Intervention de Olivier Schrameck

Cette audition devant la Commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale, destinée, après celle qui s'est tenue devant le Sénat le 29 avril, à présenter, au nom du Conseil supérieur de l'audiovisuel, son rapport annuel pour l'année 2013, constitue pour moi une rencontre essentielle. Adopté en collège plénier dès le 12 mars dernier, ce rapport a été adressé, conformément aux prescriptions législatives, au Président de la République, au Gouvernement et au Parlement. Il m'apparaît très significatif que la loi du 15 novembre 2013 ait prévu la présentation du rapport devant les commissions chargées des affaires culturelles des deux assemblées.

Dès ma première audition devant vous, j'ai insisté sur l'importance primordiale que j'attachais à l'établissement d'une relation régulière, confiante et dense avec le Parlement, essentielle à la légitimité de l'autorité publique indépendante que je préside. Ce lien s'est concrètement traduit tout au long de l'année 2013 par plusieurs auditions de moi-même et des autres membres du collège devant les parlementaires, que ce soit à l'occasion des débats sur la loi sur l'indépendance de l'audiovisuel public, ou à propos de thématiques telles que le déploiement de la télévision numérique terrestre (TNT), le cinéma ou le sport.

Les rapports particuliers que nous vous adressons sont également pour nous un moyen de vous rendre compte de notre action. Ainsi, nous vous ferons parvenir prochainement notre rapport sur la diversité de la société française à la télévision et à la radio, conformément à l'article 3-1 de la loi du 30 septembre 1986. Nous élaborons aussi, pour vous saisir des difficultés qui relèvent de votre compétence, des rapports et études qui vous sont spécifiquement destinés, comme celui que vous venez de recevoir au sujet de la concentration dans le secteur radiophonique et celui que nous préparons sur la radio numérique terrestre.

Vous rendre compte de notre action est l'objet principal de ce rapport d'activité, dont vous avez entendu enrichir le contenu par la loi du 15 novembre 2013 – en particulier par l'accent porté sur les incidences économiques des décisions du CSA et sur l'état de la concurrence et de la concentration au sein du secteur. Nous avons souhaité que ce rapport reflète également le renforcement, voulu par le législateur, de notre mission d'accompagnement du service public audiovisuel. Le rapport y consacre désormais une partie spécifique, faisant état non seulement du respect par France Télévisions, Radio France, France Médias Monde et l'INA de leurs obligations, mais également des avis rendus sur les contrats d'objectifs et de moyens (COM), ainsi que du bilan d'exécution de ces avis, de même que des nominations des administrateurs selon les exigences de parité et de représentativité. Le Conseil, qui s'est efforcé de répondre dès cette année à ces innovations, sera en mesure de leur donner leur entière portée dans son prochain rapport.

Au-delà du bilan de notre activité, le rapport comporte, comme nous y invite l'article 18 de la loi du 30 septembre 1986, des propositions de modifications de nature législative et réglementaire que nous paraissent appeler les évolutions technologique, économique, sociale et culturelle des activités du secteur de l'audiovisuel. Cette démarche, avec laquelle nous avions renoué l'an dernier, nous est apparue revêtir cette année une importance particulière, ce qui explique le nombre élevé des propositions qui vous sont soumises. Ce travail est le fruit de notre expérience et des analyses inspirées par l'exercice des responsabilités du collège renouvelé, compte tenu des nouvelles indications que vous nous avez données dans la loi. De plus, au moment où la question de la modernisation de la régulation audiovisuelle se pose aux pouvoirs publics – et singulièrement au législateur – le Conseil a souhaité vous faire part de ses pistes de réflexion, de sorte qu'elles puissent vous être utiles ; attendre mars 2015 eût été encourir le risque d'un décalage. Notre intention n'est pas de réitérer un exercice aussi complet l'année prochaine, même si nous pourrions être amenés à vous faire part d'éventuelles interrogations sur l'évolution ou l'interprétation de certaines dispositions législatives. Il vous revient d'évaluer ce bilan et ces propositions, et le dialogue qu'ils pourront susciter à votre initiative sera précieux pour notre institution.

