Intervention de Didier Migaud

La commission des Finances avait en effet demandé au Conseil des prélèvements obligatoires de réaliser une étude sur le thème « Fiscalité locale et entreprises », dont je vais vous présenter les principales conclusions – étant entendu que le rapport général est accompagné de rapports particuliers consultables sur le site Internet de la Cour des comptes. Je suis pour cela accompagné de Mme Catherine Démier, secrétaire générale du CPO, de Mme Maryvonne Le Brignonen, inspectrice des finances et rapporteure générale de cette étude, ainsi que de deux des rapporteurs particuliers qui y ont contribué : Mme Laure Deltour-Becq, inspectrice des finances, et M. Samuel Horion, administrateur territorial.

Comme l'a souligné le président Carrez, si la fiscalité locale en tant que ressource des collectivités territoriales est fréquemment étudiée, il est en revanche plus rare de l'examiner du point de vue des entreprises – c'est-à-dire du contribuable.

Le CPO s'est d'abord attaché à faire l'inventaire des impositions locales des entreprises et à en chiffrer l'ampleur financière – ce recensement étant fourni en annexe du rapport –, puis il a cherché à répondre aux questions posées dans votre lettre de saisine. La réforme de la taxe professionnelle mise en oeuvre en 2010 a-t-elle atteint ses objectifs pour les entreprises ? La fiscalité locale des entreprises constitue-t-elle un ensemble cohérent favorable à la compétitivité ? Dans quelle mesure l'attractivité économique des territoires repose-t-elle sur la fiscalité des entreprises ?

En premier lieu, nous constatons que la fiscalité locale des entreprises est disparate et que son produit global ne peut être approché que par estimation.

Près de soixante-dix impositions ont été identifiées. L'ensemble de cette fiscalité ne relève pas seulement d'une activité économique : certaines impositions sont ponctuelles ou occasionnelles, et leur fait générateur n'est pas toujours expressément lié à une activité régulière.

Cette fiscalité recouvre en réalité deux catégories bien distinctes d'impositions sur les entreprises.

Les impositions véritablement locales – au sens où leur assiette peut effectivement être territorialisée – représentaient, en 2012, quelque 43 milliards d'euros, soit environ 13 % de l'ensemble des prélèvements obligatoires pesant sur les entreprises. Il s'agit de la contribution économique territoriale – CET –, pour 21 milliards d'euros, des taxes foncières, pour 8 milliards d'euros, du versement transport – que nous avons bien évidemment inclus dans le périmètre d'étude –, pour 7 milliards d'euros, des impositions forfaitaires des entreprises de réseaux – IFER –, créées en même temps que la CET, pour 1,5 milliard d'euros, et de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, pour 1,2 milliard d'euros.

Les autres impositions locales sont en réalité des impositions nationales dont le produit est affecté aux collectivités territoriales ; elles représentent environ 16 milliards d'euros. Il s'agit, entre autres, de la taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques – TIPCE –, pour 10,9 milliards d'euros, et de la taxe spéciale sur les conventions d'assurances – TSCA –, pour 2,9 milliards d'euros.

Il existe en outre, pour un montant d'environ 17 milliards d'euros, un ensemble d'impositions pour lesquelles l'administration n'est pas en mesure de faire la distinction entre la part payée par les ménages et celle acquittée par les entreprises ; il s'agit par exemple des droits de mutation ou d'enregistrement et de la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules. Nous les avons traitées à part, de manière à éviter tout amalgame. Les entreprises contribueraient à la somme totale à hauteur de 20 %, soit quelque 3 milliards d'euros.

Au total, en 2012, si l'on prend en compte l'ensemble de ces prélèvements, la fiscalité locale des entreprises aurait représenté quelque 63 milliards d'euros.

À l'étranger aussi, il existe une imposition des entreprises à l'échelon local. Mais si des taxes foncières existent dans la grande majorité des pays de l'OCDE, leur poids est comparativement plus important en France. En outre, à la différence de nombreux pays de l'OCDE, en France, aucune fraction de l'impôt sur les bénéfices des entreprises n'est affectée aux administrations locales. Notre pays se distingue également comme étant le seul de l'échantillon que nous avons retenu à disposer d'une taxe locale assise sur les salaires : le versement transport.

