Intervention de Rémi Bouchez

Beaucoup de choses ayant déjà été dites ou écrites sur le thème de la simplification des normes, je ne suis pas sûr de pouvoir tenir des propos très nouveaux ou originaux, mais je peux au moins vous faire part de mon expérience de commissaire à la simplification et des quelques enseignements que j'en tire.

J'ai été nommé en novembre 2010 à cette fonction, que j'ai exercée à temps partiel auprès du Secrétaire général du Gouvernement jusqu'en janvier 2013, date à laquelle elle a été élargie et pérennisée, sous la forme d'un poste de directeur, adjoint au Secrétaire général du Gouvernement, confié à ma collègue Mme Célia Vérot.

La mission qui m'était confiée était centrée sur la régulation des textes réglementaires concernant les entreprises ou les collectivités territoriales, mais j'ai également été associé aux exercices relatifs au stock de normes – ce qui est compréhensible vu qu'il est assez arbitraire de distinguer radicalement les deux aspects. De grands chantiers législatifs de simplification furent lancés à cette époque, tels que la mission et la proposition de loi de M. Jean-Luc Warsmann sur le droit des entreprises, la mission et la proposition de loi de M. Éric Doligé sur les normes applicables aux collectivités territoriales et les Assises de la simplification. Mon rôle a consisté surtout à concevoir, mettre en place, puis superviser et animer plusieurs dispositifs, avec l'aide des équipes du Secrétariat général du Gouvernement et de la mission « Simplification et évaluation » du Contrôle général économique et financier.

Le principal de ces dispositifs est issu de la circulaire du Premier ministre du 17 février 2011, qui demande aux administrations d'éviter tout alourdissement injustifié des charges et contraintes qui pèsent sur les entreprises et les collectivités territoriales. Pour cela, il leur incombe de procéder à une évaluation, quantifiée dans la mesure du possible, des projets de textes réglementaires – ordonnances, décrets et arrêtés – et de mener une concertation préalable approfondie avec les parties intéressées. Ce travail, mené sous le contrôle, à l'époque du commissaire à la simplification, et désormais de la directrice chargée de la simplification, doit être consigné dans une fiche d'impact destinée à accompagner le projet de texte tout au long de son cheminement.

Mon rapport d'activité de mars 2012 faisait apparaître que près de 700 textes réglementaires avaient été examinés au cours de la première année d'exercice. J'y notais que, si les progrès n'étaient pas spectaculaires, ils étaient pourtant bien réels, notamment s'agissant des conditions d'entrée en vigueur des textes, et que les améliorations avaient le plus souvent résulté du dialogue mené dans la phase préalable à la mise au point finale du texte. Plus tôt les questions sont posées, plus en amont les solutions envisagées sont évaluées, meilleur est le texte.

S'agissant des textes concernant les collectivités territoriales, je soulignerai deux particularités. Premièrement, leur contrôle était préalable à leur examen par la Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN), présidée par M. Alain Lambert, avec laquelle j'ai donc eu d'étroites relations. Deuxièmement, un « moratoire » s'appliquait alors en vertu d'une circulaire du Premier ministre du 6 juillet 2010, à l'exception des textes d'application d'une loi, de transposition d'une directive ou commandés par une décision contentieuse – bref, de tout ce qui relevait d'une norme de rang supérieur.

Ce dispositif a été élargi à la mi-2013 aux textes réglementaires concernant les particuliers ; n'en sont désormais exclus que les textes internes à l'administration ou qui ne concernent que les agents publics. En outre, le gel des textes concernant les collectivités territoriales a été remplacé par le système dit du « un pour un » – « one in, one out » –, de portée plus générale, mais qui comporte les mêmes exceptions.

J'ai également contribué à la mise en place du mécanisme, assez novateur, des DCEV, les « dates communes d'entrée en vigueur », défini par une circulaire du Premier ministre du 23 mai 2011 qui prévoit que, sauf exception dûment justifiée, par exemple en cas de mesures favorables aux entreprises, les décrets et arrêtés concernant les entreprises doivent comporter un différé d'entrée en vigueur d'au moins deux mois à compter de leur publication au Journal officiel et que cette entrée en vigueur doit se faire à des dates fixes, à savoir le 1er janvier et le 1er juillet de chaque année ou, à défaut, le 1er avril et le 1er octobre. On trouve désormais, sur le site Légifrance, la liste complète des textes qui entreront en vigueur aux prochaines échéances, le but étant de permettre aux entreprises de prendre facilement connaissance des nouvelles normes et de s'y préparer.

Ces missions ont été exercées en liaison étroite avec les administrations, car la confection d'un texte est un travail de longue haleine, qui comporte plusieurs étapes – une phase ministérielle, une phase interministérielle, une phase de concertation – et il faut essayer d'apporter des améliorations à chacune d'entre elles, de manière à aboutir à un produit d'aussi bonne qualité que possible.

Je voudrais maintenant vous faire part de deux séries de réflexions que je tire de ces travaux, ainsi que de mes fonctions antérieures au Secrétariat général du Gouvernement, puis au Conseil d'État.