Celle-ci, renouvelée grâce à vous dans son statut et ses procédures, a été consolidée dans l'exercice de ses missions fondamentales et renforcée dans son rôle économique ; nous avons par ailleurs été particulièrement attentifs à leurs prolongements européens.

L'année 2013 a été celle d'une action résolue pour garantir la liberté de communication audiovisuelle et le respect des autres valeurs et principes fondamentaux dont vous nous avez confié la garde. Nos travaux ont porté sur des domaines extrêmement variés et selon des méthodes privilégiant la concertation avec les opérateurs et la prise en compte des attentes du public.

L'un des axes prioritaires que j'ai souhaité fixer dès mon arrivée au Conseil est la promotion des droits des femmes, et un groupe de travail consacré à cette mission a été créé. Il a notamment dialogué avec le Gouvernement dans le cadre du projet de loi pour l'égalité entre les femmes et les hommes, qui comporte un volet audiovisuel. En outre, les initiatives prises par le Conseil comme l'étude sur la place des femmes dans les médias audiovisuels ou la journée pour les 24 heures du sport féminin – qui a eu lieu le 1er février dernier – ont concouru à l'information du public et à la sensibilisation des opérateurs, indispensables à l'évolution des pratiques.

La promotion de l'égalité des droits a également nourri les travaux du groupe sur la diversité. Les résultats du baromètre qui lui est consacré pour l'année 2013 ont conduit à la mise en oeuvre de plusieurs actions. L'une d'entre elles a été d'associer les médias audiovisuels à une campagne de sensibilisation inédite en faveur de la diversité, à l'occasion du 14 juillet et sous le titre générique « Nous sommes la France ». Nous avons également signé une charte pour exprimer notre souci de privilégier des modes de régulation fondés sur le volontariat, le partenariat et la compréhension mutuelle des enjeux ; concertée à la fin de l'année dernière avec les administrations, les écoles de formation et les chaînes, elle vise à favoriser l'insertion professionnelle des personnes handicapées dans les entreprises de l'audiovisuel.

Corollaire indissociable de la promotion de l'égalité, la lutte contre les discriminations demeure l'une des missions fondatrices du Conseil qui y veille pour les médias audiovisuels, notamment les chaînes extracommunautaires relevant de notre compétence en vertu des critères fixés par la loi.

Notre action en faveur de l'égalité nécessite tout particulièrement une démarche ambitieuse d'éducation, tournée vers le public, destinataire essentiel de la liberté de communication : il s'agit du second axe prioritaire que j'ai entendu engager en 2013. Les outils numériques nous sont apparus bien adaptés au renforcement de cette information et de la relation étroite entre le CSA et le public. Notre nouveau site « Éducation et Médias », ouvert le 7 novembre dernier, regroupe ainsi les contributions de partenaires publics et privés sur le thème de l'éducation aux médias et par les médias. Dans le même esprit de sensibilisation, je tiens également à mentionner notre forum interactif jeunepublic.csa.fr qui offre aux jeunes et aux adultes des espaces de dialogue sur les questions d'usage des médias et de protection des jeunes publics. Par ailleurs, afin de promouvoir, notamment auprès de ces publics, la bonne alimentation et l'activité physique, la reconduction de la « charte alimentaire » en novembre dernier a été l'occasion d'en amplifier les engagements et de porter le nombre des signataires à six ministères, 36 chaînes et 15 grands acteurs professionnels et associatifs. Comme nos autres chartes, elle entend unir et responsabiliser, valoriser et promouvoir, mais sans contraindre ni stigmatiser.

