Intervention de Sandrine Doucet

La Commission européenne a présenté, le 17 septembre dernier, un paquet législatif sur les « nouvelles substances psychoactives », psychotropes qui ne sont pas mentionnés par les conventions des Nations unies sur les drogues mais peuvent constituer une menace pour la santé publique très similaire aux substances mentionnées par ces dernières. Ce sont en général des produits de synthèse qui copient des substances plus connues, comme le cannabis, la cocaïne ou l'ecstasy, en en modifiant seulement quelques molécules.

L'émergence de ces « nouvelles substances psychoactives », également appelées « euphorisants légaux », s'explique notamment par le flou juridique qui entoure leur statut. Ni véritablement légales, ni véritablement illégales, elles échappent dans leur grande majorité aux législations en vigueur sur les drogues, sans pour autant être explicitement autorisées à la vente.

Parce qu'elles sont difficilement détectables et identifiables par les pouvoirs publics, le laps de temps entre leur mise sur le marché et leur interdiction est souvent très long, et les trafiquants de ces nouvelles substances ont toujours une longueur d'avance sur la règlementation, commercialisant de nouveaux types de drogues comparables dès qu'une substance est placée sous contrôle. De plus, l'essor de ces drogues est considérablement facilité par l'utilisation d'internet, qui les rend très accessibles.

La diffusion de plus en plus rapide de ces substances constitue l'un des défis majeurs auquel l'Union européenne et la France doivent faire face en matière de lutte contre la drogue aujourd'hui.

Entre 1997 et 2013, 210 nouvelles substances ont été signalées par les États membres à l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT). Le nombre de ces notifications n'a cessé de s'accélérer, passant de 24 en 2009 à 73 en 212.

Si les pratiques de consommation de ces drogues restent relativement marginales en France, elles ne doivent pas pour autant être sous-estimées. En 2011, 5 % des jeunes européens déclaraient avoir consommés ce type de substances. Alors que la France se situe dans la moyenne européenne, cette proportion atteint 10 % au Royaume-Uni et jusqu'à 16 % en Irlande.

Un des principaux facteurs du succès de ces nouvelles substances psychoactives réside dans les stratégies commerciales offensives mises en place par les vendeurs, grâce notamment au prix abordable de ces substances mais également à des méthodes marketing élaborées. En effet, si de nombreux sites internet s'adressent encore à un public averti, vendant les produits sans reconditionnement, la majorité des sites adoptent une stratégie plus commerciale, en utilisant des designs attractifs, avec des emballages colorés et graphiques et des noms ludiques tels que « sels de bain ».

La mention « non destiné à la consommation humaine » permet à ces produits d'échapper aux législations de l'Union européenne spécifiques aux aliments ou aux médicaments.

Certaines de ces nouvelles substances psychoactives ont un impact sur la santé similaire aux autres drogues plus connues. Les connaissances scientifiques sur les risques associés à la consommation de ces nouvelles substances restent pour le moment limitées, mais il est possible de distinguer leurs effets nocifs les plus courants sur la santé, parmi lesquels figurent l'agitation, le délire, les problèmes psychiatriques et la dépendance.

Plusieurs cas de décès liés à la consommation de nouvelles substances psychoactives ont été notifiés à l'Office européen de lutte contre la drogue et la toxicomanie entre 2011 et 2012.

Le cadre juridique européen en vigueur depuis 2005 est clairement insuffisant pour répondre à ce défi.

Le système mis en place par la décision du Conseil du 10 mai 2005 relative à l'échange d'informations, à l'évaluation des risques et au contrôle des nouvelles substances psychoactives ne permet plus de faire face à l'augmentation du nombre de nouvelles substances car les substances sont traitées une par une, en suivant une procédure longue.

Tout d'abord, un mécanisme d'échange d'informations impose aux unités nationales d'Europol et aux représentants des États membres au sein du Réseau européen d'information sur les drogues et les toxicomanies de fournir les informations dont ils disposent sur ces substances à Europol.

Lorsqu'une nouvelle substance soulève des inquiétudes, l'OEDT et Europol peuvent rédiger un rapport conjoint fondé sur les informations collectées à travers l'Union européenne. Sur la base de ce rapport conjoint, la Commission européenne peut demander une évaluation des risques de la substance au Comité scientifique de l'OEDT.

Au vu de l'évaluation des risques, la Commission européenne doit ensuite décider, dans un délai de six semaines, si les preuves fournies par le rapport d'évaluation des risques justifient l'interdiction de la substance. Le cas échéant, la Commission européenne ou éventuellement un État membre peuvent soumettre une proposition de décision du Conseil pour contrôler la substance à l'échelle européenne. Après l'adoption d'une mesure de contrôle, les États membres disposent d'un an pour transposer ces dispositions dans l'ordre juridique interne.

Depuis 2005, quatre substances ont finalement donné lieu à des mesures de contrôle.

Le cas de la méphédrone a été le plus médiatisé, en raison de son lien supposé avec le décès de plusieurs jeunes au Royaume-Uni au début de l'année 2010. Cette substance, interdite dès 2008 au Danemark, a été par la suite interdite dans dix États membres, dont la France, avant de faire l'objet d'une décision d'interdiction au niveau européen en décembre 2010, un an après le lancement du rapport conjoint.

Cette procédure d'interdiction est donc trop lente et insuffisamment efficace. Malheureusement, si la Commission européenne pose le bon problème, la solution qu'elle y apporte avec ce paquet législatif n'apparaît pas à la hauteur des enjeux.