Tout d'abord, si l'on veut vraiment mieux réguler la production de normes, en tendant vers une plus grande stabilité et une meilleure qualité – la quantité m'apparaît relativement secondaire, car si les textes étaient de meilleure qualité, il y en aurait moins, puisqu'il n'y aurait plus besoin de les corriger –, on ne pourra pas éviter de mettre en place des dispositifs permanents de freins ou de filtres comportant un certain degré de contrainte. L'expérience montre en effet que, malgré le consensus ambiant sur la nécessité de lutter contre l'inflation normative, les mauvaises habitudes reprennent facilement le dessus.

Je pense par conséquent que l'obligation d'assortir tout projet de loi d'une étude d'impact est une bonne chose. À l'époque, certains commentateurs avaient estimé qu'il était démesuré de procéder à une révision constitutionnelle et de passer par une loi organique pour cela, mais la volonté de produire des études d'impact était restée jusque-là vacillante et la réforme a constitué un progrès. De même, l'obligation de recueillir l'avis de la Commission consultative d'évaluation des normes – et bientôt du Conseil national d'évaluation des normes –, et d'expliquer devant celle-ci l'impact des projets de textes, ralentit certes le mécanisme de production des normes, mais a pour effet de mettre sous tension les administrations et de les contraindre à se justifier et à progresser.

Je nuancerai toutefois mon propos par deux considérations. D'abord, de tels mécanismes ne deviendront réellement efficaces que le jour où les décideurs politiques – ministres et élus – se les approprieront ; sinon, les procédures risquent d'être assez formelles. Or, il me semble que, si ces dispositifs ont réellement produit des effets dans les administrations en les contraignant à se justifier, des progrès restent encore à faire : il est frappant que le dispositif du chapitre II de la loi organique du 15 avril 2009 ne soit pas complètement exploité ; à ma connaissance, la Conférence des présidents d'une assemblée n'a jamais refusé d'inscrire un texte à l'ordre du jour pour insuffisance de l'étude d'impact, ni même formulé de menace sérieuse en ce sens. Cela ferait pourtant son effet !

Ensuite, comme le soulignait le professeur Michel Verpeaux, il convient de rester pragmatique : la création ou la modification de textes a le plus souvent de bonnes justifications et traduit dans une large mesure le fonctionnement normal de nos institutions démocratiques. L'idée selon laquelle des chefs de bureaux produiraient des textes dans des recoins sans que personne ne le leur demande est erronée. J'en veux pour preuve que la CCEN, composée d'élus, donne très peu d'avis totalement négatifs sur les textes qu'elle examine et qu'en tant que commissaire à la simplification, je n'ai moi-même rendu que quinze avis défavorables sur un total de 700 projets de textes. Il faut être réaliste : si l'on produit des textes, c'est qu'il y a des raisons.

Je me méfie donc des solutions radicales, transversales, ou purement quantitatives ; à mes yeux l'amélioration des textes passe surtout par des efforts qualitatifs, par des solutions « micro » plutôt que « macro ». Les propositions de moratoires, quotas ou abrogations automatiques me laissent sceptique ; au demeurant, elles se heurteraient à d'insurmontables obstacles juridiques.

La seconde série de considérations concerne l'évaluation préalable des textes. À mes yeux, c'est en progressant dans ce domaine que l'on pourra améliorer les choses sur le long terme. Mais la France a du retard en la matière et ce n'est pas une tâche facile.

La réalisation d'études d'impact sérieuses, approfondies et soumises à un débat contradictoire, voire à une contre-expertise, prend du temps. Or le temps de l'expertise et du débat technique n'est pas toujours compatible avec celui de la décision politique et du débat médiatique. Il s'agit d'une difficulté consubstantielle au principe même de l'évaluation préalable.

En outre, celle-ci requiert des moyens techniques et humains, à un moment où les administrations centrales traversent une période de vaches maigres. Il m'a souvent été répondu qu'il était actuellement difficile pour les administrations de créer des cellules et de recruter du personnel pour que l'on puisse aller aussi loin qu'on le souhaiterait dans l'évaluation préalable.

Une question souvent débattue est de savoir s'il est opportun que les ministères réalisent eux-mêmes les études d'impact des textes qu'ils préparent. J'en suis pour ma part convaincu. D'abord, cela est conforme à notre organisation institutionnelle, où chaque ministre a la responsabilité de la préparation d'un texte. Surtout, l'évaluation préalable ne se résume pas au document final : il s'agit d'une démarche, d'un questionnement qui doit accompagner le processus du début – en se demandant si la rédaction du texte est opportune – jusqu'à la fin ; elle est intimement liée au processus de concertation et de consultation préalable. Seul le ministère porteur du texte peut conduire les processus en parallèle et les faire interagir.

En revanche, il est vrai qu'il peut manquer, notamment pour les textes à fort enjeu, un mécanisme de validation extérieure. Le Secrétariat général du Gouvernement et le Conseil d'État exercent un contrôle, mais ils n'ont pas la capacité de procéder à une contre-expertise : il s'agit surtout pour eux de s'assurer que toutes les rubriques de l'étude d'impact ont été renseignées et que le travail a bien été fait.

Bien entendu, il faut rester pragmatique : il ne s'agit pas de lancer des contre-expertises sur les fiches d'impact de tous les décrets et arrêtés. Il serait néanmoins bon de réfléchir à un dispositif possible. À cet égard, peut-être serait-il utile que le Parlement se dote en interne d'une capacité de contre-expertise des évaluations qui lui sont fournies – mais il s'agit là d'une question fort ancienne et délicate.