Au nombre des autres droits essentiels du public, celui d'être informé doit être continûment promu. Lorsqu'une mise en balance avec d'autres principes fondamentaux est nécessaire, la concertation et le dialogue sont privilégiés. Le Conseil s'est ainsi attaché à l'exercice de ses missions de suivi et de contrôle, en s'imposant désormais le respect systématique de l'échange préalable et contradictoire, et en s'efforçant constamment de rechercher l'adhésion de ses partenaires : les concertations menées en 2013 sur le témoignage des mineurs dans les sujets d'information ou la diffusion des images de guerre, des conflits internationaux ou des actes de terrorisme en attestent.

C'est également dans l'intérêt du public que nous veillons à la promotion de la langue française dans les médias audiovisuels et plus généralement à la qualité des programmes. Conscient de cette priorité, le Conseil a organisé un colloque sur l'avenir de la langue française dans les médias audiovisuels en décembre dernier au collège de France et a reconduit son baromètre sur la qualité des programmes.

C'est donc inspirés par une conception incitative, itérative et participative de la régulation, que nous exerçons nos missions tenant à la défense des principes de l'État de droit et de ses valeurs sociales et culturelles. Cependant, celles-ci dépendent également de la situation économique du secteur et du bon fonctionnement des marchés de l'audiovisuel, conditions essentielles de la liberté de communication comme de la sauvegarde du pluralisme et de la promotion de la diversité culturelle par l'encouragement à la création.

Conscient du caractère fondamental de cette dimension économique de la régulation audiovisuelle – présente dès l'origine –, le législateur a ouvert la voie de son renforcement. En 2013, ce rôle économique s'est ainsi illustré de multiples façons.

S'agissant de la télévision hertzienne, le Conseil a poursuivi en cinq étapes successives le déploiement des six nouvelles chaînes nationales gratuites de la TNT lancées en décembre 2012. Un premier bilan de cet élargissement de l'offre, évoqué dans le rapport, devra être dressé dès cette année. Parallèlement, le secteur de la télévision locale a fait l'objet d'une attention particulière : le rapport présente cette année un premier panorama de son développement et de ses moyens de financement, comme le prescrit la loi du 15 novembre 2013. Le Conseil, qui est particulièrement attaché à ce que sa régulation couvre l'ensemble du territoire, a d'ailleurs raffermi ses relations avec les comités techniques audiovisuels, afin que ceux-ci développent un regard de plus grande proximité.

Plus généralement, je tiens à rappeler à quel point l'utilisation du spectre hertzien demeure cruciale pour la communication audiovisuelle. À l'occasion des premières réflexions sur l'avenir de la bande de fréquences dite des 700 MHz, le Conseil a souligné le caractère structurant de la plateforme TNT. Ce mode de diffusion simple, gratuit, anonyme et accessible sur l'ensemble du territoire doit pouvoir intégralement accéder à la haute définition, et même à l'ultra haute définition. Le Conseil est naturellement disponible pour contribuer aux travaux de la commission de modernisation de la diffusion audiovisuelle, créée par la loi du 15 novembre 2013, qui doit être saisie préalablement à toute réaffectation de fréquences audiovisuelles.

