièmement, les contribuables concernés ayant manqué à leurs obligations déclaratives, ils devront, au surplus, être soumis aux sanctions prévues par la loi, que sont les majorations des droits dus, d'une part, et les amendes, d'autre part. Quatrièmement, pour tenir compte de leur démarche spontanée, il a été décidé, en application des dispositions que vous avez votées, de moduler ces sanctions à des niveaux différents selon l'origine des avoirs déclarés par les contribuables – notamment selon qu'ils étaient fraudeurs actifs ou passifs. Le barème correspondant, qui figure dans la circulaire, est évidemment public. Il s'applique à tous les contribuables concernés, sans négociation ni sur-mesure. Défini en fonction de la loi que vous votez, il a vocation à suivre les évolutions législatives. Dans cet esprit, il a été tenu compte de la loi du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, qui renforce certaines sanctions. J'ai ainsi annoncé une adaptation de ce barème, qui est entrée en application au 1er janvier.

Lors de la publication de la circulaire, des voix se sont élevées pour estimer qu'elle était trop rigoureuse et, à ce titre, vouée à l'échec. Dans un contexte de redressement des finances publiques qui met tous les Français à contribution, nous assumons cette fermeté, que nous devons aux contribuables acquittant spontanément leurs impôts dans le respect du droit.

Les premiers résultats attestent du succès encourageant de la procédure mise en place. Ils évoluent constamment puisque, chaque semaine, en moyenne cent cinquante contribuables supplémentaires font le choix du retour à la légalité et du rapatriement de leurs avoirs. Au 14 février, 15 813 contribuables avaient d'ores et déjà pris une décision en ce sens alors qu'ils étaient 10 600 au 31 décembre 2013. Plus de 5 000 contribuables supplémentaires se sont donc présentés à l'administration au cours des six premières semaines de l'année 2014.

Ces contribuables se font généralement connaître via une lettre d'intention par laquelle ils informent l'administration de l'existence d'un compte non déclaré à l'étranger. Ils déposent ensuite leurs déclarations fiscales rectificatives accompagnées des pièces justifiant l'origine de leurs avoirs. Leurs dossiers peuvent alors être instruits. Certains déposent directement des dossiers avec leurs déclarations rectificatives, ce qui permet d'engager immédiatement leur instruction.

Au 7 février, sur près de 16 000 dossiers, 2 621 étaient complets et comprenaient les pièces et déclarations permettant de les instruire. Ils représentent un montant cumulé de 2,386 milliards d'euros d'avoirs, soit un montant moyen de près de 910 000 euros par dossier. Il s'agit déjà d'un montant significatif, qui ne porte que sur 17 % des contribuables s'étant déclarés à l'administration.

Le traitement de 241 de ces 2 621 dossiers est achevé. Les avoirs en jeu représentent 296 millions d'euros, soit un montant moyen de 1,2 million d'euros par dossier. Les droits, pénalités et amendes correspondant s'élèvent au total à près de 70 millions d'euros. Pour ces dossiers, le montant total payé par les contribuables équivaut donc en moyenne au quart des avoirs non déclarés. Ce chiffre constitue une moyenne car le montant de l'impôt dû dépend de la situation de chacun : certains ont hérité et doivent des droits de succession, ceux qui sont redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune – ISF – doivent l'acquitter à un taux dépendant de leur fortune totale tandis que l'impôt sur le revenu dépend des gains éventuellement réalisés.

De plus, au moment du dépôt des déclarations rectificatives, les contribuables redevables de l'ISF ou des droits de succession doivent spontanément régler les impositions dues, hors pénalités, amendes et intérêts de retard qui, comme l'impôt sur le revenu, sont calculés par l'administration. À ce titre, en plus des 70 millions de droits, pénalités et amendes provenant du traitement achevé de 241 dossiers, le dépôt de 2 621 dossiers complets a permis à l'administration d'encaisser 159 millions d'euros.

Au total, au 7 février dernier, la recette déjà acquise s'élève donc à 230 millions d'euros.

La proportion des dossiers traités par l'administration s'accroît. Il faut toutefois comprendre que la constitution et l'instruction du dossier reposent, en large part, sur le contrôle de l'origine des avoirs, qui suppose la présentation par les contribuables de pièces justificatives, d'attestations de la part de banques, de notaires ou de gestionnaires de fonds, qui sont parfois longues à obtenir.

Compte tenu de l'enjeu financier, l'administration est totalement mobilisée pour assurer le traitement rapide des dossiers comprenant les pièces nécessaires. À l'origine, le service compétent comprenait vingt-cinq agents : vingt agents de catégorie A chargés du traitement des déclarations, trois agents de collaboration chargés de la gestion administrative de ces déclarations rectificatives et deux responsables les encadrant. Confronté à l'afflux des demandes, qui ont plus que doublé depuis la fin du mois de novembre, j'ai décidé de renforcer ce service, dont l'effectif vient d'être augmenté de 50 % et sera accru par la suite, autant que cela sera nécessaire. Nous nous donnerons tous les moyens pour assurer un traitement des dossiers permettant un encaissement rapide des recettes correspondantes. Je tiens à rendre hommage aux agents du service de la DNVSF, qui réalisent un travail absolument considérable avec exigence, détermination et passion pour les principes qui nous guident tous, parmi lesquels l'égalité des citoyens devant l'impôt.