Traditionnellement, la fiscalité locale des entreprises reposait en France sur des assiettes facilement rattachables à un territoire. Cette singularité a en partie disparu.

Le transfert des recettes, parallèle au processus de décentralisation, a fait évoluer le paysage fiscal local, notamment par le biais de l'affectation aux collectivités territoriales du produit de plusieurs impositions sur les entreprises. Or, cette fiscalité transférée dans le cadre de la décentralisation est d'une nature différente de celle de la fiscalité dont étaient traditionnellement bénéficiaires les collectivités territoriales : elle s'apparente à de quasi-dotations, sans marges de manoeuvre sur l'assiette ou le taux. La coexistence de différentes impositions s'est traduite par une pluralité d'assiettes, certaines restant majoritairement foncières, d'autres étant de nature sectorielle, d'autres encore spécifiques à un territoire.

Enfin, avec la réforme de la taxe professionnelle en 2010, la part de la fiscalité directe locale prise en charge par l'État a diminué : elle est passée de 45 % en 2009 à 22 % en 2012 (après extinction des dégrèvements transitoires pris en charge par l'État).

La création de la contribution économique territoriale a favorisé la compétitivité des entreprises et amélioré la cohérence des assiettes fiscales locales et nationales.

La taxe professionnelle était l'objet de critiques bien connues : on lui reprochait de renchérir les coûts de production et de pénaliser les secteurs exposés à la concurrence internationale ; on blâmait le fait qu'une part croissante de son coût était prise en charge par l'État. Son remplacement par la contribution économique territoriale et la création de l'assiette « valeur ajoutée », qui constitue le coeur de la réforme, ont atteint globalement l'objectif de compétitivité qui leur avait été assigné – étant entendu que nous ne nous permettons pas, monsieur le président, d'apprécier si la réforme est en soi bonne ou mauvaise.

La réforme a d'abord provoqué un allégement global de la fiscalité économique locale, agissant comme une mesure de soutien aux entreprises, avec des effets durables sur le niveau des impositions économiques locales. Dans les conditions fiscales de 2010, toutes entreprises confondues, et en tenant compte du dégrèvement transitoire, l'impôt économique local des entreprises fut ainsi de 7,5 milliards d'euros inférieur à ce qu'il aurait été en l'absence de réforme. Cette réduction était de l'ordre de 4,5 milliards d'euros en 2012, une fois le régime de croisière atteint ; 60 % des entreprises sont gagnantes, 15 % ne voient pas leur situation évoluer et 25 % sont perdantes.

La réforme a en outre modifié la répartition sectorielle de la charge fiscale, en faveur de l'industrie et des PME.

Le secteur de l'industrie est le premier bénéficiaire : en valeur absolue, l'industrie manufacturière a obtenu une réduction de sa charge fiscale de près de 2,5 milliards d'euros, soit 26 % de l'allégement global. L'ensemble des entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 3 millions d'euros concentre la moitié du gain fiscal initial de la réforme. Celle-ci profite tout particulièrement aux PME, puisque les entreprises de moins de 1 million d'euros de chiffre d'affaires concentrent 35 % du gain fiscal initial de la réforme.

Cependant, la mise en oeuvre de la réforme s'est accompagnée d'effets non prévus pour un nombre important d'entreprises assujetties à la cotisation minimale de cotisation foncière des entreprises – CFE. Elle a ainsi provoqué, pour les professions libérales et les artisans et commerçants, un rétrécissement de leur base d'imposition à la seule valeur foncière du local utilisé, ce qui a souvent entraîné leur assujettissement à la cotisation minimale de CFE. Le nombre d'entreprises redevables de cette dernière s'est accru de 14,4 % entre 2010 et 2011 et de 12 % entre 2011 et 2012. Toutefois, depuis 2010, plusieurs lois de finances ont élargi les outils à la disposition des collectivités pour piloter le système de la cotisation minimale de CFE et pour lisser les effets de seuil pour les plus petites entreprises – celles dont le chiffre d'affaires est inférieur à, selon les cas, 10 000 ou 100 000 euros.