Concernant la radio, la recherche constante d'une meilleure utilisation de la bande FM s'est traduite par l'identification d'environ 150 fréquences supplémentaires, dont l'allocation est en cours. Au-delà de ces mesures qui restent marginales, c'est la configuration générale du marché de la radio qui préoccupe le CSA, ainsi que je l'ai exprimé lors des Assises de la radio que nous avons organisées conjointement avec le ministère de la culture et de la communication. Cela nous a conduits à engager une réflexion de fond sur la régulation de la concentration du secteur, à laquelle nous vous savons particulièrement attachés, car elle constitue une garantie du pluralisme et de la diversité de l'offre radiophonique. Nous sommes soucieux de veiller au respect de ces principes, tout en envisageant, dans le dialogue et la transparence, des perspectives d'adaptation. Nous avons ainsi pris le parti, pour éclairer au mieux le Parlement, de soumettre nos pistes de réflexion à la concertation. Elle s'est déroulée de manière ouverte et constructive en mars et en avril, et nous vous avons très récemment adressé notre rapport final avant sa publication ; ce document présente l'éventail des évolutions possibles, rend compte des différentes positions et apporte des éléments d'information qui vous permettront, si vous en décidez ainsi, de modifier les dispositions législatives en vigueur. Monsieur le président, en décembre 2012, le CSA a traduit les mesures de la concentration en deux séries de chiffres : la première était fondée sur les modes traditionnels d'évaluation et la seconde reposait sur des moyens modernisés et informatisés qui répondaient aux recommandations de l'Union internationale des télécommunications (UIT) et qui avaient reçu l'agrément de l'Agence nationale des fréquences (ANFR). Ces deux types d'évaluation ont été soumis à la concertation au début de l'année 2013 ; le 11 décembre 2013, nous avons choisi, pour notre rapport annuel, de nous appuyer sur les chiffres obtenus selon des techniques actualisées. Ce changement de mode de calcul ne procède d'aucune intention : au moment de son élaboration, nous ne connaissions pas ses résultats potentiels. Les chiffres obtenus se sont avérés inférieurs à ceux obtenus avec l'ancienne méthode, ce qui, au regard des plafonds nationaux de concentration, a ouvert une marge d'évolution de cette dernière et provoqué des inquiétudes. Ce rapport sur le contrôle de la concentration a donc pour objet de vous proposer de tirer les conséquences des résultats de ces calculs, par l'élaboration de dispositions législatives permettant le développement du secteur dans le respect de son pluralisme. Je me tiens à votre disposition, mesdames et messieurs les députés, pour vous expliquer les motivations de ce débat. En tout état de cause, le CSA ne défend aucune position de principe sur ces questions essentielles.

La fonction économique du Conseil en 2013 s'est également traduite par une activité très soutenue d'observation, d'expertise et d'analyse, à travers notamment des avis à l'Autorité de la concurrence ou la publication de plusieurs études sur l'économie des médias. Au total, le CSA a adopté, l'année dernière, plus de vingt avis et plus de trente études.

Cette activité témoigne de l'attachement porté par le Conseil au soutien à la création culturelle, à son financement et à son exposition dans les médias. La création se situe au confluent des aspects socioculturels et économiques de la régulation, dont elle illustre le caractère indissociable. À cet égard, nous avons par exemple analysé l'exposition de la musique à la radio en 2013, de même que la mise en oeuvre du décret sur les services de médias audiovisuels à la demande (SMAD). Sur ce dernier point, l'émoi suscité par l'arrivée prochaine en France du service américain Netflix révèle l'importance cruciale accordée par les acteurs français au développement de leurs services de vidéo à la demande. Notre bilan fait ressortir que la réglementation soulève, notamment par sa complexité, de réelles difficultés d'application, tant pour les éditeurs que pour le régulateur. Le Conseil formule des préconisations en faveur d'une simplification du régime applicable aux SMAD et un assouplissement de son cadre réglementaire, afin de stimuler le développement des services numériques et d'encourager leur installation sur le territoire français.

La loi du 15 novembre 2013 a ouvert la voie à une approche plus réactive et éclairée économiquement, en développant le recours aux études d'impact préalables à nos décisions. Nous avons souhaité réfléchir aux conditions dans lesquelles le CSA pourrait accomplir pleinement sa mutation en devenant un véritable régulateur économique, dans une triple perspective.

La première est celle du fonctionnement des marchés de l'audiovisuel, qu'il s'agisse de l'acquisition des droits, de la distribution ou encore de la publicité. Nous souhaitons que notre nécessaire mission d'analyse de ces marchés soit affirmée, cette tâche consistant à les identifier, les délimiter, en apprécier le fonctionnement concurrentiel, préfigurer et anticiper leurs évolutions, afin de fournir aux opérateurs les indications claires et transparentes, qui sont indispensables à la conduite et à la sûreté économique de leurs projets.