Au vu des résultats déjà obtenus, je suis extrêmement confiant dans notre capacité à atteindre les objectifs fixés dans le cadre de la loi de finances pour 2014. Je ne prends pas de grands risques en affirmant même d'ores et déjà que nous avons de très fortes chances de les dépasser.

Dans le strict respect des règles relatives au secret fiscal, je souhaite également vous donner quelques éléments sur la nature des dossiers constitués en 2013.

Quel est le profil des contribuables rapatriant leurs avoirs en France ? La plupart ne les ont pas constitués eux-mêmes : 76 % des dossiers correspondent à des comptes reçus par héritage ou donation. Les dossiers sont d'un montant élevé : moins de 10 % concernent des avoirs inférieurs à 100 000 euros et certains sont d'un montant très important. La veille de la visite effectuée dans les services, un contribuable a, par exemple, révélé à l'administration un compte de près de 170 millions de dollars. Plus de 80 % des comptes sont issus de Suisse, le second État d'origine étant le Luxembourg, qui abritait 7 % des comptes déclarés.

Les premiers résultats attestent d'un véritable succès, qui s'amplifie, et d'un retour de capitaux en France d'une ampleur exceptionnelle, sinon historique. Ils sont de nature à inciter à plus de mesure dans les commentaires parfois excessifs concernant la fiabilité de nos prévisions budgétaires ou l'existence d'un exil fiscal massif. Sur ce dernier point, aucun chiffre n'est généralement avancé alors que je fournis aujourd'hui des éléments précis sur les capitaux rapatriés en France.

Je ne doute pas que d'autres contribuables s'interrogent encore aujourd'hui sur l'attitude à adopter : ils consultent, ils reçoivent, ils lisent des notes fiscales, techniques et juridiques, très approfondies, pour savoir ce qu'ils doivent faire. Je veux leur adresser un message simple, direct et sans ambiguïté.

Le contexte international change et de plus en plus d'États coopèrent désormais à la lutte contre l'évasion fiscale. Cette évolution n'est pas étrangère à l'action mise en oeuvre par le Président de la République et le ministre de l'Économie et des finances, Pierre Moscovici, au sein des instances européennes, pour généraliser les conventions automatiques d'échange d'informations, mettre en place une liste d'États et de territoires non coopératifs – ETNC – européens et faire en sorte que l'Union puisse être mandatée afin de négocier des conventions de type FATCA – Foreign Account Tax Compliance Act – avec des pays tiers, sur le modèle de celles signées par les États-Unis. Le contexte international change aussi parce que nous utilisons tous les instruments de notre droit pour nous assurer de la coopération de nos partenaires – je pense à la liste des ETNC, sur laquelle l'inscription de certains États n'est pas restée sans effet.

Mais chacun doit être aussi conscient que le législateur et le Gouvernement ont changé de braquet dans la lutte contre la fraude fiscale. Nous avons procédé à un renforcement sans précédent de notre arsenal législatif en adoptant près de soixante mesures nouvelles. Aucun Gouvernement n'avait jamais fait preuve d'une telle détermination. Nous n'avons pu parvenir à un tel résultat que grâce au soutien la majorité mais aussi de certains membres de l'opposition appartenant à votre Commission, qui, par leurs amendements, leurs propositions et leurs réflexions, ont contribué à améliorer la qualité des textes qui ont été adoptés.

C'est, en effet, en raison de vos votes que les fraudeurs, qui sont bien informés, savent que l'administration fiscale a désormais tous les moyens pour les identifier et qu'ils seront inéluctablement rattrapés par la République. Je les invite donc à ne pas écouter les mauvais conseils dispensés par ceux qui, parfois, les entourent de leur affection et qui ont intérêt à ce qu'ils demeurent dans la clandestinité, pour alimenter leurs propres affaires.

Je souhaite maintenant évoquer les résultats des opérations de contrôle fiscal pour l'année 2013.

Pour cette période, un objectif de rendement supplémentaire de 1 milliard d'euros avait été fixé à ce titre par la loi de finances initiale votée en décembre 2012. Cet objectif était ambitieux, puisqu'il correspondait à une progression de 10 % des montants encaissés ; il a été atteint. Je vous confirme en conséquence que ces montants ont progressé de 1 milliard d'euros en 2013 et qu'ils atteignent au total 10 milliards.

Les premiers résultats de la procédure de rectification spontanée que je viens de présenter contribuent à ce succès, avec 116 millions d'euros encaissés en 2013 au titre des dossiers déposés auprès du service de traitement des déclarations rectificatives.

