Intervention de François Loncle

Le projet de loi que nous examinons aujourd'hui tend à autoriser la ratification d'un Protocole modifiant l'accord de transport aérien conclu en 2007 par l'Union européenne et ses États membres, d'une part, et par les États-Unis, d'autre part. Ce texte n'est pas simple. Le droit européen des transports n'est pas simple. Le transport aérien non plus. De plus, ce dossier évolue dans une dimension temporelle quelque peu étonnante. Le Protocole qui nous est soumis a été signé en juin 2010 et le projet de loi de ratification a été déposé en septembre 2012. Mais, plus surprenant encore, l'accord de 2007 – que le Protocole modifie – est appliqué provisoirement depuis mai 2008 mais n'est pas encore entré formellement en vigueur puisqu'il manque quelques ratifications. Ce qui a d'ailleurs conduit la Commission européenne à saisir la Cour de Justice et permet d'envisager une entrée en vigueur d'ici la fin de l'année.

Avant de vous présenter les principales dispositions du Protocole de juin 2010, il m'a semblé intéressant de revenir brièvement sur le cadre plus général des accords de transport aérien et, bien entendu, sur celui de 2007 liant l'Europe aux Etats-Unis. La négociation de ce traité avait été imposée par des arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes de 2002 qui avaient refusé aux Etats membres le droit de conclure avec des Etats tiers des accords bilatéraux dits de « ciel ouvert », c'est-à-dire élargissant considérablement les possibilités de desserte entre eux et les Etats-Unis. La Commission, confirmé en cela par la Cour de justice, voyait dans ces accords une atteinte aux règles du marché unique car les compagnies aériennes des pays n'ayant pas signé de traité bilatéral souffraient d'un désavantage commercial. Cette jurisprudence a donc conduit à la conclusion de l'accord de 2007 qui a partiellement libéralisé les services de transport aérien transatlantique. Par exemple, les compagnies aériennes américaines et européennes peuvent librement fournir des services entre tout aéroport des États-Unis et tout aéroport de l'Union européenne sans limitation de fréquence ou de capacité. Cet accord prescrit aussi une coopération plus étroite et une convergence des réglementations entre l'Europe et les États-Unis. Il a notamment institué un « comité mixte », instance se réunissant une fois par an et servant de support au dialogue entre les Parties.

Cependant, pour les négociateurs des deux côtés de l'Atlantique, cet accord signé en avril 2007 n'allait pas suffisamment loin. Par exemple, les Européens voulaient une plus grande ouverture du marché américain et les États-Unis, quant à eux, désiraient que l'Europe soit moins « dogmatique » sur les questions environnementales. L'accord contenait donc une clause invitant les Parties à négocier sans tarder un « addendum » : ce fut le cas et le résultat en est le texte qui nous est soumis et que je vais maintenant vous présenter.

La principale disposition est l'article 6 qui permet de poursuivre l'ouverture des droits de trafic. Mais cette ouverture ne sera pas effective à l'entrée en vigueur du protocole : elle dépendra, en fait, de la réalisation de différents engagements pris par les Parties. La modification de la législation américaine relative à la nationalité économique des entreprises de transport aérien afin d'en autoriser la détention à 100 % et le contrôle effectif par des intérêts européens conditionnera, pour les compagnies aériennes américaines, le bénéfice des nouveaux droits prévus par le Protocole. De son côté, pour que ses transporteurs bénéficient des possibilités offertes par ce texte, l'Union européenne devra faire évoluer sa réglementation relative à l'établissement de règles et procédures concernant l'introduction de restrictions d'exploitation liées au bruit dans ses aéroports. Elle devra permettre à la Commission européenne de contrôler la conformité des procédures appliquées par les États membres préalablement à la mise en oeuvre de ces restrictions. Ce mécanisme incitatif est intéressant et a déjà été utilisé par l'accord sur le transport aérien entre l'Union européenne et le Canada de décembre 2009 qui avait été rapporté, devant nous, en début de législature, par notre collègue Jean-Louis Christ. IL permet de couvrir l'ensemble des droits commerciaux sans devoir recourir à des amendements successifs de l'accord initial. En outre, la condition fixée à l'Union européenne est satisfaisante et loin d'être exorbitante, alors même que les États-Unis sont très critiques sur les restrictions aéroportuaires. Ainsi, le droit de chaque État de décider des mesures à prendre ne sera pas remis en cause : la Commission se verra reconnaître un pouvoir de contrôle qui permettra une certaine uniformisation. En revanche, contrairement à ce qu'espéraient les Européens dans la foulée de l'accord d'avril 2007, le Protocole de 2010 exclut le cabotage. En droit aérien, le cabotage désigne le transport de passagers, de courrier et de marchandises entre deux points à l'intérieur d'un État, effectué par un autre État ou une entreprise de transport aérien d'un autre État. Or, alors que les compagnies américaines peuvent assurer des liaisons entre pays européens (à condition de ne pas opérer entre deux points d'un même État membre), les transporteurs européens, eux, continueront de ne pas pouvoir opérer des vols intérieurs aux États-Unis. Lors des négociations sur le Protocole, les Européens se sont montrés insistant sur cette question du cabotage mais la Partie américaine n'a pas cédé. Toutefois, il convient de relativiser cette restriction dans la mesure où le modèle économique actuellement mis en oeuvre par les grandes compagnies aériennes n'est pas de poursuivre leur vol au-delà de leur premier point d'entrée sur l'autre continent mais de privilégier celui du « hub » et du partage de codes avec des compagnies membres de la même alliance.