Le deuxième aspect réside dans les relations entre les acteurs de l'audiovisuel, que le Conseil peut contribuer à faciliter et à faire fructifier. La mission de règlement des différends et de conciliation qui incombe au CSA est encore partielle, dès lors que tous n'y ont pas accès. Nous proposons la généralisation de cette compétence, conforme à notre vocation d'accueil et de dialogue.

Notre troisième préoccupation, afférente à nos responsabilités économiques, tient à l'affirmation explicite d'une mission de gestion optimale du spectre. Au-delà de la faculté qui vient d'être ouverte de différer le lancement d'un appel à candidatures, nous devons garantir aux acteurs de l'audiovisuel la meilleure utilisation possible de cette ressource rare et de très grande valeur du domaine public.

Cette reconnaissance pleine et entière de la fonction de régulation économique est aussi indispensable à l'accompagnement de la transition numérique. En effet, la diversification des canaux de communication constitue un facteur d'émulation, mais elle porte en elle des effets potentiellement déstabilisants, notamment pour le financement de la création, du fait de l'inégalité des contraintes réglementaires entre les services hertziens et non hertziens ou entre les acteurs nationaux et étrangers. Il importe d'appréhender l'économie de l'audiovisuel dans sa globalité, y compris dans ses composantes et ses potentiels numériques, conformément au principe de neutralité technologique. Monsieur le président, notre vision se limite aux services audiovisuels sur l'internet, d'où la notion de services audiovisuels numériques, qui est d'ailleurs plus restreinte que celle de services culturels numériques, mise en avant par le rapport de M. Pierre Lescure. Notre optique est celle d'une substituabilité : ce sont les mêmes services qui sont proposés sous des formes différentes, et le canal importe peu sous peine d'aboutir à une forme de régulation asymétrique – voire hémiplégique –, qui mettrait face aux règles de financement et d'exposition de la création française et européenne édictées par le législateur, un espace où nulle contrainte ne s'applique. Il s'agit d'appréhender l'audiovisuel dans ses limites et dans son périmètre actuels ; c'est donc à un travail d'actualisation que nous avons tenté de nous livrer. Nous souhaiterions que les dispositions obligatoires soient moins développées que les normes conventionnelles, afin d'attirer des opérateurs qui pourraient vouloir donner des gages de leur insertion dans notre environnement socioculturel national. Nous y reviendrons peut-être à propos de Netflix que j'ai cité précédemment.

Pour autant, il ne s'agit certainement pas de transposer aux nouveaux services numériques les modes de régulation aujourd'hui applicables, et encore moins de conférer au CSA un quelconque pouvoir de censure à leur égard. Comme l'audiovisuel est toujours plus complexe et diversifié, la régulation doit être profondément modulée. Les spécificités et apports de l'internet, son caractère interactif et décentralisé, son indifférence naturelle aux frontières nationales et sa culture de liberté intransigeante justifient une approche particulière, reposant sur la libre adhésion, l'incitation et l'encouragement des bonnes pratiques, ce dont plusieurs exemples étrangers fournissent déjà la démonstration.

Tel est le sens du dispositif de conventionnement volontaire que nous vous proposons : l'atout majeur de ce système réside dans sa souplesse, c'est-à-dire dans la variété des engagements qui peuvent être souscrits et des avantages qui peuvent être concédés en contrepartie. Toutes les entreprises qui le souhaitent, qu'elles soient internationales ou locales, déjà bien installées sur les marchés ou en phase de développement, pourraient ainsi être associées aux objectifs de la régulation.