Conformément aux objectifs de la réforme, les niveaux d'imposition ont connu des variations modérées depuis 2010, en raison de l'existence d'un taux national de la CVAE – fixé à 1,5 % – et d'une modulation limitée des taux de la CFE.

L'évolution des assiettes fiscales de la CVAE et de la CFE reste en revanche incertaine. Les bases de la CFE sont dynamiques, notamment sous l'effet du dispositif des bases minimum de CFE. L'évolution des bases de CVAE est plus complexe à analyser ; le fort ralentissement de la croissance des bases de CVAE reflète d'abord la dégradation de la conjoncture en 2012, et les fluctuations constatées de 2010 à 2012 pèsent avec un décalage d'un à deux ans sur le produit de la CVAE reversé aux collectivités territoriales.

La réforme de la fiscalité locale des entreprises devrait se poursuivre avec la révision des valeurs locatives cadastrales. Le système actuel d'évaluation des valeurs locatives ne tient en effet pas compte de la disparité des évolutions des marchés locatifs à travers le territoire. La réforme à venir – en principe en 2016 – aura un impact sur les taxes foncières, sur la CFE et sur la répartition de la CVAE entre les collectivités, sans que l'on puisse bien mesurer aujourd'hui quels seront les transferts de charge entre entreprises. À cet égard, le CPO juge nécessaire que l'administration fiscale et les collectivités territoriales organisent dès que possible une communication adaptée et détaillée à l'attention des entreprises sur les modalités et les effets de la réforme à venir.

La fiscalité des entreprises s'oriente désormais vers une taxation fondée davantage sur la richesse produite que sur les facteurs de production, avec les conséquences que cela peut avoir sur les recettes des collectivités territoriales. La création de la CVAE, les réflexions récentes sur l'excédent brut d'exploitation ou celles menées lors des Assises de la fiscalité des entreprises ont montré la nécessité de retenir des assiettes fiscales reposant davantage sur la richesse produite. Au niveau local, la coexistence de la CVAE avec la CFE paraît constituer un bon compromis, en conjuguant une assiette fondée sur la valeur ajoutée avec une autre assise sur le foncier. Aujourd'hui, la répartition de la charge fiscale locale entre les secteurs économiques est relativement conforme à celle de la valeur ajoutée : les secteurs qui ont le plus bénéficié de la réforme sont l'industrie, qui produit 19 % de la valeur ajoutée nationale, et les services aux entreprises, qui en représentent 23 % ; à l'inverse, les secteurs les plus taxés par la fiscalité locale ne sont pas les plus exposés à la concurrence internationale.

Le CPO s'est interrogé sur le rôle que pouvait jouer la fiscalité locale en tant que facteur d'attractivité dans les choix d'implantation des entreprises.

La concurrence fiscale entre collectivités s'est réduite : la spécialisation de la fiscalité économique depuis 2010 ne permet plus une concurrence verticale fondée sur les taux d'imposition, et la spécialisation des impositions ne semble pas conduire à une concurrence fiscale accrue entre collectivités territoriales de même niveau.

La fiscalité locale ne constitue qu'un outil des politiques d'attractivité territoriale parmi d'autres. C'est avant tout grâce aux aides et aux prestations non monétaires – comme les infrastructures ou l'offre de transports – que les collectivités locales tentent d'attirer les entreprises. La disponibilité de l'offre foncière constitue un autre levier important, qui peut être renforcé en mobilisant certains leviers fiscaux ; dans ce cadre, les exonérations fiscales, bien que limitées dans leur portée et leur montant, sont considérées par les entreprises comme un signal positif dont l'impact ne doit pas être négligé.