Parmi les autres dispositions notables du Protocole qui nous est soumis, il est possible de citer l'article 6 qui a pour objet de favoriser les investissements européens et américains dans les compagnies aériennes des pays tiers ainsi que l'article 7 qui offrira aux transporteurs européens un meilleur accès aux vols financés par le gouvernement américain.

Notons également que le Protocole contribue à renforcer la coopération entre l'Europe et les États-Unis en posant le principe d'une reconnaissance mutuelle des décisions portant sur la nationalité économique et la conformité des transporteurs aériens (articles 1er et 2) et en confiant au comité mixte des tâches nouvelles portant sur la gestion du trafic aérien ou la sureté aérienne (article 5).

Le texte prévoit également, en son article 3, une procédure d'information réciproque préalablement à la mise en oeuvre de restrictions aéroportuaires sur les plateformes les plus importantes, c'est à dire celles comptant plus de 50.000 mouvements par an.

Enfin, comme l'accord conclu avec le Canada en 2009, le Protocole contient une disposition relative à la dimension sociale qui stipule que la libéralisation du marché ne doit pas affaiblir les normes du travail ni les droits et les principes sociaux.

Qu'attendre de ce texte dont il est nous est demandé d'autoriser la ratification ? La réponse est en fait liée à ce que voudront les Parties, lesquelles devront faire évoluer leur législation pour que leurs transporteurs bénéficient de nouveaux droits. L'Europe vient de le faire en adoptant un règlement abrogeant une directive de 2002. Ce texte stipule qu'à l'avenir, toute restriction d'exploitation devra faire l'objet d'un préavis de six mois accordé aux autres États membres et à la Commission. Celle-ci pourra donc contrôler la conformité des procédures préalablement à leur mise en oeuvre mais non intervenir dans les décisions locales ou bloquer ou modifier les mesures nationales ou régionales contre le bruit causé par les vols, et notamment les interdictions de vols de nuit. De leur côté, les États-Unis sont plus inertes et semblent peu disposés à faire évoluer leur législation sur la propriété de leurs transporteurs aériens

En tout état de cause, l'accord de 2007, appliqué provisoirement depuis 2008, n'a pas bouleversé le marché du transport aérien transatlantique contrairement aux prévisions – parfois irréalistes – formulées à l'époque. Ainsi, depuis 2007 le trafic passager entre l'Union européenne et les États-Unis est passé de 47,6 millions de passagers à 49,4 millions, soit une progression de 4 %, très inférieure à l'impact estimé par la Commission européenne qui avançait un gain global de 26 millions de passagers sur une période de cinq ans. Bien évidemment, la raison principale de cette faible progression du trafic transatlantique réside dans la crise économique de 2008 qui s'est traduite par un fort ralentissement du transport aérien et qui a frappé plus particulièrement les économies occidentales, restreignant la demande et encourageant les transporteurs à rationaliser leur offre. Mais il est également intéressant de relever qu'une des possibilités nouvelles offertes par l'accord de 2007, à savoir le droit pour tout transporteur européen de desservir n'importe quel aéroport des États-Unis au départ de tout aéroport européen sans obligation d'être établi dans l'État membre concerné, n'a été saisie que par de rares compagnies européennes. Air France, parmi celles-ci, a tenté l'expérience en 2008-2009 en desservant Los Angeles puis New-York au départ de Londres mais l'absence de résultat l'a conduite à cesser cette exploitation en propre.

Il conviendra donc de suivre avec attention l'évolution de ce dossier dans les années à venir. En tout état de cause, le Protocole de juin 2010 crée les conditions d'une vraie évolution du marché transatlantique du transport aérien mais encore faut-il que les principaux acteurs – États et compagnies aériennes – le veuillent.

Et pour ces motifs, je vous recommande d'adopter le projet de loi qui nous est soumis.