La proposition de directive tend à soumettre les nouvelles substances psychoactives les plus nocives aux mêmes dispositions de droit pénal que les drogues règlementées par les conventions des Nations Unies, en modifiant la décision-cadre relative aux infractions et aux sanctions dans le domaine du trafic de drogue.

La proposition de règlement maintient quant à elle les bases du système actuel en matière d'échange d'informations et de système d'alerte, avec un mécanisme similaire de rapport conjoint et d'évaluation des risques.

Elle introduit une innovation importante par rapport au règlement précédent : la Commission européenne pourra mettre en oeuvre des mesures temporaires d'interdiction d'une substance soupçonnée de présenter un risque immédiat pour la santé publique, ce qui constitue une avancée positive.

Cependant, c'est surtout le principe d'une libre circulation de ces nouvelles substances qui pose problème.

La proposition de règlement examinée prévoit en effet de faire de la libre circulation de ces substances la règle et de leur interdiction l'exception. Elle consacre un principe de libre circulation des nouvelles substances psychoactives sur le marché intérieur, disposant dès son article 3 que « les nouvelles substances psychoactives et les mélanges utilisés à des fins industrielles, ainsi qu'à des fins de recherche et de développement scientifiques, circulent librement dans l'Union ».

Concrètement, aucune restriction ne sera imposée aux substances présentant, selon la Commission européenne, un risque considéré comme faible pour la santé. En cas de risques modérés, les substances feront l'objet d'une restriction d'accès au marché de consommation mais leur échange à des fins commerciales, industrielles et scientifiques sera autorisé. Enfin, en cas de risques graves pour la santé, les substances psychoactives concernées seront interdites par une décision de la Commission européenne, tout en restant accessibles pour des utilisations spécifiques, de nature scientifique ou médicales.

Le signal qu'envoie la Commission européenne en consacrant le principe de libre circulation de ces substances est très ambigu. Veut-elle véritablement lutter contre la diffusion de ces nouvelles drogues ou simplement favoriser leur utilisation à des fins licites ?

De plus, l'étude d'impact qui accompagne les propositions législatives souligne paradoxalement l'insuffisance des connaissances scientifiques sur les utilisations légitimes des nouvelles substances psychoactives : « les informations existantes à ce sujet dans l'Union européenne sont incomplètes » et l'« on suppose que le marché des utilisations légitimes est de taille considérable ».

Il semble difficilement acceptable de s'appuyer sur de simples suppositions pour justifier un changement majeur de politique publique avec des impacts potentiels sur la santé, d'autant plus que, selon le Gouvernement français, cette vision ne reflète pas la réalité d'un marché au sein duquel l'usage licite reste très marginal et concentré dans les domaines médical et de la recherche. Il n'apparaît pas clairement que la réglementation actuelle constituerait un frein aux utilisations industrielles ou commerciales de ces nouvelles substances.

Ce changement d'approche a pourtant des implications majeures, puisqu'il induit un renversement de la charge de la preuve : il reviendrait aux États membres de démontrer que ces substances sont dangereuses et non plus aux vendeurs de démontrer qu'elles ne le sont pas.

Par ailleurs, contrairement à la décision du Conseil de 2005, la proposition de règlement ne se fonde pas sur les dispositions du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) relatives à la justice et aux affaires intérieures mais sur l'article 114 du traité, qui permet d'adopter des mesures relatives au rapprochement des législations des États membres dans le domaine du marché intérieur.

Ce changement a des implications institutionnelles, puisque les marges de manoeuvre des États membres sont plus limitées dans le cadre du marché intérieur que dans les domaines relatifs à la justice et aux affaires intérieures et, à l'inverse, les pouvoirs de la Commission européenne sont plus importants.

Les mesures nationales plus contraignantes risquent d'être considérées comme des « obstacles à la libre circulation » et donc comme des « règles techniques » au sens de la règlementation du marché intérieur ; elles devraient donc faire l'objet d'une procédure de notification et d'autorisation.

Lors des négociations, la Commission européenne a souligné qu'elle pourrait autoriser certains systèmes de contrôle plus contraignants au niveau des États membres, après notification de ceux-ci. Toutefois, rien n'empêcherait dans ce cas la Commission européenne de revenir sur son autorisation.

Enfin, au-delà du problème majeur de la base juridique, la proposition de règlement reste lacunaire et son efficacité est incertaine.

Les différents niveaux de risque proposés par la Commission européenne sont définis de manière relativement floue voire tautologique et un tel classement pourrait s'avérer difficile à mettre en place compte tenu du peu d'information disponible sur ces substances.

La question des moyens alloués à cette nouvelle procédure est également source d'inquiétudes. En, effet, alors que l'adoption de la proposition constituerait une charge de travail particulièrement lourde pour l'OEDT, ses moyens n'ont pas été revus pour 2014.

Par ailleurs, la Commission européenne refuse de mettre en place un classement dit « générique », qui permettrait de classer toute une famille de drogues comme des stupéfiants sans avoir à réaliser des analyses au cas par cas sur les nouvelles substances apparaissant sur le marché. Un tel classement générique apparaît pourtant comme la solution la plus efficace pour anticiper l'apparition de nouvelles substances sur le marché.

Enfin, le problème des mélanges de substances est insuffisamment pris en compte.

La proposition de résolution européenne qui accompagne le présent rapport d'information réaffirme la nécessité d'agir contre les nouvelles substances psychoactives à l'échelle de l'Union européenne mais s'oppose à cette vision économique prônée par la Commission européenne, qui ne prend pas suffisamment en compte le danger que font peser ces psychotropes sur la santé publique.