Mais c'est plutôt pour remédier à la baisse de leurs ressources que les collectivités territoriales semblent aujourd'hui utiliser les leviers fiscaux, en activant les impositions facultatives sur les entreprises – par exemple la taxe locale sur la publicité extérieure – ou en ayant recours aux taux plafonds lorsqu'un coefficient de modulation existe.

Le CPO estime qu'il serait possible d'améliorer de façon marginale la fiscalité locale des entreprises, mais que des évolutions substantielles nécessiteraient un débat global sur le rôle assigné à la fiscalité locale.

Si nous jugeons nécessaire de stabiliser le paysage fiscal sur la base des acquis de la réforme de 2010, nous avons examiné d'éventuelles voies d'amélioration de la fiscalité locale des entreprises.

Premier axe : il pourrait être envisagé de consolider les acquis de la réforme en matière de compétitivité grâce à des simplifications.

Ainsi, est-il souhaitable d'affiner le calcul de la CVAE pour certains secteurs économiques ? Le secteur financier, dont font partie les assurances, fait l'objet d'un régime spécifique pour le calcul de la valeur ajoutée fiscale. L'absence de prise en compte des dotations et des reprises de provisions sur immobilisations financières dans ce calcul accroît la volatilité de l'assiette de l'impôt et, par voie de conséquence, l'instabilité des ressources des collectivités territoriales. En première analyse, la prise en compte des spécificités du secteur des assurances permettrait de limiter ces inconvénients : sur moyenne période, la CVAE payée par le secteur resterait identique. Cependant, il serait difficile de ne pas étendre cette mesure à l'ensemble des entreprises du secteur financier, moyennant des simulations financières poussées. En outre, les premières années d'application de cette mesure entraîneraient une baisse de la base imposable des sociétés d'assurances ; il faudrait prévoir des mesures transitoires, sans doute complexes et coûteuses durant les premières années. Un tel changement de méthode présenterait donc à court terme des inconvénients non négligeables.

Est-il possible de réduire la complexité des règles régissant certaines impositions locales ? Entre 2010 et 2012, le produit de la taxe locale sur la publicité extérieure, dont l'instauration est facultative, a été multiplié par plus de trois, pour atteindre 153 millions d'euros. Or, cette taxe est très critiquée du fait de ses règles d'établissement et de gestion. Ainsi, chaque collectivité territoriale « fabrique » son propre procédé de déclaration ; en outre, toute installation ou modification d'une enseigne donne lieu à une nouvelle déclaration. Le CPO estime que l'élaboration d'un imprimé CERFA standardisé, ainsi que l'annualisation des déclarations de taxe locale sur la publicité extérieure seraient d'utiles mesures de simplification.

Deuxième axe : renforcer la gouvernance de la fiscalité locale des entreprises pour prévenir son émiettement et accroître son efficacité.

Le CPO a constaté que la fiscalité locale des entreprises ne faisait pas l'objet d'une conception et d'un suivi coordonné au niveau de l'État : plusieurs administrations en sont chargées, le suivi financier de son produit n'est que partiellement centralisé, et il n'existe aucun document permettant d'évaluer et de contrôler le niveau de la fiscalité locale. De telles carences favorisent l'opacité de cette dernière. En outre, les collectivités territoriales manquent de visibilité sur le niveau attendu de leurs ressources fiscales au moment du vote de leur budget.

En conséquence, il pourrait être envisagé de réunifier la maîtrise d'oeuvre de la fiscalité locale des entreprises au sein d'une seule direction rattachée au ministère de l'Économie et des finances, y compris lorsque les dispositions prévues sont appelées à être codifiées dans un code autre que le code général des impôts : code général des collectivités territoriales, code de l'urbanisme, code du tourisme... On pourrait également systématiser le recours aux fiches d'évaluation préalable pour toute mesure de nature fiscale, ainsi que le prévoient les articles 51 et 53 de la loi organique relative aux lois de finances – LOLF.