Mesdames et messieurs les députés, vous avez vous-mêmes insisté, dans la nouvelle rédaction de l'article 18 de la loi, sur les coopérations et les convergences obtenues entre les autorités de régulation européennes. Pour sa part, le Conseil s'est engagé dans la préfiguration d'un groupe des régulateurs européens des services de médias audiovisuels, qui faisait défaut au secteur jusqu'à présent ; il a réuni à cette fin plusieurs de ses homologues européens à Paris en septembre 2013. Des travaux préparatoires ont été conduits en novembre et en décembre à Bruxelles et à Londres ; à leur suite, la Commission européenne a décidé, le 3 février 2014, d'instituer ce groupe, intitulé European Regulators Group for Audiovisual Media Services (ERGA), et dont j'assurerai la présidence jusqu'en 2015 et la vice-présidence en 2016. Un mois après sa création, l'ERGA s'est déjà réuni pour fixer le cadre d'un programme d'action que nous sommes actuellement en train d'élaborer.

Nous devrons nécessairement travailler à l'adaptation des directives européennes, celle de 2010 sur les services de médias audiovisuels – qui constitue le cadre commun du secteur au sein de l'UE –, comme celle de 2000 sur le commerce électronique transposée par la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique ; en effet, la convergence numérique a considérablement renforcé la nécessité d'une actualisation et d'une plus grande articulation entre elles deux. Le législateur européen et le législateur national doivent, en plus de prendre en compte la réalité, anticiper les évolutions futures. C'est notamment ce que nous avons souligné en juillet 2013, dans notre réponse au Livre vert de la Commission justement intitulé : « Se préparer à un audiovisuel totalement convergent : croissance, création et valeurs ».

Ce cadre de travail sera également l'occasion d'aborder des thèmes comme l'affirmation de l'indépendance des autorités de régulation ou encore la liberté d'expression et le pluralisme. Sur l'ensemble de ces sujets, la France peut jouer un rôle pionnier, en adoptant des modes de régulation innovants dont elle pourra ensuite proposer l'extension à l'échelle européenne.

Au-delà de notre échange dont j'attends beaucoup, le Conseil restera tout au long de l'année à votre disposition pour contribuer aux travaux parlementaires que vous pourriez être amenés à conduire pour adapter les principes et les règles de notre droit à cet environnement profondément renouvelé. Pour le secteur audiovisuel, les enjeux que le CSA a pour vocation d'anticiper et de préfigurer sont de taille. Une position attentiste nous exposerait à devenir périmé.

Monsieur le président, le collège n'a pas encore délibéré sur le bilan de la procédure menée pour la désignation du PDG de Radio France. Je m'étais engagé à ce que cette nomination soit exempte de toute sollicitation ou de toute pression du pouvoir politique : cette promesse a été clairement tenue. J'avais suggéré au Parlement, qui a bien voulu introduire cette mesure dans la loi, de ménager une transition entre la date de l'élection de M. Mathieu Gallet par le CSA et le moment de son entrée en fonction, qui aura lieu le 12 mai prochain ; il me semble que cette période a permis au futur PDG de constituer dans le calme, la sérénité et la discrétion, l'équipe qui l'entourera. Cette innovation n'a pas troublé l'ordre des responsabilités – celles de M. Jean-Luc Hees n'ont jamais été contestées pendant cette période – et a favorisé la continuité de la présidence de Radio France dans le cadre de politiques procédant d'inspirations différentes. Il est un peu prématuré de se pencher sur les éventuelles adaptations à apporter à cette procédure ; la rigueur de celle-ci, dans son déroulement chronologique, et sa transparence ont été appréciées. Cette transparence a semblé, aux yeux de quelques-uns, de nature à dissuader certaines candidatures ; il convient de réfléchir à cette question, mais, à l'exception des six prétendants auditionnés par le CSA, tous les candidats ont reçu un courrier leur expliquant la procédure et aucun d'entre eux n'a vu son identité divulguée. Le secret a donc été respecté quand il le fallait, et la transparence de la procédure a été assurée là où elle constituait une garantie d'objectivité et de compte rendu à votre égard et à celui de l'opinion.