Les droits et sanctions notifiés se maintiennent au niveau élevé atteint en 2012, soit 18 milliards d'euros. S'agissant du seul contrôle fiscal externe, les droits et sanctions notifiés connaissent un léger recul de 5,7 % par rapport à 2012, avec un montant total notifié de 11,6 milliards d'euros. Cette évolution s'explique par le résultat exceptionnel acquis cette année-là au titre d'opérations d'ampleur exceptionnelle liées à la fraude sur les quotas de CO2. Les résultats des directions nationales de contrôle et ceux des services territoriaux poursuivent en revanche leur progression par rapport au niveau élevé atteint en 2012.

Un premier bilan atteste parallèlement d'une progression des résultats du contrôle sur pièces. Cela tient en particulier aux résultats enregistrés en matière de TVA, notamment au titre des demandes de remboursements de crédits de TVA. Les rejets de demandes de remboursement pour cause de fraude sont ainsi en progression de plus de 30 %, à hauteur de 1,5 milliard d'euros. Pierre Moscovici et moi-même souhaitons par ailleurs poursuivre la modernisation du contrôle fiscal. À cet égard, la montée en puissance des résultats du contrôle sur pièces s'inscrit dans une tendance que nous voulons accompagner.

Comme vous le savez, l'impôt peut être versé spontanément, rappelé au stade du contrôle sur pièces ou après un contrôle externe sur place. Il est évidemment préférable en tout point que l'impôt soit payé le plus tôt et le plus spontanément possible. C'est l'intérêt des finances publiques puisque l'impôt payé spontanément ou à la suite d'un contrôle sur pièces est perçu plus rapidement et dans des proportions très supérieures en termes de recouvrement.

Je veux prendre l'exemple du combat contre les fraudes à la TVA, qui prennent de multiples formes. Il constitue l'une de nos priorités. Nous savons bien qu'en la matière, l'intervention de l'administration doit être précoce pour permettre un recouvrement efficace des droits. Ce recouvrement devient en effet presque impossible en présence de structures éphémères, notamment dans le cadre de carrousels, et il est souvent très difficile, compte tenu du montant des droits au regard du chiffre d'affaires, lorsque la fraude est identifiée tardivement. La répression est indispensable pour mettre fin à cette fraude et pour sanctionner les personnes physiques concernées, notamment celles animant les véritables escroqueries parfois constatées. Les plaintes pour escroquerie progressent d'ailleurs de 14 % en 2013.

Mais il faut aussi, pour préserver l'intérêt du Trésor public, que l'administration poursuive ses efforts pour identifier le plus en amont possible les entreprises qui fraudent la TVA. C'est tout l'intérêt d'une politique de prévention permettant notamment de refuser des remboursements de crédits de TVA dès lors que des indices laissent présumer que le remboursement n'est pas dû. Pour progresser davantage encore dans ce domaine, nous sommes dans la phase finale d'expérimentation d'un outil informatique de data mining, dont le développement a été assuré par une maîtrise d'ouvrage intégralement publique, nous permettant d'améliorer la programmation du contrôle fiscal et d'identifier en amont les entreprises présentant des risques élevés de fraude. Cet outil, dont la première application concernera les demandes de remboursement des crédits de TVA, sera très rapidement opérationnel.

Assurer le paiement précoce de l'impôt, en amont du contrôle fiscal externe, est également dans l'intérêt des contribuables pour lesquels un tel contrôle est évidemment lourd à gérer. Je souhaite en conséquence que nous développions une politique d'information des contribuables, en particulier des entreprises, confrontées à des enjeux fiscaux souvent complexes. À titre d'exemple, l'administration fiscale va mettre à la disposition des entreprises une notice pédagogique détaillée pour les accompagner dans leurs déclarations de crédits d'impôt comme le crédit d'impôt recherche. Ce document, aussi simplifié que possible, pointe notamment les erreurs à ne pas commettre dans la déclaration.

Cet exemple illustre une démarche dont nous souhaitons le développement. Elle met l'accent sur la prévention et privilégie deux dimensions. Elle doit d'abord permettre de concentrer l'action du contrôle fiscal, notamment du contrôle fiscal sur place, sur sa finalité répressive de sanction des comportements pour lesquels l'intention d'éluder l'impôt est manifeste, et la rendre ainsi plus efficace. Elle favorise ensuite un dialogue constant et apaisé entre l'administration et le contribuable qui doit, lorsqu'il est de bonne foi, ce qui est généralement le cas, être prioritairement accompagné par l'administration pour appliquer spontanément la règle de droit plutôt que sanctionné a posteriori.

L'efficacité du contrôle fiscal, dont je vous présente aujourd'hui les résultats chiffrés, n'a donc pas vocation à se mesurer exclusivement à l'aune de ceux-ci. Il ne doit pas avoir pour seul objectif de « faire du chiffre », et je suis évidemment d'autant plus à l'aise pour tenir ce discours que ces chiffres sont bons.

Nous vous présenterons donc, avec Pierre Moscovici, dans le courant de l'année, des propositions de réforme visant à poursuivre la modernisation du contrôle fiscal afin de développer le civisme fiscal spontané et de lutter plus efficacement contre toutes les formes de fraude fiscale.