Depuis la réforme de 2010, la direction générale des finances publiques a accru son activité d'information des collectivités territoriales. Toutefois, les associations d'élus locaux regrettent le caractère trop tardif des transmissions concernant les simulations de CVAE : en 2013, elles sont intervenues entre le 25 novembre et le 6 décembre ; or, les collectivités territoriales votent généralement leur budget N+1 au mois de décembre. Par conséquent, le CPO suggère d'avancer le délai de transmission à chaque collectivité locale des montants de CVAE simulés pour N+1 et de donner en milieu d'année N les tendances nationales sur l'évolution de la CVAE qui sera reversée en N+1.

Troisième axe : supprimer certaines petites taxes et resserrer autour des grandes impositions le panier de ressources fiscales des collectivités territoriales.

Comme l'ont souligné les travaux antérieurs du CPO et un récent rapport de l'Inspection générale des finances, l'existence de multiples petites taxes répondant à des situations locales spécifiques présente des inconvénients. Au sein du panier d'impositions locales sur les entreprises identifiées dans le cadre du présent rapport, les neuf impositions dont le produit individuel dépasse 1 milliard d'euros représentent plus de 90 % du produit annuel total des impositions sur les entreprises, alors que les quinze impositions, hors IFER, dont le produit individuel est inférieur à 35 millions d'euros, n'atteignent un montant global que de 150 millions d'euros. Le bien-fondé de ces petites taxes devrait être examiné – tout en tenant compte des situations locales pour lesquelles des taxes géographiques ou de nature sectorielle conserveraient un intérêt. Les ressources des collectivités territoriales issues de la fiscalité sur les entreprises pourraient ainsi être concentrées sur quelques grandes impositions qui matérialisent le lien entre une activité et un territoire et sur un nombre limité d'impositions à caractère national qui seraient affectées aux collectivités pour faire face aux dépenses issues des transferts de compétence.

Des évolutions plus significatives relèveraient de plus larges débats portant, d'une part, sur la fiscalité de l'entreprise dans son ensemble, d'autre part, sur l'objectif premier à assigner à la fiscalité locale des entreprises.

Les récents débats confirment en effet la nécessité d'apprécier la fiscalité des entreprises de manière globale ; tel est d'ailleurs le principal objectif du Gouvernement, qui souhaite une simplification du cadre fiscal des entreprises, englobant notamment la fiscalité locale. L'analyse de certaines fédérations patronales, qui accordent un faible intérêt à une diminution du taux de l'impôt sur les sociétés, lui préférant la diminution du taux de la CVAE, repose sur une prise en considération du poids total de la fiscalité, et la demande récente exprimée en ce sens semble davantage liée à la dimension universelle de la CVAE qu'à son caractère local.

Il convient d'arbitrer plus clairement entre financement stable des collectivités territoriales et efficacité économique de la fiscalité locale des entreprises.

Les collectivités territoriales ont besoin de ressources stables. L'assiette foncière permet de sécuriser leurs ressources fiscales grâce à des bases taxables captives, mais elle est plus défavorable à l'activité économique que la taxation de la richesse produite.

L'objectif premier de la fiscalité locale est-il d'assurer un financement dynamique et stable aux collectivités territoriales ou de disposer d'une fiscalité en phase avec le cycle économique ? La « crise des bases minimum de CFE » en 2013 fut symptomatique de ce dilemme. Si la fiscalité locale s'apprécie, du point de vue des entreprises, au regard de l'objectif d'une modération de la charge fiscale et de l'adaptation de l'imposition économique locale aux facultés contributives des contribuables, du point de vue des collectivités, elle est perçue en fonction de sa capacité à mobiliser des ressources dynamiques et aussi indépendantes que possible des cycles économiques.

Il n'appartient pas au CPO de répondre à cette question, qui excède le mandat qui lui a été confié : cela impliquerait un arbitrage entre un financement des collectivités par le biais de la fiscalité ou un financement sur la base de dotations. Notre rapport renvoie in fine à un choix politique : il convient de définir l'objectif premier qui doit être assigné à la fiscalité locale des entreprises. En quelque sorte, nous renvoyons la question !